Nuevo Orden Mundial

COREA DEL NORTE Y EL NUEVO PARADIGMA DE SEGURIDAD

2009-11-15T18:41:00.000-08:00

Mitchell B. Reiss

Al probar recientemente su segundo dispositivo nuclear (el 25 de mayo), lanzar posteriormente numerosos misiles balísticos y proferir una serie de amenazas y advertencias altamente beligerantes e incendiarias, la República Democrática Popular de Corea (Corea del Norte) ha dejado clara su intención de aumentar la credibilidad de su capacidad nuclear, de demostrar la calidad de su programa de misiles balísticos (quizá como parte de una mayor campaña internacional de marketing) y de hacer saber a la comunidad internacional que no se limitará a aceptar con sumisión las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU en respuesta a acciones que Corea considera parte de su derecho soberano.

Todos estos actos anuncian una nueva etapa en las relaciones de Corea del Norte con el resto del mundo. Pero, ¿qué significa esto exactamente para la estabilidad y la seguridad del noreste asiático? ¿Y qué pueden hacer ahora, si es que pueden hacer algo, EEUU, China, Corea del Sur, Japón y Rusia (el resto de los participantes en las negociaciones a seis bandas que han servido como principal foro diplomático para las relaciones con Corea del Norte) para detener y, en última instancia, reducir el programa nuclear de este país?

¿Cómo se ha llegado a esta situación?

Esta crisis, como todas, lleva mucho tiempo engendrándose. Los comentaristas liberales de EEUU y Europa han tendido a culpar a las políticas de la Administración de George W. Bush de no haber sabido gestionar adecuadamente la cuestión de Corea del Norte durante los últimos ocho años, lo que habría llevado a la crisis actual. Estos comentaristas apuntan como causas a la provocadora caracterización por parte del presidente Bush de Corea del Norte como parte del “eje del mal”, a la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 donde se destacaba la prevención por medios militares, a la invasión de Irak sin el visto bueno de la ONU y a la excesiva importancia otorgada por la Administración Bush a las aspiraciones de Corea del Norte de poseer capacidad de enriquecimiento de uranio y acabar con el Acuerdo Marco de 1994 sobre capacidad nuclear (responsable del congelamiento y, en última instancia, de la conclusión del programa de separación de plutonio de Pyongyang).

Asimismo, las intermitentes relaciones diplomáticas mantenidas durante cinco años pusieron de manifiesto las profundas fisuras existentes entre los principales formuladores de políticas de la Administración Bush, que no se ponían de acuerdo sobre si convenía buscar una colaboración con Corea del Norte, enfrentarse a ella o ignorarla. Esta ambivalencia fue completamente contraria al planteamiento político de Corea del Sur durante las Administraciones tanto de Kim Dae-jung como de Roh Moo-hyun, que invirtieron miles de millones de wons coreanos en entablar relaciones directas con el Norte (ya fuera mediante la política sunshine (rayos de sol) o la política peace and prosperity (paz y prosperidad) con la esperanza de fortalecer los vínculos con ese país. Los funcionarios de Washington se referían burlonamente (y en ocasiones abiertamente) a la política de Corea del Sur como una política de contemporización, especialmente después de la reticencia de la Administración Roh a calificar a Corea del Norte como “el principal enemigo” en los Libros Blancos anuales de su Ministerio de Defensa y de su negativa a censurar a Corea del Norte ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. El resultado fueron unas tensas relaciones entre Washington y Seúl, así como la falta de una estrategia diplomática coherente y congruente por parte de EEUU (y sus aliados) que contribuyó a que Corea del Norte decidiera abandonar las negociaciones a seis bandas a finales del segundo mandato de la Administración Bush.

Los comentaristas más conservadores, incluidos algunos veteranos de la Administración Bush, han cuestionado este análisis, alegando que estaba justificada la adopción de una política más dura con respecto a Corea del Norte para tratar de invertir algunas inquietantes tendencias surgidas durante la década de 1990. En el aspecto nuclear, el fin de la Guerra del Golfo Pérsico de 1991 puso de manifiesto el alcance de las ambiciones nucleares de Sadam Husein y lo cerca que había estado de adquirir en secreto una bomba nuclear. Los servicios de inteligencia de EEUU concluyeron a mediados de la década de 1990 que Irán estaba desarrollando de forma subrepticia su propio arsenal nuclear, mientras que la India y Pakistán se unieron públicamente al club de países con capacidad nuclear con sus ensayos de mayo de 1998.

Con el deseo de diversificar su capacidad letal, un número cada vez mayor de países han desarrollado también otras armas de destrucción masiva, además de misiles balísticos. Para finales de la década de 1990, 13 países disponían de programas de armas biológicas, 16 de programas de armas químicas y 28 de misiles balísticos. Además, había indicios de un mayor comercio y una mayor cooperación entre muchos de esos países en tecnología de armas de destrucción masiva. Otra tendencia alarmante era la poca disposición de los miembros del régimen internacional de no proliferación a hacer cumplir sus propias leyes, normas y reglamentos. La ONU y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) demostraron ser incapaces de detener, o incluso de ralentizar, esa proliferación.

Por lo que respecta concretamente a Corea del Norte, el Acuerdo Marco de 1994 permitió a éste mantener su plutonio (y cualquier arma nuclear que pudiera haber desarrollado) durante una serie de años y recibir al mismo tiempo ayuda alimentaria y energética. Además, la Administración Clinton reconoció en sus informes al Congreso de 1999 y 2000 que Corea del Norte estaba adquiriendo capacidad de enriquecimiento de uranio; en otras palabras, que “estaba engañando y distanciándose” de sus compromisos originales. Todos estos hechos exigían una respuesta más enérgica con respecto a Pyongyang. De lo contrario, otros países como Irán sacarían la conclusión lógica de que también ellos podrían desafiar a la comunidad internacional con total impunidad y adquirir armas nucleares.

Independientemente de a quién terminen culpando los historiadores de la actual crisis (y Corea del Norte debería considerarse sin duda uno de los principales culpables), hay dos hechos evidentes. En primer lugar, se calcula que durante este período Corea del Norte ha incrementado su arsenal de material fisible desde una cantidad suficiente para construir una o dos bombas hasta obtener el material suficiente para construir entre 5 y 12 bombas (según documentos no clasificados) y que ha llevado a cabo dos ensayos nucleares y múltiples ensayos con misiles, por lo que Pyongyang constituye una amenaza mucho mayor hoy en día que hace 10 años.

En segundo lugar, es evidente que los demás participantes en las negociaciones han fracasado en cierto modo, aunque sólo sea porque advirtieron expresamente a Pyongyang de que no llevara a cabo esas acciones. Corea del Norte no sólo hizo caso omiso de esa petición, sino que además actuó precisamente como se le había dicho que no actuara. Quizá el aspecto menos señalado y más increíble de todo este proceso diplomático ha sido la absoluta incapacidad de cuatro de las mayores potencias económicas y militares del mundo (EEUU, China, Rusia y Japón), incluidos tres Estados con capacidad nuclear y tres miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, para determinar el entorno estratégico del noreste asiático. Han demostrado ser completamente incapaces de evitar que un país empobrecido y disfuncional de tan sólo 23 millones de habitantes ponga en peligro de forma sistemática la paz y la estabilidad de la región económicamente más dinámica del mundo. Esto sólo puede considerarse un auténtico fracaso colectivo.

¿Y a partir de ahora, qué?

Podría alegarse que el verdadero fracaso de la diplomacia estadounidense en las negociaciones a seis bandas no ha sido su incapacidad para alcanzar un acuerdo de desnuclearización con Corea del Norte, sino más bien su incapacidad para darse cuenta de si realmente Corea del Norte estaba dispuesta a renunciar a su programa de armas nucleares y, en caso de estarlo, a qué precio. ¿Pensaba Kim Jong-il que podría preservar su régimen (evitar amenazas y coacciones de actores extranjeros) sin armas nucleares? En otras palabras, ¿pensaba Kim que tenía más posibilidades de mantenerse en el poder abandonando las armas nucleares, recibiendo ayuda económica del exterior y empezando a integrar a su país en el conjunto de la economía regional?

Parece que estas preguntas han sido respondidas ya con rotundidad. Tras dos ensayos nucleares, es difícil imaginar cómo podría convencerse a Pyongyang a estas alturas de abandonar sus programas de armas nucleares. Así que, ¿podemos extraer alguna lección de este fracaso diplomático de los últimos años que nos pueda servir para el futuro?

La Administración Obama tal vez se vea tentada de mantenerse fiel al viejo paradigma de seguridad y tratar de persuadir a Corea del Norte de que retome las negociaciones a seis bandas a cambio de suavizar las sanciones, prestarle más ayuda alimentaria, reanudar la ayuda energética o brindarle otras ventajas. Ésta ha sido la opción por defecto en el pasado cada vez que Corea del Norte se “comportaba mal”: una intensa actividad diplomática para inducir a Corea del Norte a volver a la mesa de negociación, con meses de adulaciones, halagos y verdaderos sobornos por parte de algunos de los demás participantes en las negociaciones. Lamentablemente, vistos el alcance y la duración de esos esfuerzos, a veces parece que el único objetivo de las negociaciones a seis bandas ha sido conseguir que Pyongyang simplemente participara en ellas.

El principal motivo de este énfasis constante en la diplomacia ha sido que EEUU y otros países no han sido capaces de coaccionar eficazmente a Pyongyang para que cambiara de actitud. La opción militar no es viable, sobre todo al seguir el ejército estadounidense presente en Irak y estar ampliando actualmente su compromiso en Afganistán. Además de poder provocar una segunda Guerra de Corea, una intervención militar en toda regla (e incluso sin ser en toda regla) tendría un coste demasiado elevado, como lleva teniéndolo ya desde hace más de 50 años.

Hay otros cuatro factores que dificultan la aplicación de medidas coercitivas para provocar un cambio en la política nuclear de Corea del Norte. En primer lugar, las sanciones y amenazas aplicadas previamente a este país han demostrado ser ineficaces o inútiles, o han llegado a incluso a empeorar la situación. Las modestas sanciones económicas no han provocado ningún cambio en el comportamiento de Pyongyang, aun en las raras ocasiones en que ha conseguido alcanzarse un acuerdo en el Consejo de Seguridad de la ONU (otra cosa muy distinta es que se haya aplicado lo acordado: a pesar de que en el pasado la ONU aprobó resoluciones en que se prohibía el suministro de artículos de lujo a Corea del Norte, en Pyongyang no parecen escasear el buen coñac ni los aparatos electrónicos de lujo). Tras el segundo ensayo nuclear, quizá China y Rusia se muestren más dispuestas a votar en favor de que la ONU aplique más sanciones, aunque está por ver con qué grado de firmeza se aplicarían finalmente. EEUU y Japón podrían aprobar unilateralmente más sanciones comerciales y mercantiles, pero la realidad es que la capacidad de influencia de estos países es limitada al ser prácticamente inexistente su interacción con Corea del Norte.

En segundo lugar, es comprensible que Pyongyang se pregunte si alguna vez será objeto de sanciones sostenibles y verdaderamente punitivas, por muy terriblemente que se comporte. Por ejemplo, antes de su detonación nuclear y sus ensayos con misiles de 2006, EEUU, China y otros países le advirtieron reiteradamente de que semejantes acciones se considerarían “inaceptables”, para después acabar aceptando ese comportamiento. Cuando la Administración Bush congeló más de 40 millones de dólares (supuestamente adquiridos mediante transacciones ilícitas) de cuentas norcoreanas en el Banco Delta Asia (BDA) con sede en Macao, Pyongyang boicoteó las negociaciones a seis bandas. Para conseguir que volviera a la mesa de negociación, EEUU no sólo tuvo que liberar esos fondos, sino que además tuvo que sufrir la ignominia de tener que “blanquear” ese dinero a través del Banco de la Reserva Federal de Nueva York para que Corea del Norte pudiera depositarlos en otras instituciones financieras. Además, Corea del Norte fue supuestamente el principal contratista en la construcción encubierta por parte de Siria de un reactor nuclear que Israel destruyó en septiembre de 2007, lo que implica que, sigilosamente, se estaba acercando cada vez más (por no decir sobrepasando) a la “línea roja” de exportar sus conocimientos en materia nuclear o material fisible a otras partes. Y, sin embargo, no se adoptó ninguna medida contra el país. Como cabía esperar, tolerar (o incluso peor, recompensar) el mal comportamiento de Corea del Norte no ha hecho sino fomentar más comportamientos de este tipo. Esta misma tendencia de advertir pero no actuar parece estar repitiéndose de nuevo ante las últimas provocaciones de este país.

En tercer lugar, Corea del Sur mostró en el pasado su preocupación por el hecho de que eliminar todos sus vínculos con Corea del Norte pudiera permitir un aumento de la influencia china en Pyongyang a su costa. Esto es reflejo de una imperceptible competencia entre Seúl y Beijing que evoca la enconada rivalidad que enfrentaba a ambos durante los siglos XVIII y XIX por el control de la península de Corea. Ambos quieren asegurarse de estar en situación de poder influir en el futuro de Corea del Norte. Esto limita el grado en que Corea del Sur está dispuesta a abandonar toda relación con el Norte, aun bajo el mandato de la Administración de Lee Myung-bak, más conservadora.

Y en cuarto lugar, y más importante, hasta ahora China se ha mostrado reticente a presionar a Corea del Norte hasta el punto de que pudiera colapsar su régimen. De momento ha preferido una Corea del Norte con una capacidad nuclear residual (y que no se anuncie a bombo y platillo) al caos que supondría la caída del régimen norcoreano, con el riesgo de que millones de refugiados de ese país cruzaran al noreste de China por el río Yalu. Con un país decidido a asegurar su “ascensión pacífica” y afectado por una gran cantidad de problemas internos, como la degradación medioambiental, la corrupción endémica, un desempleo al alza, un desarrollo económico desigual entre las áreas costeras e interiores, un sistema sanitario deficiente y un grave desequilibrio demográfico entre hombres y mujeres, podría entenderse que los dirigentes chinos no quisieran asumir la carga adicional que supondría una crisis masiva de refugiados y un Estado fallido en sus fronteras. La opinión que China tiene de Corea es parecida a la que Francia tenía de Alemania durante la Guerra Fría y que se plasmaron en estas declaraciones de París: “Nos gusta tanto Alemania que estamos encantados de que haya dos”.

Sin embargo, a raíz del ensayo del 25 de mayo, se han alzado cada vez más voces en China que piden un cambio de actitud. Si Beijing quisiera “apretar” a Corea del Norte, podría hacerlo sin problemas: según los datos disponibles, el 80% de la energía y los combustibles de Corea del Norte le son suministrados por China, a menudo a precios reducidos o subvencionados. Sin embargo, hoy por hoy está por ver si China tratará deliberadamente de derribar el régimen de Kim Jong-il. Dada su actuación en el pasado, no está claro que vaya a hacerlo.

Una seguridad y una estabilidad mayores en el noreste asiático

Con un Pyongyang aparentemente decidido a adquirir capacidad nuclear, con unas medidas económicas y coercitivas inviables o ineficaces y habiendo quedado descartada la alternativa militar, no existen demasiadas opciones para invertir el programa de armas nucleares de Corea del Norte, desnuclearizar la península de Corea e integrar una Corea del Norte no nuclear en la comunidad del noreste asiático. Este ha sido el objetivo de los dos últimos decenios, desde el final de la Guerra Fría, con unos intentos basados en negociaciones bilaterales o multilaterales. Lamentablemente, esta vía ha dejado de ser posible ya.

Por lo tanto, es importante reconocer que, actualmente, estamos operando en un nuevo entorno de seguridad que exige un nuevo paradigma de seguridad. Y, ¿qué forma adoptaría éste?

En primer lugar, lo que implicaría ante todo es que debe dejarse de hacer tanto hincapié en la diplomacia. Ya ha pasado el momento de poder alcanzar una solución diplomática a los desafíos planteados por Corea del Norte. EEUU y los demás participantes en las negociaciones a seis bandas deben mejorar más bien su capacidad para disuadir y contener a Corea del Norte hasta que llegue un nuevo régimen a Pyongyang que quiera entablar con el resto del mundo una relación distinta. Aunque es posible que EEUU pudiera aún persuadir a Corea del Norte de volver a la mesa de negociaciones (como ha hecho en anteriores ocasiones), esto sería confundir la forma con el fondo. Como ya hemos dicho anteriormente, el objetivo de las negociaciones a seis bandas no es conseguir que Corea del Norte se siente a la mesa de negociación, sino que quiera sentarse en esa mesa para sopesar si le compensa abandonar sus programas de armas nucleares y entablar una nueva relación radicalmente distinta con EEUU y la región. EEUU y los demás participantes en las negociaciones a seis bandas no pueden hacer este cálculo por Pyongyang y deberían dejar de intentarlo. Deberían tratar de ser al menos tan pacientes como han demostrado ser los norcoreanos.

Dicho esto, no hay que subestimar lo difícil que les resultará a EEUU y las demás partes realizar este cambio de concepto desde una actitud de colaboración hasta una de disuasión y contención. En los últimos 20 años se han invertido todo un conjunto de burocracias y carreras profesionales de media docena de cancillerías y ministerios de Asuntos Exteriores en negociar con Corea del Norte; todas ellas opondrán gran resistencia un cambio hacia un nuevo paradigma de seguridad.

La Administración de Obama debe adoptar tres medidas inmediatas. En primer lugar, debería anunciar públicamente su nueva política con respecto a Corea del Norte para asegurarse de que sus intenciones son perfectamente entendidas por su Administración, por Corea del Norte y por los amigos y aliados de EEUU en la región. Ha llegado el momento de actuar con firmeza y claridad, no de contentarse con meras ilusiones de que Corea del Norte renuncie a su capacidad nuclear y de que alguna forma pueda convencérsela de que vuelva a la mesa de negociación. Otros posibles países en proceso de proliferación nuclear, sobre todo Irán, siguen de cerca el caso de Corea del Norte para sacar sus propias conclusiones sobre los pros y los contras de adquirir armas nucleares.

En segundo lugar, EEUU debe recomponer las relaciones con sus dos principales aliados en Asia, Japón y Corea del Sur. Las relaciones con estos dos países se han deteriorado en los últimos años y a Seúl y a Tokio les preocupa saber si el nuevo equipo de Washington establecerá consultas y una colaboración plenas en lo que respecta a su política de cara a Corea del Norte (ha habido quejas sobre la relativa falta de atención prestada a Asia por el equipo de Obama, incluso antes de la crisis). En este sentido, la resolución del problema nuclear norcoreano no radicaría tanto en Corea del Norte como en que EEUU lograra conservar sus alianzas. A fin de cuentas, Washington no puede controlar lo que hace Corea del Norte, pero sí puede controlar lo que hace con respecto a Seúl y a Tokio. Un buen comienzo sería la cumbre EEUU-República de Corea prevista para el 16 de junio, en la que el presidente Lee Myung-bak visitará la Casa Blanca. En ese momento EEUU debería ofrecer a Corea del Sur una garantía de seguridad formal por escrito, algo que también debería ofrecer a Japón, si Tokio así lo deseara.

En tercer lugar, EEUU ha celebrado la adhesión de Corea del Sur a la Iniciativa de Lucha contra la Proliferación (ILP) tras el ensayo del 25 de mayo y debe alentar a China a que se adhiera también (Rusia ya lo ha hecho). Estas acciones deberían formar parte de un mensaje claro e inequívoco a Pyongyang de que la comunidad internacional no tolerará que Corea del Norte exporte ninguno de sus misiles balísticos o tecnologías nucleares. La enérgica oposición de Pyongyang a la firma de la ILP por parte de Seúl probablemente se deba a su preocupación por que ésta pueda acabar con una fuente muy necesaria de divisas fuertes para el régimen. La participación de China estrecharía aún más el cordón en torno a Corea del Norte. Pero si Beijing considera que no puede posicionarse tan claramente en contra de Corea del Norte, entonces deberían crearse e institucionalizarse formas de que China pueda colaborar de forma más encubierta.

Conclusión

A lo largo de los últimos 20 años, Corea del Norte ha ido mejorando de forma gradual pero inexorable su posición estratégica, sin pagar por ello ningún precio considerable, mientras que las posiciones estratégicas de los demás países de la región han ido empeorando. Ninguno de esos países es más seguro o está en mejor situación hoy en día que hace unos cuantos años.

Esta tendencia no puede invertirse de forma inmediata. Sin embargo, el reconocimiento de la necesidad de un nuevo paradigma de seguridad es el primer paso para conseguirlo. Junto con las modestas medidas anteriormente descritas, este nuevo paradigma definiría una nueva política de cara a Corea del Norte a partir de lo que podría calificarse como una “desatención maligna”. Esta política tendría la virtud de hacer recaer el progreso real de las futuras negociaciones donde debería recaer: en Corea del Norte, en aprovechar los puntos fuertes de EEUU en sus alianzas en la región y en alinear los intereses de no proliferación de EEUU en la península de Corea con los de la comunidad internacional.

EL CONSENSO DE PEKÍN: ¿UN NUEVO MODELO PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO?

2009-11-15T18:38:00.000-08:00

Enrique Fanjul

Una de las diversas consecuencias que puede tener la actual crisis financiera puede ser la emergencia de un “modelo chino” para los países en desarrollo, un Consenso de Pekín que éstos vean como una alternativa política a unos planteamientos cuya expresión más destacada fue el famoso Consenso de Washington, que han quedado seriamente desprestigiados con las turbulencias de estos tiempos.

El atractivo de este modelo chino se está viendo impulsado por dos hechos. En primer lugar, por la crisis económica, que está teniendo consecuencias devastadoras para los países en los desarrollo pero de cuyas causas éstos no se consideran responsables. La crisis tiene su origen en los países industrializados, en la codicia de muchos agentes económicos y en la ineficiencia de los sistemas de control por parte de las autoridades económicas.

En segundo lugar, el atractivo del modelo chino se basa en los espectaculares resultados que ha tenido. En una perspectiva a largo plazo, China, con una tasa anual media de crecimiento de un 10% durante las tres últimas décadas, ha protagonizado la mayor revolución económica en la historia de la humanidad, en el sentido de que nunca hasta ahora se había registrado un proceso por el cual un colectivo tan grande de población hubiera cambiado sus condiciones materiales de vida de una forma tan intensa en un período de tiempo tan corto.

Por otra parte, en una perspectiva a corto plazo, la economía china ha sufrido los efectos de la crisis, pero en menor medida que otros países. Se ha producido una sensible desaceleración de su crecimiento, pero no tan intensa como en otras partes del mundo. Además, China, que entró relativamente tarde en la crisis, puede ser uno de los primeros países en salir de ella. Diversos indicadores apuntan efectivamente a una cierta mejora en la evolución de su coyuntura económica en la primera mitad de 2009 (subida de la Bolsa, aumento del crédito bancario). Informes recientes de organismos internacionales han comenzado a revisar al alza las previsiones de crecimiento de China. En junio de 2009 el Banco Mundial ha pronosticado una tasa de crecimiento para el presente año del 7,2%. La tasa de crecimiento de China ha bajado como consecuencia de la crisis, pero es una tasa que resulta envidiable en comparación con la de gran parte de las economías mundiales.

Si China añade a sus logros de los últimos 30 años un mejor comportamiento ante la crisis y, sobre todo, si logra salir antes de ella, el Consenso de Pekín recibirá un respaldo de gran valor ante muchos países en desarrollo, que están cansados de recibir durante años lecciones sobre lo que deberían hacer y las medidas que tendrían que aplicar desde unos países industrializados y unos organismos internacionales a cuyos errores e ineficiencia se puede atribuir la responsabilidad de la mayor crisis económica de las últimas décadas.

Los componentes del Consenso de Pekín

¿Cuáles son los elementos que conforman este Consenso de Pekín? Se podrían señalar cinco componentes fundamentales: (1) el “capitalismo de Estad”; (2) el gradualismo en la política de reformas; (3) un modelo abierto hacia el exterior, hacia el comercio internacional y las inversiones extranjeras; (4) el autoritarismo político; y (5) una gran capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias.

En primer lugar, el “capitalismo de Estado”, entendiendo por tal un sistema económico en el que el Estado tiene una presencia decisiva, tanto a través de la existencia de empresas públicas y de empresas teóricamente privadas pero con fuertes vinculaciones con el poder político, como de su intervención sobre la economía a través de regulaciones y “recomendaciones”.

El poder político no se limita pues a un papel subsidiario, supervisor, en el que se supone que el mercado tiene el papel central, sino que ejerce un papel de “liderazgo”, estableciendo prioridades y objetivos y dirigiendo al sistema económico hacia la consecución de los mismos. Por ejemplo, durante los primeros meses de 2009 el crédito bancario registró un fuerte crecimiento en China y ello se debió en buena medida a las instrucciones que dio el gobierno a los bancos a tal efecto y que éstos siguieron de forma disciplinada.

En segundo lugar, el gradualismo en la política de reformas. Este ha sido uno de los rasgos básicos del modelo chino desde que se adoptó la política de reforma hace más de 30 años: los cambios, las reformas, se realizan gradualmente, poco a modo, frente al modelo de big bang que se aplicó en muchos países de Europa del Este tras la caída del comunismo y que supuso liberalizaciones bruscas de precios y privatizaciones masivas, con unos costes sociales de inflación y desempleo muy altos, aparte de servir en muchos casos para crear una nueva oligarquía económica que, gracias a sus conexiones políticas, se hizo con el control de las empresas privatizadas.

La reforma se inició en China en el sector agrario, restableciendo un sistema productivo basado en la explotación familiar. Con frecuencia una determinada medida de reforma ha sido sometida a una experimentación previa, aplicándola primero de forma limitada, en ciertos sectores o zonas; después, cuando se ha comprobado su eficacia, y se han introducido los ajustes que se han considerado convenientes, la medida ha sido aplicada en el conjunto de la economía. Así, por ejemplo, las zonas económicas especiales fueron lanzadas a principios de los años 80 para experimentar con las inversiones extranjeras (tanto para experimentar sus efectos como las políticas más adecuadas para atraerlas). Posteriormente, la apertura a las inversiones extranjeras y los incentivos se extendieron a toda China.

Prudencia, gradualismo y cambios paulatinos: éste es uno de los componentes más característicos del modelo chino de desarrollo en la era de la reforma.

En tercer lugar, el modelo chino es un modelo abierto hacia el exterior, hacia el comercio internacional y las inversiones extranjeras. Uno de los elementos más centrales de la reforma china ha sido la apertura al mundo exterior, al que China comprendió que tenía que dirigirse para adquirir tecnología avanzada, métodos de gestión modernos, conocimiento y capitales. Con el gradualismo que en general ha caracterizado sus reformas, China ha ido poco a poco integrándose en la economía internacional, en la que es hoy en día uno de los principales exportadores e importadores y uno de los principales receptores de inversiones extranjeras, al mismo tiempo que se está convirtiendo en uno de los principales inversores en el exterior.

China, pues, apostó desde que se adoptó la política de reforma por planteamientos de desarrollo abiertos hacia el exterior, hacia la integración en la competencia internacional, siguiendo en este sentido la línea de otras economías asiáticas de su entorno, frente a planteamientos autárquicos o de sustitución de importaciones que en épocas pasadas tuvieron un destacado predicamento entre los países en desarrollo. En todo caso, ese proceso de apertura, en línea con lo que ha sido la reforma, se ha llevado a cabo de forma gradual, como hemos señalado, y la apertura al exterior de China tiene todavía un largo recorrido por delante.

En cuarto lugar se encuentra uno de los aspectos que puede ser más controvertido y más difícil de analizar y valorar: el autoritarismo político. El poder del Partido Comunista Chino sigue siendo, y lo será por mucho tiempo, dominante e incuestionable. Muchos analistas han pronosticado en el pasado que el modelo chino era inviable, que no se podía avanzar por el carril de la reforma económica sin avanzar por el de la reforma política. Sin embargo, China ha demostrado la falta de validez de la denominada “teoría de los dos carriles”: el país ha experimentado una profunda revolución económica sin que los fundamentos del sistema político hayan cambiado.

Hay un matiz que es importante a este respecto: lo anterior no significa inmovilismo. Desde el punto de vista de las libertades, la China de hoy en día es muy distinta a la China de antes de la reforma. Los ciudadanos chinos disfrutan de un grado de libertades personales incomparablemente mayor que el que tenían hace 20 ó 30 años. La libertad de expresión, la capacidad de crítica, también se ha ido expandiendo.

La forma de ejercer el poder por parte del Partido Comunista también ha cambiado. Hasta fines de los años 80 el poder se caracterizaba por el peso decisivo y dominante de un gobernante supremo: primero fue Mao, después Deng Xiaoping. Sin embargo, desde la muerte de este último la figura del gobernante supremo se ha desvanecido. El poder es más colegiado. En el núcleo central del Partido se han desarrollado facciones que compiten por la influencia política y defienden planteamientos diferentes.

Como en la economía, el cambio político ha sido gradual, continuará en el futuro y posiblemente China se encontrará un día con que, por fin, se puede considerar como una sociedad democrática.

Durante las tres décadas de la era de la reforma ha habido una estrecha correlación entre crecimiento económico e inserción exterior, por un lado, y progreso de las libertades y de la democracia, por otro. En el futuro el crecimiento económico, el avance en la inserción internacional de China, irán previsiblemente acompañados de progresos en los derechos humanos y en las libertades y, en un momento dado, darán paso a un sistema democrático.

En este proceso desempeñará un papel central el Partido Comunista. El Partido Comunista chino mantiene una amplia base de legitimidad ante la población, legitimidad basada en dos grandes factores. Uno lo podríamos considerar como histórico: el Partido Comunista ha sido la fuerza política que reunificó el país, terminó con las agresiones exteriores y con su debilidad, transformando a China en una potencia respetada en el mundo. El segundo gran factor de legitimidad es el económico, y está asociado con la política de reforma que ha sido lanzada y dirigida por el Partido Comunista.

Finalmente, el quinto elemento del modelo chino es quizá menos conocido y mencionado: se trata de su gran capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias, en la que ha radicado una de las claves del éxito económico de China.

Hace algunos años, por ejemplo, China tenía un grave problema bancario. Los bancos estaban cargados de deudas “malas” y abundaban los pronósticos de que el sistema económico iba a saltar debido a la crisis del sistema financiero. El gobierno reaccionó y tomó una serie de medidas (como crear compañías especiales para absorber los activos tóxicos). En unos años la situación del sistema bancario cambió de forma radical y el resultado ha sido que, en la actual crisis financiera internacional, la banca china ha mostrado una notable solidez.

Se podrían mencionar muchos otros ejemplos de esta capacidad de innovación y adaptación, como la rapidez con la que China reaccionó ante la crisis actual: fue una de las últimas economías que se vio afectada por la crisis y, sin embargo, una de las primeras en adoptar un gran paquete de inversiones en infraestructuras.

Por otra parte, es interesante fijarse en cómo China está aprovechando la actual crisis para favorecer una reestructuración de su economía, mediante la potenciación de sectores tecnológicamente avanzados, de forma que la economía se mueva hacia segmentos de más valor añadido en la cadena productiva. En una entrevista en la revista Business Week (5/VI/2009), el secretario del Partido Comunista de la provincia meridional de Guangdong, Wang Yang, hacía una amplia exposición de la ambiciosa reestructuración que la provincia ha puesto en marcha a raíz de la crisis, con el fin de reducir el peso de los sectores industriales basados en bajos costes, desplazándolos hacia las provincias del interior de China, en favor de actividades de servicios e industriales de alto valor añadido. Wang trazaba una analogía con lo que ha sido la relación entre Hong Kong y Cantón: “Durante 30 años, la relación entre Hong Kong y Guangdong ha sido la de la “tienda en la parte de delante” y la “fábrica en la parte de atrás”. Hong Kong era la tienda y Guangdong la fábrica. Ahora, Guangdong espera ser la tienda y espera que las regiones del centro y Oeste de China sean la fábrica. Guangdong debería moverse a las dos puntas de la cadena industrial: concentrarse en investigación y desarrollo, diseño, marketing y venta, en la fase inicial del proceso productivo, y en logística en la fase de terminación”.

¿Es exportable el modelo chino?

Para muchos países en desarrollo el modelo chino presenta un indudable atractivo. China, por un lado, ha protagonizado una espectacular revolución económica y un gran proceso de crecimiento y mejora del bienestar. El éxito que ha obtenido en determinados temas concretos, como la captación de inversiones extranjeras, es un motivo de admiración e interés para muchos países en desarrollo. La experiencia china también puede aportar algunas lecciones negativas, sobre lo que no se debe hacer. Por ejemplo, sobre los efectos que han tenido algunas distorsiones que se han mantenido durante un largo período de tiempo: el mantenimiento de bajos tipos de interés y de precios subsidiados para la energía han favorecido el consumo ineficiente de energía, así como altos niveles de contaminación y emisiones de gases.

Por otro lado, ha sido capaz de mantener en líneas generales la estabilidad política y social. El atractivo del modelo chino, como se señalaba al principio, se ha visto reforzado con la actual crisis económica internacional, que ha puesto en entredicho las supuestas políticas ortodoxas predicadas en las últimas décadas desde el mundo occidental, y en especial desde los organismos internacionales.

La cuestión que se plantea es si este modelo chino de desarrollo es exportable, si se puede considerar que representa un esquema político susceptible de ser aplicado por otros países en desarrollo (al margen del hecho de que China no ha dado muestras de pretender exportarlo, fiel a uno de los principios más básicos de su política exterior que es la no injerencia en los asuntos de otros países).

En una primera instancia, la respuesta a esa cuestión es que China tiene una serie de particularidades de gran importancia, y que por ello no resultaría factible hablar de un modelo chino que pudiera ser aplicado o seguido por otros países. Esas particularidades afectan a un aspecto esencial: el sistema de poder político. Son frecuentes las simplificaciones a la hora de describir el sistema político chino, en las que éste es despachado, sin mayores matices, como una dictadura comunista. Sin embargo, el sistema político chino tiene unas características nacionales muy intensas, y profundamente arraigadas en las tradiciones del país. La República Popular China creada en 1949 no representó, en contra de lo que podría deducirse de un análisis superficial, una ruptura radical con la historia y las tradiciones chinas, sino que incorporó éstas de forma muy relevante.

El Partido Comunista tiene en este sentido una naturaleza distinta a la que ha tenido en otros países comunistas. No es un partido en el sentido tradicional del término. En China, el Partido Comunista se integra en la filosofía confuciana que establece una distinción entre la clase de los gobernantes y la clase de los gobernados. De acuerdo con el confucianismo, el gobierno debe ser ejercido por hombres justos, dotados de una elevada formación moral, que deben servir de ejemplo para la sociedad, y que reciben una preparación específica para esta labor. Son profesionales de la política y de la administración de la sociedad. Constituyen una minoría que gobierna por el bien de la mayoría: son los mandarines de la época del imperio y los cuadros del Partido Comunista en la época de la República Popular. Su legitimación descansa en su prestigio moral, no en un sometimiento a unas normas determinadas o a unos procedimientos de acceso al poder, como serían unas elecciones.

En suma, el sistema político de China es profundamente “chino”. El proceso de reforma de los últimos 30 años está íntimamente asociado con el papel que han desempeñado los dirigentes políticos chinos, comenzando por Deng Xiaoping, que fue el principal artífice e impulsor de la política de reforma. La evolución de China no se puede entender sin ese papel de los líderes políticos, determinado por unas tradiciones arraigadas en la sociedad desde hace siglos, y muy particulares de China. Por ello es por lo que el modelo chino resulta difícilmente “exportable”.

Conclusiones

Se puede descartar en principio la idea una supuesta vía china al desarrollo que pudiera presentarse como una alternativa para otros países, pero sí hay algunas lecciones que la experiencia china puede ofrecer. En concreto tres serían las lecciones básicas:

1. El gradualismo y la prudencia en la política de reformas, tanto en el campo económico como en el político.

2. Una orientación liberalizadora y de apertura al exterior en política económica. Es decir, una apuesta clara por las fuerzas del mercado, las privatizaciones, la competencia y la disciplina internacional.

3. El mantenimiento de un gobierno fuerte que interviene activamente, y a través de múltiples cauces, en la gestión de los asuntos del país.

LA REVISIÓN DEL CONCEPTO ESTRATÉGICO DE LA OTAN: CUESTIONES CLAVES PARA UN DEBATE

2009-11-15T18:33:00.000-08:00

Amador Enseñat y Berea

La Declaración sobre la Seguridad de la Alianza, aprobada en la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Estrasburgo-Kehl el pasado 4 de abril de 2009, contiene el mandato para la elaboración de un nuevo Concepto Estratégico para que la OTAN pueda afrontar las amenazas de hoy y anticipar las del futuro. El Concepto Estratégico, tras describir los objetivos de la Alianza y sus cometidos fundamentales de seguridad, analizará el escenario geoestratégico actual, identificando amenazas, riesgos y retos e indicará la forma en que deberán utilizarse los medios políticos y militares a su disposición para conseguir los objetivos mencionados. Así mismo, el Concepto deberá proporcionar directrices para la organización y transformación de sus fuerzas militares.

El trabajo inicial ha sido encomendado a un grupo de expertos cualificados, pendiente aún de constitución, que, bajo la dirección del secretario general de la OTAN, desarrollará sus cometidos en estrecha colaboración con todos los aliados, manteniendo al Consejo Atlántico implicado en el proceso. Además, se celebrarán unos seminarios y otras actividades para mantener implicados en el proceso a la comunidad de pensamiento estratégico y al público en general, comenzando por el celebrado en el Palacio de Egmont (Bruselas) el 7 de julio de 2009.

Entre otras cuestiones, el grupo de expertos deberá analizar: el alcance de la revisión que se pretende llevar a cabo; la naturaleza “global o “regional de la OTAN; los límites a la adhesión de nuevos miembros y de la zona de actuación de la organización; la interpretación del compromiso de defensa colectiva del artículo 5 del Tratado de Washington; las implicaciones de la definición de amenazas, riesgos y retos; el papel de la OTAN en el “enfoque integral (comprehensive approach), que se configura como panacea universal para la resolución de conflictos; el papel otorgado a las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; las relaciones de la OTAN con la Política Europea de Seguridad y Defensa de la UE; la cooperación con la Federación Rusa; la transformación de las capacidades militares convencionales; y el triángulo formado por las armas nucleares, el desarme nuclear y la defensa antimisiles.

El alcance de la revisión

La primera cuestión controvertida será la del nivel deambición de esta revisión. Por un lado están quienes desean una mera adaptación del Concepto Estratégico de 1999, considerando que sus premisas, valoraciones y políticas siguen siendo válidas. Por otro se encuentran quienes quieren revisar no sólo la estrategia de la OTAN sino la misma naturaleza de la Alianza, procediendo incluso a una reforma del Tratado del Atlántico Norte. Así, mientras que el ministro de Defensa alemán, Franz Josef Jung, se pronuncia por una adaptación, afirmando en la 45ª Conferencia de Seguridad de Munich de febrero de 2009 que la revisión del Concepto Estratégico “is more a matter of renewing the tried and tested concept rather than developing a completely new one. Nearly all the key points of the 1999 Concept are still correct, José Enrique de Ayala (“Hacia una nueva Alianza Atlántica, ARI nº 53, Real Instituto Elcano, 31/III/2009) y Ulrike Guérot (“La vieja dama no puede, ABC, 3/IV/2009) se muestran favorables a realizar una reforma en profundidad, incluyendo un nuevo Tratado.

Naturaleza de la OTAN

Aunque los aliados coinciden en la necesidad de preservar el “esencial vínculo transatlántico, no faltan voces que abogan por su fortalecimiento mediante el reequilibrio de los pesos de ambos lados del océano. Se pondría así fin a una situación en la que parece que EEUU desea redistribuir las cargas sin acceder a compartir el liderazgo, mientras que la mayor parte de los aliados europeos pretenden compartir el liderazgo sin asumir las cargas derivadas.

Por otra parte, mientras unos aliados defienden mantener la naturaleza actual de la OTAN -una organización “regional con funciones de disuasión, defensa colectiva, consultas políticas sobre seguridad, gestión de crisis, asociación y cooperación en la “región euroatlántica-, otros son partidarios de convertir la OTAN en una institución “global[1] de prevención de conflictos y gestión de crisis. El debate sobre las visiones “regional y “global de la Alianza está íntimamente relacionado con los que se producen sobre la política de adhesión de nuevos miembros y sobre los límites de la zona de actuación de la Organización.[2]

El proceso de adopción de decisiones

La adopción de decisiones por consenso asegura la cohesión y solidaridad de la Alianza y otorga un valor añadido del que no disponen las decisiones obtenidas por mayoría, por muy cualificada que ésta sea. Sin embargo, con 28 miembros, ese consenso, aplicable a todas las decisiones y en todos los niveles, se logra cada vez con mayor dificultad. Una dificultad que podría llegar a provocar, en ocasiones, la inacción o la inoperancia de la organización, propiciando la actuación unilateral de algunos de sus Estados miembros. Por otra parte, la falta de consenso o un consenso forzado sobre una actividad determinada pueden conducir a una contribución desigual entre los aliados a esa operación.

A la hora de reformar el proceso de decisiones, existirán también diversos puntos de vista. En un extremo estarían las posiciones de quienes desean el mantenimiento de la regla del consenso, convirtiendo todas las actividades y operaciones de la OTAN en empresas solidarias de todos sus miembros. En el otro extremo se encontrarían los defensores de una “Alianza a la carta o de “geometría variable, cuyo seno sirviese para forjar coaliciones ad hoc que pudiesen utilizar las capacidades de la OTAN o facilitar agrupaciones multilaterales de Estados miembros al margen de los procedimientos formales de decisión, imitando incluso los mecanismos de cooperación reforzada o cooperación estructurada permanente de la UE (Félix Arteaga, “La cumbre de la OTAN en Estrasburgo-Kehl: ¿revisar sus fundamentos tras 60 años?, ARI nº 56, Real Instituto Elcano, 1/IV/2009). También habrá partidarios de una posición intermedia donde las decisiones se adoptarían por mayoría más o menos cualificada en órganos inferiores al Consejo Atlántico o introduciendo procedimientos como el opting out, por el que un Estado miembro se excluiría de la toma de decisiones y contribución a una operación determinada (Daniel Hamilton et al., Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century, The Washington NATO Project, Center for Transatlantic Relations, febrero de 2009, p. 43).

Los límites a la adhesión de nuevos Estados

En virtud del artículo 10 del Tratado de Washington, la Alianza Atlántica mantiene una política de puertas abiertas por la que 16 Estados se han ido uniendo progresivamente a los 12 miembros fundacionales. La OTAN también dispone de un Plan de Acción para la Adhesión (Membership Action Plan) con objeto de apoyar el ingreso de nuevos miembros, estableciendo para cada uno de ellos unas condiciones que deberán cumplir antes de su ingreso. Sin embargo, la participación en el Plan de Acción y el cumplimiento de las citadas condiciones no garantizan automáticamente el ingreso en la Alianza porque este depende de una decisión política que todos sus miembros han de tomar por unanimidad, lo que a veces resulta difícil de alcanzar, como se ha puesto de manifiesto en los casos de Georgia y Ucrania.

Por otra parte, el mencionado artículo limita la adhesión a la Alianza a los “Estados europeos, aunque existen opiniones que invitan a Alianza a superar esa barrera e integrar en su seno a Estados no europeos con objeto de poder hacer frente a las amenazas allí donde sea necesario.Así las cosas, podrán existir divergencias entre los que defienden restringir la adhesión a las “democracias europeas (término de la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza), con opiniones dispares sobre las antiguas repúblicas soviéticas (especialmente Ucrania y Georgia), y los partidarios de abrirla a todas las “democracias del mundo. Esta segunda opción implicaría modificar el artículo 10 del Tratado de Washington, si bien esa modificación podría sortearse mediante acuerdos de asociación y cooperación “reforzados, que no recogiesen, al menos abiertamente, el compromiso de defensa colectiva (en este sentido, Fernando del Pozo señala cómo la sugerencia de reemplazar a la OTAN por una organización ex novo o por una “unión de democracias que amplíe el vínculo transatlántico hasta el Atlántico Sur y el Pacífico no parte de Estados candidatos sino de círculos políticos y académicos, “1949-2009: la OTAN ante su futuro, Política Exterior, nº128, marzo/abril de 2009, pp. 113-122).

Los límites de la zona de actuación

En la mitad de la década de los 90, y tras un intenso debate, se abrió para la OTAN la posibilidad de llevar a cabo, caso por caso, operaciones “fuera de área en apoyo a la paz y seguridad internacionales, a pesar de las posiciones que abogaban restringir su actuación a operaciones de defensa colectiva en la zona geográfica definida por el artículo 6 del Tratado de Washington. “Out of area, or out of business, se argumentaba entonces. Sin embargo, sigue abierto el debate sobre si se deben imponer límites geográficos a esas “operaciones fuera de área y, por lo tanto, a la zona de actuación de la OTAN. Mientras algunos Estados prefieren restringir la zona de actuación de la OTAN a la “región euroatlántica -un área sin delimitar introducida por el Concepto Estratégico de 1999-, otros se opondrán a establecer límites territoriales a su zona de actuación alegando que muchas de las amenazas y retos considerados en la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza como el terrorismo, las armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento, los ataques cibernéticos o el cambio climático, tienen carácter “global, lo que dificulta poner límites geográficos a la zona de actuación. Incluso la misma Declaración propicia la idea de actuar fuera de la “región euroatlántica cuando los efectos de dichas amenazas afecten directamente al territorio de la Alianza, introduciendo la expresión “a distancia estratégica, por lo que sería necesario que el nuevo Concepto Estratégico precisase el alcance de tal expresión.

La interpretación del compromiso de defensa colectiva (artículo 5)

A pesar de residir en él la garantía de defensa colectiva frente un “ataque armado, el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte -contrariamente a lo que se cree-no exige un gran compromiso a los Estados Parte, ya que sólo les requiere adoptar “las medidas que juzguen necesarias. No obstante, durante la Guerra Fría y por la vía de los hechos, este compromiso fue objeto de diversas interpretaciones que reflejaron, no sin diversas crisis, una efectividad y una automaticidad que el Tratado no dispone. Paradójicamente, fue activado por primera y única vez tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y en el momento actual ha resurgido el debate sobre la garantía y obligaciones que supone el artículo 5. La interpretación es debate especialmente sensible tanto para algunos Estados del este de Europa, miembros o no de la OTAN, que buscan en la Alianza una solución a sus propias percepciones de seguridad nacional, como para algunos otros Estados miembros que recelan ante la posibilidad de convertirse en rehenes de la política exterior de esos Estados. También se debate sobre la posibilidad de extender las obligaciones del artículo 5 ante amenazas o agresiones diferentes a un “ataque armado, o su aplicación geográfica más allá del área de la defensa colectiva establecida por el artículo 6 del Tratado de Washington. Otro debate en parte relacionado con esta cuestión es la forma de materializar la solidaridad aliada en operaciones no basadas en el mencionado artículo.

La definición de amenazas, riesgos y retos y el “enfoque integral en la OTAN

La definición de amenazas, riesgos y retos es esencial para definir la naturaleza de la Alianza y porque en función de ellos se determinan la estructura y capacidades necesarias para la OTAN. Por una parte, las “amenazas y “otros retos identificados en la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza (terrorismo, proliferación y ataques cibernéticos, entre las primeras, y la seguridad energética o el cambio climático, entre los segundos) ponen de relieve la necesidad de complementar las capacidades actuales -básicamente militares- con otras estructuras y capacidades de las que la OTAN no dispone y que, de disponerlas, desvirtuarían su esencia actual. Por otra parte, la elección de unas amenazas y retos “globales podría afectar, como ya hemos mencionado, al debate sobre la zona de actuación de la OTAN e incluso a su política de adhesión de nuevos miembros.

Esta cuestión está relacionada con el papel de la OTAN en el “enfoque integral de la seguridad(comprehensive approach). Existe un amplio consenso sobre la naturaleza multidimensional de la seguridad y sobre el “enfoque integral con el que han de ser abordadas todas sus cuestiones, utilizando de forma sinérgica todos los medios civiles y militares. Sin embargo, no existe consenso sobre el papel que ha de desarrollar la OTAN en este enfoque: si un papel sectorial o uno general. En el primero, se restringirían sus actividades al campo de la “seguridad militar en cooperación con otras organizaciones internacionales, que desarrollarían las otras dimensiones, y bajo el liderazgo (¿o sólo coordinación?) de las Naciones Unidas o una organización regional constituida al amparo del capítulo VIII de la Carta (OSCE, Unión Africana, etc.). En el segundo, se asumiría un papel “general abarcando todas las dimensiones del enfoque integral, requiriendo, por tanto, capacidades civiles a su disposición y una estructura para su empleo integrado con las capacidades militares. En este sentido, el embajador Robert Hunter, de la RAND Corporation, en su testimonio ante el Senado de EEUU, (“NATO After the Summit. Rebuilding Consensus, 6/V/2009) afirmó que el “enfoque integral será un tema central en el próximo Concepto Estratégico y declaró que habrá que decidir si la OTAN debe tratar de crear todas las capacidades no-militares necesarias dentro de la Alianza misma o solicitarlas de las Naciones individuales o de otras organizaciones que participen en las operaciones. Por otra parte, la elección de unas amenazas y retos “globales podría afectar, como ya hemos mencionado, al debate sobre la zona de actuación de la OTAN e incluso a su política de adhesión de nuevos miembros.

El papel de Naciones Unidas

El Tratado de Washington reconoce, en su artículo 7, “la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, que la Carta de Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad. Sin embargo, la materialización de esa responsabilidad en la ejecución de las operaciones ha sufrido sucesivamente diferentes interpretaciones con una tendencia creciente hacia una mayor autonomía de la OTAN: desde la corresponsabilidad (sistema de doble llave ONU-OTAN), subcontratación de operaciones a la OTAN o, últimamente, rebajar el papel del Consejo de Seguridad a la mera aprobación de resoluciones que respalden legalmente las actuaciones de la OTAN reforzando su legitimidad. Surgen, como mínimo, dos cuestiones que podrán ser objeto de debate durante la elaboración del nuevo Concepto Estratégico: (1) la materialización de la legalidad/legitimidad internacional de las operaciones de la Alianza; y (2) el papel de las Naciones Unidas (liderazgo, coordinación o un instrumento más) en las operaciones en las que se implante el “enfoque integral.

Las relaciones con la PESD (UE)

La definición de las relaciones con la UE depende de las distintas visiones que los Estados miembros tienen del alcance de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Mientras que algunos, los más atlantistas, consideran que su desarrollo puede llegar a constituir una amenaza para la cohesión de la Alianza y prefieren subordinarla a la OTAN, los más europeístas no renuncian a la posibilidad de una futura defensa colectiva en el marco de la UE (sin abdicar de la de Alianza Atlántica), pretendiendo desarrollar en su seno capacidades militares que le posibiliten su actuación autónoma en cualquier circunstancia, aún a costa de su redundancia con las de la OTAN. Entre ambas posiciones, y con diferentes matices, están los que mantienen que el desarrollo de la PESD fortalece tanto a la UE como a la OTAN, resaltando que ambas organizaciones son independientes, complementarias y se refuerzan mutuamente, opción que cobra más fuerza tras la reincorporación de Francia a la estructura militar integrada.

Respecto a los acuerdos de colaboración OTAN-UE (conocidos como acuerdos “Berlín plus), existen posiciones claramente favorables a su continuidad porque aseguran el acceso de la UE a las capacidades militares de la OTAN, sin necesidad de duplicación, mientras otras voces afirman que dichos acuerdos perpetúan una relación de subordinación de la UE respecto a la OTAN para operaciones más allá de lo testimonial. Por último, será necesario que el Concepto Estratégico se pronuncie sobre la posibilidad de que la OTAN solicite acceder a las capacidades civiles de la UE en apoyo a sus operaciones y dentro del nuevo “enfoque integral que exige la combinación de capacidades civiles y militares (una posibilidad que KlausNaumann y John Shalikashvili, entre otros, han acuñado como cláusula “Berlin Plus in Reverse que permitiría la utilización de capacidades civiles de la UE a petición de la OTAN -véase Towards a Grand Strategy for un Uncertain World: Renewing Transatlantic Partnership, Noaber Foundation, 2007, p. 131-).

La cooperación con la Federación Rusa

Las ambiciones, cada vez más evidentes, de la Federación Rusa de recobrar la condición de gran potencia y la adhesión a la Alianza de naciones que, en razón de su pasado, tienen grandes recelos frente a esas ambiciones, han convertido las relaciones OTAN-Rusia en un factor de divergencia. En un extremo estarían las posiciones de los Estados que perciben a la Federación Rusa como una amenaza (al menos como un riesgo) y enfocan las relaciones de seguridad con Rusia bajo una lógica de “suma cero que restringe las actividades de cooperación. En el otro extremo se encontrarían los que reconocen la importancia de las relaciones con la Federación Rusa para la seguridad de la región euroatlántica, pretendiendo fortalecer las relaciones de cooperación bajo una lógica de “suma variable, buscando obtener el máximo partido de los cauces existentes o incluso acordando un nuevo marco de relaciones. Asuntos importantes en estas relaciones será el futuro de la defensa antimisiles en Europa o la posibilidad o no de adhesión de antiguas repúblicas soviéticas y la seguridad energética, aunque también podría ser objeto de consideración la cooperación en el Ártico si el calentamiento global incrementa la significación estratégica de dicho océano.

La transformación de las fuerzas convencionales

La transformación de las capacidades convencionales ha marcado en gran medida la agenda de la OTAN en los últimos años hasta el punto de crearse un Mando Aliado para la Transformación, uno de los dos de primer nivel. Sin embargo, los intentos para fortalecer las capacidades militares (Iniciativa de Capacidades de Defensa de 1999, Compromiso de Capacidades de Praga de 2002) han tenido escasos resultados y los conceptos clave, como la Fuerza de Respuesta OTAN, han defraudado las expectativas generadas.

En cuestión de transformación y capacidades, la divergencia se manifiesta por la diferencia entre lo que las naciones comprometen, colectiva o individualmente, y lo que esas mismas naciones llevan a cabo en la práctica, contraste que será mucho más evidente en los próximos años, marcados por una severa crisis económica que afectará gravemente a los presupuestos de defensa. Será necesario, por tanto, un esfuerzo, en el ámbito del planeamiento de fuerzas, para desarrollar las capacidades verdaderamente necesarias para nuestro nivel de ambición, así como explorar iniciativas comunes para obtener el mayor partido de los recursos disponibles. También debería revisarse la financiación de las operaciones militares en el ámbito de la generación de fuerzas para evitar que el coste económico recaiga casi exclusivamente sobre las naciones que proporcionan las fuerzas. En todo caso, la transformación de las capacidades militares está, a su vez, íntimamente relacionada con el futuro de las relaciones OTAN-UE, no sólo para armonizar y sincronizar el planeamiento de fuerzas y desarrollo de capacidades de ambas organizaciones, sino también para amoldar, a través de la cooperación, los diferentes intereses industriales de ambos lados del Atlántico.

Armas nucleares, desarme y defensa antimisiles

La Declaración sobre la Seguridad de la Alianza afirma que “la disuasión, basada en una apropiada mezcla de capacidades convencionales y nucleares sigue siendo un elemento central de nuestra estrategia general. No obstante, las posiciones en este asunto podrán variar entre los que defienden un papel cada vez menor de las armas nucleares en la estrategia de la Alianza, en camino hacia “un mundo libre de armas nucleares,[3] los que continúan considerando la presencia de fuerzas nucleares norteamericanas en suelo europeo una garantía del compromiso de EEUU con Europa y los que valoran su capacidad de disuasión, incluso ahora más necesaria que nunca, frente a nuevos Estados nucleares o con ambiciones de serlo, si la defensa antimisiles no ve la luz o resulta ineficaz. No se considera probable que se resucite el debate sobre el “no first use, cerrado en 1999 con la afirmación del Concepto Estratégico que “las circunstancias en las que tendría que preverse el uso de las armas nucleares son extremadamente remotas.

Sobre desarme, se presume el apoyo a las negociaciones “bilaterales de desarme nuclear de Rusia y EEUU, si bien pueden fracasar si no se logra hacer desaparecer los recelos rusos ante la defensa antimisiles. Paradójicamente, la defensa antimisiles puede dificultar el desarme, o incluso generar escalada, ya que la saturación de los medios de detección e interceptación es una de las tácticas para superarla. Este debate bilateral entre EEUU y Rusia se ha trasladado a la OTAN tras la decisión de desplegar elementos de la defensa antimisiles estadounidenses en Polonia y la República Checa porque se debe delimitar su integración entre las capacidades de defensa de la OTAN.

Conclusiones

A la luz del análisis realizado, dos conclusiones saltan inmediatamente a la vista. En primer lugar, la importancia de las divergencias de las posiciones abiertas al debate. En segundo lugar, el hecho de que esas divergencias afectan no sólo a la estrategia de la OTAN, sino a la naturaleza misma de la Alianza. La cantidad y profundidad de las divergencias existentes aconsejó posponer la revisión del Concepto Estratégico ante las consideraciones contrapuestas de “dificultad y “necesidad: la “dificultad de llevar a buen puerto la renovación por las divergencias existentes y la “necesidad de llevarla a cabo precisamente porque la incertidumbre estratégica que esas divergencias provocaban. Al final, se prefirió “hacer de la necesidad virtud y acometer la empresa. La segunda consideración es la envergadura de esa empresa, lo que obligará a los Estados miembros a flexibilizar y acomodar sus percepciones, intereses y visiones de la Alianza en aras del necesario consenso, y aconsejará disponer de un preclaro grupo de expertos capaces de proporcionar los criterios estratégicos para guiar a la Alianza en la nueva singladura. En este escenario, no es sorprendente que se mire con añoranza al grupo de personalidades, dirigidas también por el entonces secretario general, cuyos trabajos dieron vida, en 1967, al célebre “Informe Harmel, que proporcionó a la OTAN perspectiva estratégica en una época de cierta desorientación. El próximo secretario general, Anders Fogh Rasmussen, y los “expertos cualificados que se designen, tienen una referencia para inspirarse en su trabajo, pero también un exigente patrón por el que su trabajo podrá ser juzgado.

Las visiones más ambiciosas, por sus pretensiones de modificar la naturaleza de la Alianza, encuentran como principal obstáculo el Tratado del Atlántico Norte. Si bien el propio Tratado establece, en su artículo 12, la posibilidad de su revisión, los Estados Parte han preferido hasta ahora no abrir la caja de Pandora de la reforma y recurrir a interpretaciones, algunas demasiado forzadas, de sus disposiciones. Pero la elasticidad de la hermenéutica tiene sus limitaciones y el debate sobre la necesidad o no de la revisión del Tratado no podrá ser probablemente eludido.

Sin que los “expertos cualificados hayan siquiera sido designados, se aventuran cuales serán previsiblemente los elementos clave del debate y las divergencias más importantes. El reto será encontrar un punto de consenso en un continuum entre dos extremos: una imperceptible adaptación, con el peligro de convertir a la Alianza en irrelevante, y una reforma demasiado ambiciosa, con el riesgo de disminuir su cohesión hasta el punto de poner en trance su propia existencia.

Notas:

[1] Ivo Daalder, embajador de EEUU ante la OTAN, declaró en su testimonio ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano (22/IV/2009) que: “NATO may be a Euro-Atlantic security organization, but the security of the Euro-Atlantic region is intimately tied to security around the globe. Just as the world affects NATO, NATO must affect what happens in the world. It is critical that the Alliance evolve. And it is doing just that. Por su parte, Rafael Bardají y Manuel Coma, en NATO 3.0: Ready for a New World, Grupo de Estudios Estratégicos, febrero de 2009, p. 52, van más allá y defienden abiertamente una OTAN con responsabilidades y alcance globales.

[2] Stephanie C. Hofmann (pp. 114-115) analiza tres visiones diferentes de la OTAN: una “institución de respuesta de crisis y prevención de conflictos a escala mundial, una “alianza defensiva y una “institución euroatlántica de respuesta de crisis (“OTAN: vers un nouveau concept stratégique?, Politique ÉtrangÈre, 1, 2008, pp. 105-118).

[3] El presidente Obama en su discurso de Praga (5/IV/2009) afirmó“I state clearly and with conviction America's commitment to seek the peace and security of a world without nuclear weapons. No debe ser fruto de la casualidad que el presidente Obama haya designado como embajador de EEUU ante la OTAN a Ivo Daalder, cuya tesis doctoral versó sobre la estrategia nuclear de la OTAN y que pocos meses antes de su designación publicó un artículo con el expresivo título de“The Logic of Zero. Toward a World Without Nuclear Weapons (Foreign Affairs, vol. 87,nº 6, noviembre/diciembre de 2008).

EL ESCENARIO 'CHINDIA'

2009-06-23T12:09:00.000-07:00

Pablo Bustelo

Aunque se suele dar por supuesto que las economías de China e India serán cada vez más competitivas entre sí, ese escenario no es en absoluto inevitable. De hecho, las tendencias económicas de los últimos años y las previsibles en un futuro cercano apuntan a un escenario de complementariedad o de división del trabajo entre China e India. Ese escenario, que se puede denominar "Chindia", sería el resultado de la creciente superioridad de China en la producción y exportación de manufacturas y de la continua especialización de la India en la exportación de servicios de tecnologías de la información (STI), así como de la complementariedad y colaboración de los dos países en otros campos, como la atracción de inversión directa extranjera y de inversión en cartera en bonos y seguramente también el acceso a los recursos energéticos.

Muchos especialistas suelen dar por supuesto que las economías de los dos gigantes demográficos de Asia, China e India, serán cada vez más competitivas entre sí. En otras palabras, que lo que ocurrirá en los próximos decenios es que China se adentrará con éxito en las exportación de servicios de tecnologías de la información (STI), campo en el que la India ha destacado hasta ahora, mientras que la India empezará a exportar masivamente productos manufacturados, labor en la que hasta ahora China no ha tenido rival entre los países en desarrollo.

Y también que la rivalidad entre China e India aumentará en aspectos como la captación de inversión extranjera o el acceso a las materias primas.

Sin embargo, las tendencias económicas registradas hasta ahora, así como las previsibles en un futuro cercano, quizá apunten en otra dirección: hacia una creciente complementariedad (o división del trabajo) entre China e India. En otro términos, que frente al escenario "China + India" quizá sea más probable el escenario "Chindia". Los efectos de ese escenario serán seguramente importantes: un desplazamiento más rápido hacia Asia del centro de gravedad de la economía mundial y quizá la aparición de un nuevo tipo de globalización, alternativa a la basada en la hegemonía de Occidente.

Las conclusiones de dicho artículo se pueden resumir en cuatro principales. La primera es que, frente a quienes dicen que la India es una China in pectore en el comercio de mercancías, hay que insistir en que los perfiles exportadores de los dos países son bastante distintos y que no se observa convergencia alguna entre ellos en años recientes (aunque naturalmente sí a lo largo de los últimos dos decenios).

En 2005 las principales categorías (partidas de 2 dígitos de la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional, CUCI, Revisión 3) exportadas por China eran máquinas de oficina y computación (CUCI 75), equipos de telecomunicación (CUCI 76) y máquinas y aparatos eléctricos (CUCI 77). Por el contrario, las principales partidas exportadas por la India eran manufacturas de minerales no metálicos (CUCI 66), productos derivados del petróleo (CUCI 33), prendas y accesorios de vestir (CUCI 84) e hilados y tejidos de fibras textiles (CUCI 65). Además, diversos estudios empíricos apuntan a que en años recientes la competencia entre China e India en mercados terceros e internos ha disminuido. En otros términos, la complementariedad entre sus perfiles exportadores ha aumentado, tanto en los mercados terceros como en los mercados propios.

Además, y sobre todo, parecen escasas las posibilidades de que la India se adentre masivamente en el comercio internacional de productos textiles, artículos de confección y calzado, porque China seguramente relocalizará su producción desde la costa hacia sus provincias interiores y porque podrían aparecer otros grandes competidores en Asia, como Vietnam, Bangladesh o Indonesia. China seguramente trasladará el grueso de esas actividades desde las provincias costeras hacia las interiores, a medida que se encarece la mano de obra en la costa y que mejoran las infraestructuras en el interior. Las diferencias salariales siguen siendo muy amplias entre la costa y el interior, dado el muy diferente nivel de desarrollo. En los últimos diez años han mejorado mucho las infraestructuras de transporte, energía y telecomunicaciones en las provincias interiores, gracias al Plan Oeste (de 2000) y a las iniciativas más recientes respecto de las provincias del centro de China (Henan, Hubei, Hunan y Jiangxi). Además, no es nada seguro que una relocalización internacional a escala regional del sector textil, si se produjera, vaya a beneficiar precisamente a la India: podría producirse en dirección de Vietnam, Bangladesh, Indonesia, etc.

Es muy improbable, al menos por ahora, que la India consiga competir con China en productos electrónicos e informáticos. En particular, la necesaria opción de la India por el desarrollo de la industria manufacturera (por razones de creación de empleo) se enfrenta a resistencias políticas y sociales (por ejemplo, a la creación de zonas francas industriales de exportación) y se ve dificultada por la mala calidad y el lento desarrollo de las infraestructuras, así como por la todavía muy escasa inversión extranjera en ese sector.

De hecho, el comercio bilateral, que ha aumentado mucho en los últimos años, sigue siendo básicamente interindustrial. Las cifras chinas e indias no coinciden, pero las estadísticas internacionales indican que ese comercio ha pasado de 2.400 millones de dólares en 2000 a 20.000 millones en 2006, con un superávit de unos 4.000 millones en favor de China. El 60 por ciento de las exportaciones indias a China está formado por mineral de hierro y metales preciosos, mientras que las exportaciones chinas a la India están más diversificadas, destacando las partidas de equipo de telecomunicaciones, maquinaria de oficina, productos químicos orgánicos e hilados y tejidos.

La segunda conclusión del artículo es que no parece que esté bien argumentada la tesis de que la hegemonía de la India en la exportación de STI es transitoria y de que China acabará por dominar también ese sector, como ha hecho con buena parte de la industria manufacturera. La distancia entre las exportaciones de STI de la India y las de China es todavía muy grande y todo parece indicar que se mantendrá en los próximos años. Además, China presenta algunos inconvenientes serios para crear un sector de STI potente y fuertemente exportador.

Es bien conocido que la India se ha convertido en un importante exportador de STI, especialmente de los subcontratados por grandes multinacionales extranjeras a empresas indias, como Tata Consultancy Services (TCS), o a filiales de las grandes compañías del sector, como IBM, Microsoft, Dell, HP, etc.

Tales servicios consisten, por un lado, en software y servicios relacionados (en inglés ITSS, o information technology software and services). En el subsector de ITSS, la India ha destacado por la alta relación calidad-coste de actividades como, entre otras, desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas, integración de sistemas, mejora de paquetes informáticos o alojamiento de páginas web.

Por otro lado, en los STI hay otro subsector (llamado ITES-BPO), constituido por los servicios integrales a empresas, esto es, por servicios dependientes de las tecnologías informáticas (ITES, o information technology-enabled services) y servicios de subcontratación de procesos empresariales (BPO, o business process outsourcing), como son los servicios de atención al cliente por teléfono (call centers) o correo electrónico, administración de personal, contabilidad, mantenimiento de páginas web, etc. Están naciendo, además, procesos subcontratados basados en el conocimiento especializado (KPO, o knowledge process outsourcing), como análisis financieros y jurídicos, diagnósticos médicos a distancia, estudios de ingeniería, operaciones actuariales, etc.

Las exportaciones de STI son mucho más importantes en la India que en China, tanto en valor absoluto como en proporción de las exportaciones totales de servicios. En 2005 fueron de 18.000 millones de dólares en la India (40 por ciento de sus exportaciones de servicios) y de sólo 3.000 millones en China (apenas el 5 por ciento de sus exportaciones de servicios).

Además, China presenta algunos inconvenientes para aumentar sustancialmente sus exportaciones de STI. Entre esos inconvenientes destacan algunos relacionados con la mano de obra: la falta de ingenieros experimentados, de programadores o de gestores de proyectos; la ausencia de un número elevado de profesionales realmente bilingües; y un coste laboral que es, por el momento, todavía superior al de la India.

Otros inconvenientes tienen que ver con un tejido empresarial que es muy distinto del de la India. Las empresas chinas de STI son mucho menos importantes a escala internacional, tienen una dimensión media muy inferior, así como dificultades de financiación, dado el subdesarrollo y mal funcionamiento de los mercados chinos de capital, y, sobre todo, se enfrentan a una escasa protección de los derechos de propiedad intelectual, pese a los progresos de los últimos años.

Además, China tiene un mercado interior de STI muy importante y en clara expansión, por lo que, sobre todo a la vista de la competencia india, es probable que las empresas chinas se orienten sobre todo al mercado interno. De hecho, hoy en día las exportaciones de STI, en proporción del volumen de ventas del sector, son el 80 por ciento en la India y apenas el 8 por ciento en China.

La tercera conclusión del trabajo es que los datos disponibles sugieren que, hasta el momento, China e India atraen una inversión directa extranjera (IDE) con origen y destino distintos: China recibe fundamentalmente IDE de otras economías asiáticas y en el sector manufacturero, mientras que la India atrae básicamente IDE de EE.UU. y Europa para su sector servicios. En cuanto a la inversión en cartera, la competencia es más importante y podría aumentar a medida que aumenta el tamaño de las bolsas de valores de China. En lo que se refiere al acceso a los recursos energéticos y a otras materias primas, la tendencia está menos clara. Es cierto que existe una mayor cooperación energética entre los dos países, especialmente a raíz del acuerdo bilateral de enero de 2006 (que se ha manifestado, por ejemplo, en adquisiciones conjuntas de activos en el extranjero), pero tal cosa no impide que haya competencia en algunos casos. En cuanto a los restantes productos primarios, el importante poder de mercado de China e India en ciertos artículos no se ha manifestado todavía en una estrategia común de compras.

Finalmente, la cuarta conclusión es que existen factores extraeconómicos que conviene tener en cuenta. La rivalidad política y estratégica entre China e India, que tiene hondas raíces (guerra de 1962, pruebas nucleares indias de 1998, críticas indias al apoyo chino a Pakistán, críticas chinas al acercamiento India-EEUU, etc.) puede dificultar la senda hacia la que apuntan las tendencias económicas. Sin embargo, el acercamiento político reciente entre los dos países y la aproximación de posiciones en foros internacionales (OMC, G20, etc.), entre otros factores, podrían reducir sustancialmente esa rivalidad.

Por consiguiente, los datos existentes y las previsiones más razonables apuntan a que probablemente se mantendrá la división del trabajo entre China e India, esto es, la complementariedad y la cooperación entre sus economías, al menos en comercio de bienes y servicios, atracción de inversión directa extranjera, de inversión en cartera en bonos y seguramente también en el acceso a los recursos energéticos. Esas tendencias hacia la cooperación parecen ser más fuertes que las tendencias hacia la competencia que se aprecian en otros campos, como la atracción de inversión en cartera en acciones o el acceso a otras materias primas. De ser así, se podría hablar, por tanto, de una "Chindia" en la economía mundial.

LOS PAÍSES BRIC LLEGAN A LA MAYORÍA DE EDAD

2009-06-23T12:06:00.000-07:00

Luiz Inácio Lula da Silva

La ciudad rusa de Ekaterimburgo acoge hoy una reunión de los líderes de los llamados países BRIC: Brasil, Rusia, India y China.

Nuestro encuentro no es sólo la primera cumbre de BRIC. Representa un hito importante en la relación de nuestros países con un mundo que está experimentando cambios profundos. Sellaremos el compromiso de ayudar a ofrecer respuestas nuevas para viejos problemas y un liderazgo audaz frente a la inercia y la indecisión.

Al fin y al cabo, el mundo se enfrenta hoy a unos retos de gran complejidad pero que requieren respuestas urgentes. Tenemos ante nosotros amenazas que nos afectan a todos pero a las que algunos han contribuido enormemente, mientras que otros no son más que sus víctimas impotentes.

Pero vivimos en medio de paradigmas rotos e instituciones multilaterales en declive. La actual crisis económica no hace más que aumentar un sentimiento creciente de complejidad e impotencia ante el cambio climático y el peligro de escasez mundial de alimentos y energía. Es evidente que la sociedad moderna debe revisar un sistema que desperdicia de manera brutal los limitados recursos naturales de la Tierra y, al mismo tiempo, condena a miles de millones de personas a la pobreza y la desesperación.

Ésa es la razón por la que en la Asamblea General de Naciones Unidas en 2008 dije que había llegado "el momento de la política". Ha llegado la hora de tomar decisiones difíciles y asumir las responsabilidades colectivas.

¿Están dispuestos los países ricos a aceptar una supervisión y un control supranacionales del sistema financiero internacional con el fin de evitar el riesgo de otra crisis económica mundial?

¿Están dispuestos a renunciar a su control de las decisiones en el Banco Mundial y el FMI?

¿Estarán de acuerdo en cubrir los costes de la adaptación tecnológica necesaria para que las personas de los países en vías de desarrollo también se beneficien del progreso científico sin hacer daño al medio ambiente mundial?

¿Eliminarán los subsidios proteccionistas que hacen que la agricultura moderna sea inviable en muchos países en vías de desarrollo y dejan a los campesinos pobres a merced de los especuladores de materias primas y los donantes generosos?

Éstas son las preguntas para las que los países BRIC quieren respuestas.

Por eso, durante la reciente reunión del G-20 en Londres exigimos que los países avanzados se comprometieran a reformar el sistema de votos y cuotas de las instituciones de Bretton Woods. Sólo así se oirá la voz de los países en vías de desarrollo. Asimismo obtuvimos el compromiso de establecer un fondo que suministre ayuda económica rápida y eficaz -sin dogmas neoliberales- a los países perjudicados por la repentina caída de las exportaciones y la crisis crediticia.

Éste no es más que un primer paso en la revisión fundamental de las estrategias que deseamos ver planteada en la próxima cumbre del G-20. Presionaremos para que haya un nuevo intento de llevar la Ronda de Desarrollo de Doha a una conclusión rápida y equilibrada.

También es urgente la renovación en Naciones Unidas para que las instituciones multilaterales recuperen su importancia. Posponer más la reforma, sobre todo del Consejo de Seguridad, sólo servirá para erosionar todavía más la autoridad mundial.

En 2004 patrociné el Plan de Acción contra el Hambre de la ONU. Me complace, por tanto, que la seguridad alimentaria esté presente en el orden del día de Ekaterimburgo.

Estas iniciativas demuestran que BRIC es más que una agrupación de grandes países a los que sólo unen la dimensión de sus economías, la amplitud de sus recursos naturales y el deseo de proyectar sus valores e intereses.

En los últimos años, nuestras cuatro economías han destacado por experimentar un sólido crecimiento. El comercio entre nosotros ha aumentado un 500% desde 2003. Eso ayuda a explicar por qué hoy generamos el 65% del crecimiento mundial, lo cual nos convierte en la principal esperanza para una rápida recuperación de la recesión mundial.

Todo ello hace que haya cada vez más esperanzas depositadas en que nuestros cuatro países sean capaces de ejercer un liderazgo responsable con el fin de ayudar a reconstruir un gobierno global y un crecimiento sostenible para todos. Es un reto que estoy seguro que todos aceptaremos. Porque a lo largo de toda mi carrera política, desde mi experiencia como organizador sindical, he aprendido una lección básica: para ser eficientes no basta con tener razón ni con que la justicia esté de nuestro lado. Nadie habla en nombre de los pobres y los vulnerables si ellos no se unen previamente entre sí. Para hablar con energía, para dialogar, pero desde una posición de firme convicción respaldada por nuestro peso político. Es una tarea y un compromiso que, espero, los países BRIC reafirmarán en Ekaterimburgo.

DESEQUILIBRIOS GLOBALES Y SU FINANCIACIÓN POR LAS ECONOMÍAS EMERGENTES: ¿UN ANTES Y UN DESPUÉS?

2009-06-23T11:55:00.000-07:00

Enrique Alberola y José María Serena

La economía internacional se había caracterizado en los últimos años por la acumulación de fuertes desequilibrios globales y los cuantiosos flujos financieros hacia economías emergentes. El concepto de desequilibrios globales suele referirse a la persistencia de elevados déficit por cuenta corriente en determinados países (principalmente EEUU), financiados por los superávit, en algunos casos también muy elevados y persistentes también, de un amplio número de economías emergentes (véase el Gráfico 1). Por otro lado, el creciente flujo de capitales a emergentes se fundamentó en una fase de bonanza económica y financiera que se ha quebrado abruptamente en los dos últimos años.

Estas tendencias recientes esconden dos características, entre anómalas y paradójicas. La primera es que, a pesar de los crecientes influjos de capitales en los últimos años, las economías emergentes, en términos netos, han financiado a las economías desarrolladas. Esto solo puede ser así porque las salidas de capitales han sido aún mayores que las entradas.

La segunda –a la que el premio Nobel Robert Lucas, bautizó como paradoja hace ya dos décadas– es, precisamente, esta configuración de los flujos globales de capitales, pues, según la teoría económica, el capital debería fluir de los países desarrollados a los emergentes, donde este factor es relativamente escaso y su rentabilidad esperada es, en principio, mayor.

Ambas características se explican por el modo en que los capitales son exportados o, más precisamente, reciclados, de los países emergentes al resto del mundo a través de instituciones públicas; en gran parte mediante acumulación de reservas internacionales por parte de los bancos centrales, y, de un modo creciente, también mediante los fondos de riqueza soberana. Dadas su característica de activos de propiedad pública se pueden englobar a ambos bajo el concepto de activos soberanos externos.

Los activos soberanos externos han crecido exponencialmente en los últimos años. Las reservas han pasado de 3 a 9 billones de dólares entre 2003 y 2008, mientras que, de acuerdo con nuestras estimaciones, los fondos de riqueza habrían pasado de gestionar 500.000 millones de dólares a cerca de 3 billones de dólares. Tomados en su conjunto, los activos soberanos externos habrían pasado desde los 4 billones de 2004 hasta más de 12 billones en 2008, cifra equivalente a más del 20% del PIB mundial. Las razones para este extraordinario crecimiento cabe buscarlas en las opciones de política económica de los países emergentes y a la propia evolución de la economía mundial.

Así, la extraordinaria acumulación de reservas puede justificarse por el deseo de los países de construir una barrera de defensa frente a las posibles turbulencias financieras externas, dada la experiencia de las últimas décadas, en particular de las crisis (Asia, Rusia, América Latina, etc) en la segunda mitad de los años 90. Hay un motivo adicional y más controvertido: la política de intervención de los tipos de cambio llevada a cabo por algunos países con el objetivo de mantener una posición comercial competitiva. En un contexto en el que hay presiones persistentes a la apreciación, esta política tiene como consecuencia una acumulación continua de reservas en forma de bonos u otros activos exteriores, que significan, de facto, una exportación de capitales al resto del mundo. China, que además concentra ya en torno a un cuarto de las reservas mundiales, es el caso paradigmático de esta política.

Los fondos de riqueza soberana (FRS) se han conformado, sobre todo, en torno a los ingresos derivados de la exportación de materias primas, en los países donde su explotación tiene titularidad pública. A diferencia de las reservas internacionales, se materializan en un conjunto heterogéneo de fondos de inversión, que se invierten en activos exteriores, y que suelen tener un perfil menos líquido y conservador que las reservas. El objetivo de los fondos soberanos es acomodar a lo largo del tiempo y del ciclo de las materias primas –muchos de ellas no renovables– los recursos derivados de su explotación y exportación, invirtiéndolo en distintos tipos de activos financieros o reales, bien para suavizar el ciclo económico, bien para hacer extensivos sus beneficios a generaciones futuras y diversificar la estructura productiva. También hay una incipiente tendencia hacia la transferencia de recursos desde las reservas internacionales hacia los FRS.

Los FRS son la principal fuente de reciclaje de recursos financieros en economías exportadoras de petróleo y materias primas (economías del Golfo y otros exportadores de materias primas), mientras que los bancos centrales y la acumulación de reservas internacionales generan el grueso de las salidas de flujos financieros en China, como hemos visto, y otras economías asiáticas.

La evolución económica de los últimos años favoreció que este proceso ganara intensidad: respecto a las reservas, el fuerte crecimiento de China y otras economías asiáticas, basado en sus exportaciones, generó unos amplios superávit comerciales que la falta de flexibilidad de sus tipos de cambio contribuyó a ampliar. Los países desarrollados sostenían esta demanda de exportaciones y muchos de ellos acumulaban –en particular, EEUU– crecientes déficit comerciales y por cuenta corriente. El reciclaje de las reservas hacia estos países facilitaba la financiación de estos déficit y que este proceso fuera, en cierta medida, autosostenido. Por otro lado, la bonanza de las materias primas inundó a los países exportadores de recursos financieros, que también fueron reciclados hacia el exterior.

Si bien las motivaciones para acumular activos externos son diferentes en el caso de las reservas y los fondos de riqueza (más justificables desde el punto de vista económico las de estos últimos), lo cierto es que su efecto sobre la persistencia de los desequilibrios globales es análogo: ambos contribuyen a cubrir las necesidades de financiación de los países con déficit por cuenta corriente a la vez que evitan el ajuste interno de los países con superávit corriente donde se acumulan estos activos soberanos externos.

Un enfoque controvertido en la valoración de los desequilibrios globales es el apuntado por Dooley, Garber y Folkerts-Landau, quienes sostienen que se trata de un equilibrio de colusión, que concilia bien los objetivos del principal financiador de los desequilibrios globales, China, con los del principal prestatario, EEUU. China puede permitir mantener una política de tipo de cambio rígido –que es, por cierto, un instrumento fundamental en su estrategia de gradual integración en la economía mundial– porque, al mismo tiempo, permite que EEUU financie su exceso de gasto a un coste reducido, pues las reservas que sostienen el tipo de cambio del renminbi son invertidas en bonos del Tesoro, aumentando la demanda de éstos y reduciendo los tipos de interés de largo plazo.

Pudiendo estar más o menos de acuerdo con esta visión, lo cierto es que los desequilibrios globales han tendido a incrementarse hasta este año y que, a pesar de la retórica de los distintos foros (G-7 y FMI, en particular) al respecto, las políticas económicas de los países implicados no reaccionaron para corregirlos.

También puede argumentarse que la gran transferencia de fondos a las economías desarrolladas contribuyó a la abundancia de liquidez global y, hasta cierto punto, a la existencia de unos costes de financiación y tipos de interés globales muy reducidos. En la medida en que estas condiciones tan holgadas de financiación fomentaron la descontrolada expansión de los instrumentos y la falta de diligencia en la valoración, control e identificación del riesgo, que han estado en la base de la grave crisis que enfrentamos, los activos soberanos externos han tenido un papel relevante en su generación, aunque no se puede afirmar que haya sido su causa. Además, la propia crisis financiera y económica puede suponer notables cambios en estas tendencias y llevar a la propia reconfiguración de los flujos financieros globales.

Por ello, tiene interés analizar el papel concreto de los activos soberanos externos en los desequilibrios globales, y, más concretamente, sobre la financiación del déficit exterior de EEUU y cómo la crisis ha afectado estas tendencias.

Papel de las reservas y FRS en la financiación del déficit exterior de EEUU en los últimos años y el impacto de la crisis económica

El elevado déficit por cuenta corriente de EEUU es probablemente el elemento más característico de los desequilibrios globales. Este déficit por cuenta corriente alcanzó su máximo en 2006 tanto en términos nominales como en porcentaje del PIB (790.000 millones de dólares, un 6% del PIB). El ajuste de la cuenta corriente habría sido mucho más importante en el caso de que los precios del petróleo no hubieran registrado el extraordinario incremento desde 2002 que culminó en el primer semestre de 2008. Si no fuera por la creciente factura petrolífera, el déficit por cuenta corriente del año 2007 se habría mantenido –ceteris paribus– en torno al 4% del PIB.

Las estimaciones que hemos realizado acerca del las inversiones de los FRS y reservas de los bancos centrales en EEUU muestran que habrían aumentado desde los 320.000 millones de dólares de 2003 hasta los 997.000 millones de dólares de 2007. Esto supone que permitieron cubrir el 80% del déficit por cuenta corriente en 2003 y el 130% en 2007, es decir, que los activos soberanos externos se han bastado y sobrado para cubrir las necesidades netas de financiación de EEUU en los últimos años. En términos de los influjos totales a EEUU (es decir, de las necesidades brutas de financiación), la proporción pasó del 44% al 48%.

Además, en el período posterior al desencadenamiento de la turbulencia su importancia también aumentó desde un punto de vista cualitativo, pues aportaron importantes recursos para la capitalización de entidades financieras en problemas. No obstante, esta estrategia se frenó al hilo de las pérdidas derivadas de estas inversiones, debido al deterioro adicional de las condiciones financieras del sector. En definitiva, la importancia de los activos soberanos externos ha aumentado de manera muy notable en los últimos años, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, por el contexto de fragilidad financiera de EEUU, y la ausencia de otras fuentes de financiación alternativas.

Perspectivas

Hasta hace apenas un año, la resistencia de las economías emergentes a la crisis permitía que la acumulación de reservas prosiguiera a un ritmo sólo ligeramente más pausado que en los años recientes. Por otro lado, la aparentemente imparable escalada de los precios de las materias primas permitía augurar que los fondos de riqueza soberana seguirían creciendo intensamente. Por último, el déficit comercial y por cuenta corriente en EEUU sólo se estaba corrigiendo muy gradualmente: la intensa desaceleración de la actividad y la notable depreciación del dólar eran parcialmente contrarrestada por la creciente factura energética.

En este contexto cabía esperar que, a pesar de la fragilidad del sistema financiero estadounidense, los activos soberanos externos siguieran siendo los pilares fundamentales de la financiación, con los FRS adquiriendo una creciente relevancia en la financiación de los desequilibrios globales, reforzada por la tendencia reciente a transferir reservas del banco central a fondos de riqueza soberana. En este escenario cabría esperar que los FRS continuaran incrementando su contribución, tanto absoluta como en relación a las reservas, a la cobertura de las necesidades de financiación de EEUU.

Sin embargo, la evolución económica y financiera reciente ha cambiado drásticamente las perspectivas, tanto respecto a la evolución de los desequilibrios globales como respecto al papel de los activos soberanos externos en su financiación.

Respecto a los activos soberanos externos, se ha interrumpido su expansión acelerada. En el caso de los FRS, el desplome del precio del petróleo puede no sólo frenar la acumulación de activos, sino también llevarles a desinvertir recursos para cubrir caídas de ingresos en sus países de origen y mantener el gasto público, algo coherente con su carácter de vehículos de ahorro contracíclicos. Además, en algunos países sus recursos también están siendo empleados para financiar planes domésticos de estímulo de la economía. Por otra parte, la inestabilidad en los mercados financieros en los últimos meses ha afectado de modo muy acusado a las economías emergentes, y ha llevado a algunas a emplear reservas internacionales para estabilizar los tipos de cambio, circunstancia que avala una ralentización del ritmo de acumulación de reservas –o incluso una cierta corrección– por parte de estos países. En el contexto global actual, también se ha interrumpido la inundación de influjos de capitales a las economías emergentes, lo que pone menos presión a la apreciación de las divisas y, por tanto, al crecimiento de las reservas; aunque a medida que se normalice la situación económica y financiera, es probable que se reactiven los flujos, tampoco en este caso es previsible que retornen a las cuantías previas. Por último, la fuerte corrección de algunos activos financieros en los que eran invertidos los activos soberanos externos –en particular los FRS– suponen una merma de su valor y un posible replanteamiento de las estrategias de inversión en el exterior.

Pero esta menor capacidad de los activos soberanos para financiar los desequilibrios globales y, en particular, las necesidades de financiación de EEUU, hay que contraponerla a la contracción de tales necesidades: la crisis económica está provocando una intensa reducción de los desequilibrios globales. Desde un punto de vista de las grandes magnitudes macroeconómicas el déficit por cuenta corriente de un país es la diferencia entre la inversión y el ahorro. La crisis, que reduce la demanda privada, erosiona la riqueza de los agentes y está provocando una persistente incertidumbre implica un retraimiento masivo de la inversión y un fuerte incremento del ahorro. Es cierto que a este ajuste se le contrapone el fuerte incremento de la inversión y del déficit (desahorro) públicos, pero no de la magnitud suficiente para evitar que se esté produciendo una notable reducción del déficit por cuenta corriente. En los países que habían acumulado superávit en los últimos años, cabe distinguir entre aquellos exportadores de materias primas, donde están desapareciendo súbitamente, del resto, donde las situaciones son más diversas debido a que tanto las importaciones como las exportaciones se están reduciendo.

¿Cómo está afectando la crisis al déficit de EEUU y a su financiación? En los dos últimos años el déficit por cuenta corriente de EEUU ha comenzado a ajustarse, apoyado en la depreciación del dólar primero y después en la recesión económica y en el ajuste de las materias primas, hasta situarse en 2008 en torno a los 600.000 millones de dólares anuales (4,7% del PIB). Se espera, además, que el déficit se siga reduciendo (2,8% en 2009). Más interesante es la evolución de su financiación y, en particular, del papel de los activos soberanos externos. Aquí se han producido cambios radicales. El primero es que los influjos de capitales se han ido reduciendo, hasta ser nulos en el último trimestre de 2008. Los flujos privados han mostrado una trayectoria descendente muy aguda: desde más de 500.000 millones de dólares trimestrales en 2007 hasta registros negativos o nulos desde el primer trimestre de 2008. Los activos soberanos externos, que pueden ser asimilados –aunque solo aproximadamente– a los flujos de los inversores extranjeros oficiales han oscilado entre una caída en la segunda parte de 2007 a una recuperación en la primera mitad de 2008 (cuando los FRS apoyaron la recapitalización de entidades estadounidenses) a una nueva caída a final de año. También la composición de los flujos oficiales se ha transformado: mientras que antes de la crisis de septiembre se invertía en bonos del Tesoro, papel de agencia y otros préstamos y bonos, desde entonces las inversiones son exclusivamente en bonos del Tesoro, al tiempo que se deshacen posiciones en los otros dos, de tal modo que los flujos oficiales fueron prácticamente nulos en su conjunto. De este modo, la financiación del déficit se ha fundamentado en la repatriación de capitales exteriores (en particular, préstamos y depósitos), del orden de 400.000 millones de dólares a final de 2008, frente a los 400.000 millones de dólares que EEUU exportaba a principios de 2007.

Esta dinámica de financiación, en la que secuencialmente se reducen los influjos privados, luego los oficiales y al final el déficit se financia con repatriaciones de capitales, perfila unas perspectivas inciertas sobre la cuestión tanto a corto como a medio y largo plazo, incluso si se admite que el déficit las necesidades netas de financiación van a tender a reducirse y que los datos de los últimos trimestres están muy determinados por las dificultades de entidades financieras en EEUU y por la elevada incertidumbre y aversión al riesgo.

La cuestión es si, a medida que la situación económica y financiera se normalice, la financiación exterior puede ser una restricción que limite la capacidad de crecimiento. Necesariamente aquí la discusión es bastante especulativa, pero se pueden apuntar las siguientes consideraciones:

Los déficit por cuenta corriente en EEUU, aunque quizá menores –en términos del PIB al menos– que en los años recientes, probablemente seguirán siendo sustanciales y pueden volver a ampliarse cuando la economía vuelva a crecer en torno al potencial.
Es previsible que se reactive a medio plazo la acumulación de activos exteriores en las economías emergentes: es difícil pensar que se dejen de acumular reservas, sobre todo tras la magnitud de la crisis reciente, que ha revalorizado su utilidad efectiva, a no ser que cambien sustancialmente las estrategias cambiarias de los principales acumuladores; respecto a los FRS, mucho dependerá de si se recuperan los precios de las materias primas, pero la racionalidad de acumular en tiempos buenos para utilizar los activos en períodos malos sigue vigente; la crisis ha reducido los stocks de FRS, por lo que su reposición si las circunstancias lo permiten probablemente será una prioridad en los países afectados.

De la conjunción de ambas consideraciones no se inferirían especiales dificultades para la financiación del déficit de EEUU. Sin embargo, la principal incertidumbre radica en el atractivo de las inversiones en EEUU relativo a otras opciones. La crisis ha supuesto, como se ha dicho, pérdidas ingentes en algunos de los activos soberanos externos de algunos países –un caso paradigmático son las enormes pérdidas de valor de los bonos de las agencias hipotecarias (Fannie Mae y Freddie Mac)–, lo que podría propiciar estrategias de mayor diversificación (y, por lo tanto, fuera de EEUU, donde hasta ahora se invertían más de la mitad de los activos soberanos externos). Por otro lado, el hecho de que la crisis financiera haya expuesto las fragilidades del modelo financiero de EEUU (y de otros países) podría llegar a sembrar alguna duda sobre la capacidad de ese país de mantener su liderazgo financiero indiscutido y la de su divisa para mantener su estatus de única moneda de reserva. Ambos factores podrían interactuar para obstaculizar o/y encarecer la cobertura de las necesidades de financiación en EEUU y, eventualmente, suponer una restricción externa sobre la economía estadounidense.

Conclusión

En un contexto de bajos precios del petróleo, pérdidas notables de las inversiones y riesgos de prolongada recesión económica, el papel de los fondos de riqueza soberana y las reservas puede ser muy distinto al que han jugado en los últimos años en la financiación del déficit en EEUU, al tiempo que no puede descartarse –dadas las inciertas perspectivas financieras de este país– una reducción de la exposición de los activos soberanos externos a EEUU.

UN NEOCONSERVADOR SIGUE ADELANTE

2009-06-10T11:44:00.000-07:00

Andrew J. Bacevich

Si un neoconservador es un liberal que fue atracado por la realidad, como alguna vez lo afirmó Irving Kristol, ¿qué es un neoconservador que fue atracado una vez más? Un realista.

Al menos, eso podría concluirse después de leer el libro de Robert Kagan, The Return of History and the End of Dreams. Durante las pasadas dos décadas, Kagan ha sobresalido como el principal teórico en política exterior del movimiento neoconservador. Autor de numerosos editoriales y ensayos y firmante de manifiestos de la organización neoconservadora Proyecto para el Nuevo Siglo Estadounidense, también ha escrito libros serios. Entre ellos, vale la pena mencionar Dangerous Nation de 2006, el primer volumen de un ambicioso proyecto de dos partes que replantea toda la historia del arte de gobernar estadounidense como una afirmación de ideales y aspiraciones neoconservadoras. Sin embargo, en sus más recientes cavilaciones sobre política internacional, Kagan evita en gran medida la teología neoconservadora y, en cambio, trata temas que evocan a los grandes realistas estadounidenses Hans Morgenthau y Reinhold Niebuhr. Kagan alguna vez declaró que creía que “hay algo en el realismo que está directamente en contra de los principios fundamentales de la sociedad estadounidense”. Pero ahora él hace uso de los principios realistas para explicar el mundo.

O al menos la mayor parte del mundo. Entre la gran profusión de libros recientes sobre la política exterior estadounidense, The Return of History destaca en un aspecto en particular: prácticamente ignora la debacle continua que es la guerra en Iraq, una guerra que los neoconservadores como Kagan apoyaron tan apasionadamente en 2003. Para ser justos, los neoconservadores no maquinaron la guerra; fue George W. Bush quien eligió invadir Iraq y la principal responsabilidad de todo lo que ha sucedido desde entonces recae en él. Sin embargo, Kagan se encontraba entre los que apoyaban la guerra, y calificó de “nerviosas mariquitas” a quienes tuvieron la temeridad de sugerir que derrocar a Saddam Hussein podía ser insensato. Ahora, en lugar de reflexionar, abiertamente y con humildad, sobre todo lo que ha salido mal desde marzo de 2003, el principal teórico en política exterior del movimiento neoconservador ha decidido ver la guerra en su espejo retrovisor. Mientras los soldados estadounidenses siguen atascados en Iraq, Kagan está pasando a otros asuntos.

Soñadores

Kagan sigue adelante por medio de un vistazo al pasado, y se ocupa principalmente de lo que precedió a Iraq. Y se ocupa fundamentalmente con ideas, siguiendo el ejemplo de Kristol, el fundador del neoconservadurismo, quien alguna vez afirmó: “Lo que rige al mundo son las ideas, porque las ideas definen la manera como se percibe la realidad”. Durante la década entre el final de la Guerra Fría y los ataques del 11 de septiembre de 2001, comentaristas ansiosos de trazar el curso futuro de la política exterior estadounidense produjeron una gran cantidad de tales ideas —o “sueños”, según el título del libro de Kagan—, incluida la defectuosa noción de que el final de la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética anunciaba un cambio fundamental en el orden internacional.

Pero “¿qué razón había para prensar que después de 1989 la humanidad estaría al borde de un orden totalmente nuevo?”, se pregunta Kagan con evidente exasperación. Según él, eso nunca estuvo entre las opciones posibles. “La gente y sus líderes añoraban ‘un mundo transformado’ ”, escribe, citando con sorna el título de las memorias de George H. W. Bush, publicadas en 1998. “Pero eso era un espejismo. El mundo no se ha transformado”. En cambio, las férreas leyes de la historia y de la política han permanecido intactas, y “las luchas por el estatus y la influencia en el mundo han regresado como rasgos centrales de la escena internacional”. La competencia entre las grandes potencias definirá al siglo XXI, asevera Kagan, “produciendo alianzas y contraalianzas, y las elaboradas danzas y asociaciones cambiantes que cualquier diplomático del siglo XIX reconocería de inmediato”. En otras palabras, la geopolítica está de regreso.

Kagan no identifica a los necios que se engañaron y que embaucaron a todos los demás con sus perspectivas de un mundo transformado. Se conforma con hacer desdeñosas alusiones a figuras sin nombre que promovieron las ingenuas ilusiones de “Estados-nación que crecen unidos o desaparecen [¿un derechazo a Jessica Tuchman Mathews?], conflictos ideológicos que se disuelven [¿una patada a Francis Fukuyama?], culturas entremezcladas [¿recuerdan los omnipresentes anuncios de Benetton?] y una mayor libertad en el comercio y en las comunicaciones [¿Bill Clinton parafraseando a Thomas Friedman?]”.

El catálogo de Kagan de las ideas que surgieron durante los excitantes días posteriores a la caída de la Unión Soviética no es sino selectivo. Sin duda, las grandes ideas que asombraron a los miembros de la élite política estadounidense en la década de los noventa lucen bastante desgastadas en la actualidad. Pero culpar a personas como Mathews, Fukuyama y Friedman del predicamento actual de Estados Unidos es como culpar a Harriet Beecher Stowe de la Guerra Civil estadounidense: libera a los verdaderos culpables. Las ideas que han importado realmente son las que influyeron en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 y en el segundo discurso de toma de posesión de Bush, que articulaban su “agenda por la libertad” y su doctrina de guerra preventiva, es decir, las bases intelectuales no sólo para la invasión de Iraq, sino también para la guerra global contra el terrorismo. De esas ideas, cubiertas con las huellas digitales de los neoconservadores, Kagan extrañamente dice poco.

Sobre todo, Kagan no menciona su propia aportación a la promoción de ilusiones finiseculares. Cuando escribió Present Dangers con el comentarista William Kristol hace aproximadamente una década, estaba entre los que expresaron gran certidumbre de que, con el fin de la Guerra Fría, “el mundo, en efecto, se había transformado”, haciéndolo, además, “a imagen y semejanza de Estados Unidos”. Él y Kristol argumentaban que, con la desintegración del imperio soviético, Estados Unidos había alcanzado una posición de superioridad “sin paralelo desde que Roma dominó al mundo mediterráneo” —un prestigio, agregaron, que “reforzaba lo que el presidente George Bush llamaba con razón ‘un nuevo orden mundial’ ”—. Para mantener esta posición excepcionalmente ventajosa, los formuladores de políticas públicas en Estados Unidos simplemente necesitaban deshacerse de cualquier reticencia que tuvieran para ejercer lo que Kagan y Kristol llamaron la “hegemonía global benevolente”.

El Kagan de antaño, por ende, tenía poca paciencia con los realistas, que citaban hasta la saciedad la advertencia de John Quincy Adams sobre los peligros de “salir al mundo en busca de monstruos que destruir”. Después de todo, afirmaba Kagan (y Kristol), Estados Unidos poseía más que suficiente “capacidad para contener o destruir a muchos de los monstruos del mundo, la mayoría de los cuales [podían] encontrarse sin tener que buscar mucho”. Ansioso por utilizar dicho poder, en el libro publicado en 2000, Kagan fomentó una estrategia amplia de cambio de regímenes “en Bagdad y Belgrado, en Pyongyang y Beijing, y allí donde los gobiernos despóticos adquieran el poderío militar para amenazar a sus vecinos, a nuestros aliados y a Estados Unidos mismo”.

Para Kagan, la unión del poderío de Estados Unidos con los valores estadounidenses después de la Guerra Fría hizo que la geopolítica se volviera obsoleta. Lo que era imperioso era conservar la fe en la misión estadounidense. Dado que “los principios de la Declaración de Independencia no son simplemente las opciones de una cultura en particular, sino que son verdades ‘evidentes’ universales e imperecederas”, como Kristol y Kagan lo expresaron en un ensayo escrito en 1996 para Foreign Affairs, combatir monstruos se convirtió en una especie de deber; eludir tal deber, por otro lado, era como sucumbir ante “una política de cobardía y deshonor”. Emprender una ofensiva final contra los últimos reductos iliberales del mundo era “disfrutar la oportunidad para la participación nacional, aceptar la posibilidad de la grandeza nacional y reinstaurar un sentido de lo heroico” —lo heroico se había perdido, según Kagan y Kristol, cuando terminó la era de la Guerra Fría—.

¿Robert el realista?

En The Return of History, Kagan ofrece una visión decididamente distinta. Tras haber denunciado a los realistas en el pasado y calificarlos como “pesimistas profesionales”, ahora acepta que “los realistas tienen una comprensión más clara de la naturaleza inalterable de los seres humanos”. El colapso del comunismo, escribe ahora, produjo “no una transformación, sino una simple pausa en la competencia interminable entre los países y los pueblos”. En una declaración que Morgenthau y Niebuhr seguramente habrían suscrito, incluso concede que “no es tan fácil escapar de la historia”.

Si el Kagan de antaño expresó un considerable optimismo acerca de la capacidad de Estados Unidos para extender la libertad, la democracia y otros principios consagrados en la Declaración de Independencia, el nuevo Kagan pone los “valores universales” entre comillas, como para distanciarse de las declaraciones de Thomas Jefferson. Kagan descarta categóricamente la noción de que el avance de la democracia refleja “solamente la revelación de ciertos procesos ineludibles de desarrollo político y económico”. De hecho, reconoce: “En realidad, ni siquiera sabemos si existe un proceso evolutivo como ése, con etapas predecibles y causas y efectos conocidos”. Sería un poco como si un alto funcionario del Vaticano se mostrara escéptico ante la resurrección de Jesucristo.

Copiando de la tradición realista, Kagan esboza las características de la competencia entre las grandes potencias que él espera definirá al siglo XXI, con China, Europa, India, Japón, Rusia y, por supuesto, Estados Unidos como jugadores clave. En el proceso, se enfrasca en una sobresimplificación considerable y en algo más que un poco de sensacionalismo. Para justificar que Japón quede en este grupo, por ejemplo, Kagan afirma que Tokio actualmente “muestra ambiciones de gran potencia” e incluso desempeña un “papel militar global”. Sin embargo, el gasto militar de Japón de hecho se ha reducido en años recientes; la prioridad de seguridad nacional del país no es proyectar poder, sino un sistema defensivo de misiles balísticos. Como participante en los asuntos militares globales, Japón queda muy por detrás de Canadá.

Kagan ve el ascenso de China y el resurgimiento de Rusia como problemas potenciales: ambos son Estados autoritarios cuyas ambiciones podrían amenazar la estabilidad internacional. Como respuesta, hace un llamado para la formación de una “Liga de las Democracias”, liderada por Estados Unidos y que incluya a Estados europeos; esta liga realizaría “reuniones y consultas regulares sobre los asuntos del momento entre los países democráticos”. (Titular: “¡Marte y Venus anuncian planes de boda!”). El hecho de que ahora defienda la creación de una sociedad de diálogo muestra qué tan lejos ha viajado Kagan desde los días en que pregonaba los beneficios de la hegemonía global de Estados Unidos. Es difícil prever lo que lograría esta liga, aparte de proporcionar prebendas para gran cantidad de funcionarios gubernamentales y funcionarios públicos de segundo nivel. Con toda probabilidad, sería una nueva OTAN sin el poder o la cohesión de la anterior.

¿Qué papel desempeña el radicalismo islamista violento en esta visión del siglo XXI? Para Kagan, después de todo, la amenaza resulta no ser tan grande. Agradablemente desprovisto de referencias incendiarias al “fascismo islámico” o a la Cuarta Guerra Mundial, The Return of History no prevé un nuevo califato que tome el control del mundo musulmán y trate de imponer la sharia sobre Occidente. Kagan considera que la causa islamista está condenada a fracasar. Describe el islam político como un “sueño imposible” y cree (correctamente, desde mi punto de vista) que “en la lucha entre el tradicionalismo y la modernidad, la tradición no puede ganar”. Por lo tanto, para Kagan, iniciar un ataque global total contra el terrorismo ya no es una prioridad.
Tampoco lo es la guerra en Iraq. En el período previo a la invasión estadounidense de 2003, Kagan, en un artículo para The Washington Post, describió Iraq como un “pivote histórico” y los acontecimientos en ese país como destinados a “dar forma al curso de la política del Medio Oriente, y por ende de la política mundial, tanto en este momento como para el resto de este siglo”. Después de 5 años de lucha, de la muerte de más de 4 000 estadounidenses, del despilfarro de muchos cientos de miles de millones de dólares y alrededor de 140 000 soldados estadounidenses todavía en el terreno, parece que ya no piensa así. The Return of History apenas menciona a Iraq. Para Kagan, al menos, mientras más tiempo dure la guerra, menos importante es. En este aspecto, es como un halcón de la década de los sesenta que escribiera un libro en 1968 en el que se redujera la Guerra de Vietnam a un par de oraciones.

La excepción a la regla

Hay un punto central en el que el nuevo Kagan coincide con el anterior: las limitaciones del realismo no se aplican a Estados Unidos. Para Kagan, el “sentido de una misión universal y la creencia en la virtud de su propio poder” de Estados Unidos guían su comportamiento. Esto, según su punto de vista, es bueno. De la virtud surge la asertividad y, en efecto, Estados Unidos ha “intervenido y derrocado gobiernos soberanos decenas de veces a lo largo de su historia”. Kagan caracteriza a la política estadounidense como inherentemente “expansiva e incluso agresiva” y como una política que obtiene su fuerza de una serie de convicciones centrales profundamente asimiladas. Entre las principales se encuentra la creencia de que para garantizar la libertad y prosperidad de los estadounidenses es necesario que el mundo se adhiera a los principios de Estados Unidos (o “universales”, con comillas, como Kagan podría decir).

La mayoría de los ciudadanos de Estados Unidos y casi todos sus políticos pretenden lo contrario: prefieren verse como “un pueblo introvertido e insular, que siempre está a un paso de recluirse en su fortaleza”. Kagan correctamente descarta lo anterior como una simple pose. En efecto, se alinea con la tradición historiográfica fundada por Charles Beard y posteriormente refinada por William Appleman Williams. Esto es más que ligeramente irónico, dado que tanto Beard (uno de los principales críticos de la intervención de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial) como Williams (el padre fundador del revisionismo de la Guerra Fría) rechazaron la narrativa heroica de la historia de Estados Unidos que suscriben los neoconservadores como Kagan. Sin embargo, en sus escritos recientes, Kagan se une a estos revisionistas para desacreditar el mito del aislacionismo estadounidense. Reconoce la íntima pero flexible relación entre los ideales de Estados Unidos y su búsqueda incesante de intereses más tangibles, la clara alineación entre los imperativos de la moral y los del poder. Cuando se burla de la pretendida inocencia de los estadounidenses —“Es como si Estados Unidos hubiese llegado a la actual cúspide del poder global por accidente, como si los estadounidenses no desearan ni disfrutaran su papel como la potencia mundial más influyente”—, parecería casi como si Kagan hablara por Williams, quien hace más de tres décadas dijo que los historiadores evadían la realidad del poderío estadounidense: “Todos han escrito, queriendo o no, o con una suerte de certidumbre a priori que le cierra la puerta a la verdad, que el imperio estadounidense simplemente creció sin darse cuenta”.

Desafortunadamente, Kagan difiere de Beard y Williams en un aspecto fundamental. Mientras ellos veían la tendencia de Estados Unidos al expansionismo como algo problemático, él no lo considera así. Sin importar si el objetivo del país era el imperialismo, la hegemonía o hacer que el mundo fuera más seguro para la democracia, Beard y Williams creían que el expansionismo estaba fundamentalmente reñido con los intereses de largo plazo del pueblo estadounidense. Ellos proponían que, en lugar de buscar soluciones en el exterior para los problemas que afectaban a Estados Unidos, los estadounidenses debían aprender a vivir con sus propior medios. Beard y Williams reconocían que esto podría requerir un cambio sustancial de los principios fundamentales que rigen el estilo de vida estadounidense. Sin embargo, creían que la transformación de Estados Unidos sería probablemente una tarea más sencilla que transformar al mundo con el fin de mantener la autoindulgencia y el despilfarro estadounidenses.

A pesar de su recién descubierto realismo, Kagan se niega a considerar la posibilidad de que Estados Unidos y los estadounidenses deban cambiar. No hace esfuerzo alguno por evaluar si el reciente reavivamiento del gobierno de Bush de una concepción expansionista de estatismo sirve a los intereses actuales de Estados Unidos.

¿Ha aumentado el bienestar del pueblo estadounidense la doctrina de la guerra preventiva? ¿ Ha mejorado la posición de Estados Unidos en el mundo el interés del presidente Bush en la “agenda de la libertad”? ¿O acaso las políticas diseñadas tras el 11-S han dilapidado el poder de Estados Unidos y multiplicado sus problemas?

Aunque hay abundante evidencia empírica directamente sobre estas preguntas, Kagan casi no muestra interés en dichos datos. Tiene poco tiempo para tomar en consideración los costos de las agresivas políticas de Bush en el Medio Oriente, aunque, según algunas estimaciones, el precio de la guerra en Iraq por sí sola podría rayar en los billones de dólares. Los indicadores clave de salud económica básica, tales como el monto de la deuda nacional, la fortaleza del dólar, el alcance del déficit comercial y la cada vez mayor dependencia del país del petróleo importado, no figuran en su análisis, incluso a pesar de que todos han empeorado durante el mandato del presidente Bush.

Para Kagan, Estados Unidos sigue siendo indispensable. “Aún es la piedra angular del arco”, escribe. “Retírenla y el arco se colapsará.” En este aspecto, Kagan, el converso reciente al realismo, da paso a Kagan, el neoconservador incorregible, quien se rehúsa a reconocer que la política exterior tradicional de expansionismo aplicada por Estados Unidos ha sido contraproducente desde hace mucho tiempo. Desde finales de la Guerra de Independencia estadounidense y hasta la década de los cincuenta, el expansionismo sí aumentó el poderío y la riqueza de Estados Unidos y, en efecto, logró que la libertad estuviera al alcance de un mayor número de estadounidenses; sin embargo, esa correlación se rompió en los años sesenta. Los esfuerzos expansionistas recientes —como el malhadado intento del presidente Bush de pacificar al mundo musulmán— han servido únicamente para disipar el poder de Estados Unidos, debilitando al mismo tiempo la economía y creando pretextos para que el gobierno reduzca las libertades individuales en el país. El expansionismo ya no ofrece una salida, y este hecho, tanto o quizá más que el auge de China o el resurgimiento de Rusia, define al mundo con el que hay que lidiar en la actualidad. Pero Kagan, deseoso de seguir adelante, de enterrar la guerra en Iraq y ocultar toda la era posterior al 11-S, que él y otros neoconservadores han malinterpretado tan profundamente, no puede o no quiere reconocer esta nueva realidad.

EL INTERROGANTE NUCLEAR: SITUACIÓN, PERSPECTIVAS E INCERTIDUMBRES DEL ANUNCIADO “RENACIMIENTO NUCLEAR”

2009-06-10T11:30:00.000-07:00

Marcel Coderch Collell

Resumen

Después del fracaso económico y social de los años 70 y de no haber podido resolver satisfactoriamente en todos estos años sus múltiples problemas, la industria nuclear iba camino de una lenta pero inexorable agonía. Sin embargo, la necesidad de reducir las emisiones de CO2, el previsible declive de la producción de combustibles fósiles y el continuo incremento de la dependencia energética de los países más avanzados han reavivado la opción nuclear, hasta el punto de convertirla en uno de los elementos centrales del debate energético mundial. En este debate, sin embargo, a menudo se soslayan las causas del abrupto fin de la primera era nuclear, pasando por alto que algunas de ellas siguen vigentes, y que por tanto podríamos asistir a una repetición de lo ocurrido décadas atrás. Si este anunciado renacimiento nuclear acabara por no materializarse a una escala significativa, podríamos encontrarnos de nuevo ante una errónea asignación de recursos económicos y energéticos que dificultaría enormemente la eventual consecución de un sistema energético robusto y sostenible. Por ello, ante las inciertas perspectivas que presenta el tan anunciado “renacimiento nuclear”, y puesto que todavía no hay urgencias que nos condicionen, en el caso español parece aconsejable seguir una estrategia de wait and see, al tiempo que vamos descarbonizando nuestro sistema energético y nos preparamos para la eventualidad de un estancamiento, o incluso un declive definitivo, de la opción nuclear a nivel global.

Evolución histórica del parque nuclear mundial y situación actual

Después de un período de crecimiento sostenido entre 1960 y 1990, el número de reactores operativos y la correspondiente capacidad de generación dejaron de crecer abruptamente a comienzos de la década de los 90 y desde entonces han permanecido prácticamente constantes, con ligeros aumentos en la capacidad de generación por sustitución de reactores antiguos y mejoras en la eficiencia del parque instalado.

A finales de 2007 estaban operativos 439 reactores (cinco menos que el máximo histórico alcanzado en 2002), con una potencia total de 371,7 GWe. La edad media del parque nuclear era de 23 años, aproximadamente la mitad de su vida útil de diseño. Entre los años 2004 y 2007 la potencia instalada nuclear aumentó en unos 2 GWe anuales –no por incremento del número de reactores, sino por mejoras de potencia de los ya instalados– lo cual, teniendo en cuenta que el incremento anual de generación eléctrica se estima en unos 135 GWe,[2] supone que la industria nuclear capta menos del 1,5% del crecimiento del mercado mundial. Ello implica que si no se reactivan pronto las nuevas construcciones, y a una escala significativa, la cuota de producción eléctrica nuclear, situada en los últimos años alrededor del 16%, irá descendiendo año tras año. De hecho, en 2007, y debido a la acumulación de incidentes, la producción eléctrica nuclear mundial disminuyó un 1,9% en términos absolutos[3] y la española en un 8,3%.[4] En la actualidad supone aproximadamente un 6% de la energía primaria comercial, y entre un 2% y un 3% de la energía final consumida, una cuota menor que la cubierta por las centrales hidroeléctricas.

Lo acontecido en los dos últimos años no cambia este panorama, ya que, si bien se han anunciado muchos planes para retomar las construcciones, no han entrado apenas nuevos reactores en operación. De hecho, el año pasado, y por primera vez en la historia nuclear, no se conectó ningún nuevo reactor a la red de forma que, a comienzos de 2009, se mantiene constante la potencia nuclear pero el número de reactores operativos ha disminuido en tres unidades.[5] Como indica la Figura 2, la producción mundial de energía nuclear también disminuyó en términos absolutos en 2008[6] y en los dos últimos años ha perdido dos puntos en el mix mundial: hoy supone el 14% de la electricidad producida y el 2,8% de la energía final consumida.

Con un parque envejecido que ha superado en media el ecuador de su vida de diseño, que apenas se incrementa en términos netos, y que por tanto es incapaz de dar respuesta al crecimiento de la demanda, es evidente que si no consigue cambiar radicalmente su situación, la industria nuclear va camino de la desaparición, lenta pero inexorablemente. A juzgar por el calendario de reactores en construcción, la disminución de la producción nuclear que empezó en el 2007 muy probablemente continúe por lo menos hasta 2015 y se acentuará si en este período se clausuran algunos reactores que hayan superado su vida útil de diseño. En la Figura 3 se muestra la proyección a futuro de la evolución del parque nuclear mundial suponiendo una vida útil de 40 años para cada reactor e incluyendo los proyectos de construcciones en marcha en 2007.

Como puede observarse, antes de 2025 habría que clausurar y desmantelar bastante más de la mitad del parque nuclear actual, lo cual implica que, dados los plazos de licencia y construcción, o se inicia pronto un importante programa de construcciones o la energía nuclear va a quedar reducida a algo marginal y con unos tremendos pasivos correspondientes al desmantelamiento de las centrales y la gestión de los residuos acumulados.[8] A la vista de este calendario, cabe la sospecha de que el alargamiento de las licencias de algunas centrales estadounidenses más allá de los 40 años responde más a la imposibilidad material de ir sustituyendo un parque nuclear que representa una cuarta parte del total mundial que a otras consideraciones.[9]

De ahí que la industria nuclear y algunos gobiernos occidentales hayan iniciado una intensa campaña de relaciones públicas[10] para presentar la opción nuclear como un componente imprescindible de la solución al dilema energético-climático al que nos enfrentamos y que, según esas fuentes, justificaría otro ciclo inversor en centrales nucleares. Para la World Nuclear Association (WNA), por ejemplo, “el aumento de la demanda energética, la preocupación por el cambio climático y la dependencia internacional de los combustibles fósiles son factores que favorecen las nuevas construcciones nucleares. La combinación del incremento de los precios del gas y la restricción de las emisiones del carbón ponen de nuevo en la agenda europea y norteamericana proyectos de construcción de nueva capacidad nuclear”.[11]

Incremento de la demanda energética, aumento de los precios de los combustibles fósiles, reducción de emisiones e independencia energética son los cuatro argumentos básicos que se repiten una y otra vez como justificación de la reapertura del debate nuclear y en favor de la reconsideración del parón nuclear que, de una forma u otra, sigue vigente en la mayoría de los países occidentales. Sin embargo, estas insistentes llamadas a retomar la senda nuclear pasan por alto dos cuestiones básicas. Olvidan, en primer lugar, las razones por las cuales abortó la primera era de construcciones nucleares, y no tienen en cuenta que aun en el supuesto de que estas razones estuvieran ahora superadas –que no lo están– un análisis cuantitativo y dinámico de las posibilidades reales de un renacimiento nuclear muestra que poco podría aportar a la solución de los problemas que se apuntan; problemas que, ciertamente, son graves y acuciantes, y que por ello requieren una óptima gestión de los recursos a nuestro alcance. Si se analiza con detenimiento la cuestión, no es tan evidente, como algunos quieren hacernos creer, que esta gestión óptima deba incluir, necesariamente, la opción nuclear. Para hacer este análisis conviene, en primer lugar, entender bien qué fue lo que produjo el marasmo nuclear en el que nos encontramos.

La primera era nuclear: del too cheap to meter al too expensive to matter

En la década posterior a la Segunda Guerra Mundial, y en el marco del programa estadounidense de Átomos para la Paz, se desencadenó una euforia mundial alrededor de la energía nuclear que en ocasiones se confundía con un fervor casi religioso. Todo el mundo parecía estar de acuerdo en que por fin la humanidad había conseguido desentrañar uno de los misterios de la naturaleza que iba a posibilitar un desarrollo sin límites. Los desiertos se convertirían en vergeles desalinizando el agua del mar, abriríamos nuevos canales de Panamá, electrificaríamos el mundo, desaparecería la pobreza de la faz de la Tierra, los viajes intergalácticos estarían a la orden del día, crearíamos soles y lluvias artificiales, y fabricaríamos alimentos a partir sólo de agua, aire y minerales. La energía nuclear, en suma, iba a ser garantía de progreso continuado y liberaría para siempre a la humanidad de la maldición bíblica. Incluso visto desde la distancia de décadas produce cierto sonrojo leer lo que entonces se esperaba de la energía nuclear,[12] pero conviene tenerlo presente cuando de nuevo se nos propone este tipo de energía como solución salvífica frente a los graves problemas de dimensión planetaria que ahora se nos presentan: el cambio climático y el declive de los combustibles fósiles.

El desarrollo de la energía nuclear civil nunca fue una decisión económica

En realidad, siempre hubo dudas sobre la rentabilidad económica de esta “compleja forma de hervir agua”, como la llamaba Einstein, y por tanto había que buscar otras motivaciones más allá de las estrictamente económicas. La propia Atomic Energy Commission (AEC) reconoció ante el Congreso norteamericano en 1948 que las perspectivas de rentabilidad de las aplicaciones civiles de la energía nuclear eran más que dudosas[13] y así lo pensaba también C.G. Suits, vicepresidente de I+D de General Electric, cuando en 1950 advirtió que “la energía atómica es una forma excepcionalmente costosa e inconveniente de obtener energía… se trata de una energía cara, no de energía barata como hemos inducido al público a creer”.[14] A pesar de ello, y de que no se realizara ningún estudio económico comparativo, en 1954, Lewis Strauss, el entonces presidente de la AEC, no dudó en afirmar que “no es aventurado esperar que nuestros hijos disfruten en sus casas de electricidad que sea tan barata que no merezca la pena facturarla”.[15] Una expresión, too cheap to meter, que se hizo tristemente famosa porque los hechos posteriores la desmintieron con rotundidad.

Sin ninguna prueba que justificara afirmaciones como esta, ni tampoco el optimismo generalizado reinante, hubo que acudir a otro tipo de consideraciones. Así, David E. Lilienthal, el primer presidente de la AEC, escribió en sus memorias que en aquella época “no podía creer que Dios creara al hombre y le infundiera la capacidad de extraer la energía contenida en el corazón mismo de la materia para que sólo utilizara este conocimiento en la destrucción de este maravilloso mundo, que no es obra del hombre sino de Dios”.[16] En esta frase se condensa la principal motivación de todo el desarrollo civil de la energía nuclear en Occidente: de alguna forma había que borrar el horror de Hiroshima y Nagasaki, máxime cuando la Guerra Fría iba a exigir un gran incremento de la producción de armas nucleares. La única forma de conseguir que la aplicación militar pudiera proseguir sin demasiada oposición popular era difundiendo y promoviendo también las “enormes ventajas” de la energía nuclear para usos civiles. Ese y no otro es el origen de los programas de desarrollo de la energía nuclear para aplicaciones civiles; un origen que explica las dificultades económicas que le acompañaron desde su nacimiento: el desarrollo de la industria nuclear civil nunca fue el resultado de decisiones económicas empresariales sino consecuencia de una determinación política y militar.17

Las verdaderas razones del declive nuclear

No es el momento de pasar revista a lo que ocurrió en las décadas de 1960 a 1980,[18]. Es común explicar la evolución representada en esta figura como el resultado del incremento de los precios del petróleo que tuvo lugar en 1973 y que habría empujado la construcción de centrales nucleares; un empuje que se habría ralentizado después del accidente de Three Mile Island (TMI) en 1979, y definitivamente como consecuencia del accidente de Chernóbil de 1986. Esta interpretación pasa por alto, sin embargo, un detalle fundamental: que desde el momento en que se toma la decisión de construir una central nuclear hasta que ésta entra en operación transcurren unos 10 ó 12 años y que, por tanto, si queremos saber en qué momento se adoptaron las decisiones de construcción y cuándo se detuvieron, hay que desplazar hacia atrás el eje temporal algo más de una década.

Entre 1965 y 1974 tuvo lugar en EEUU un rápido incremento en el número de pedidos de reactores, pero todo cambió abruptamente a partir de 1974. Si entre 1971 y 1974 se cursaron pedidos para 129 reactores, entre 1974 y 1978 ya sólo se cursaron 13 nuevos pedidos y desde 1978 hasta el día de hoy no se ha cursado ningún otro pedido. Ninguna de las centrales contratadas después de 1973 fue terminada: entre 1974 y 1984 se cancelaron 124 reactores, más de los que acabaron en funcionamiento. Del total de 259 pedidos cursados y de los 177 permisos de construcción concedidos, sólo 132 entraron en operación y de éstos siguen hoy operativos 104. Fijémonos en que el accidente de TMI tuvo lugar en 1979 y que por tanto no pudo ser la causa de este abrupto cambio de tendencia.

Recordemos al respecto la sentencia dictada por la revista Forbes en 1985: “El fracaso del programa nuclear estadounidense es el peor desastre empresarial de la historia, un desastre de proporciones monumentales. Las compañías eléctricas llevan ya invertidos 125.000 millones de dólares y tendrán que invertir otros 140.000 antes de finalizar la década y sólo los ciegos o los interesados pueden pensar que se trata de dinero bien empleado. En realidad, se trata de una derrota para el consumidor norteamericano, para la competitividad de la industria, para las eléctricas que lo llevaron a cabo y para el sistema de empresa privada que lo hizo posible”.[20]

Como apunta Forbes, las razones de este fracaso fueron casi exclusivamente económicas, y un factor muy importante fue la acusada caída del crecimiento de la demanda de electricidad consecuencia de la crisis de los 1970. Si entre 1953 y 1973 la demanda había crecido un 7% anual, en 1974 este crecimiento se detuvo en seco y cayó un 0,4%, como consecuencia del shock económico que produjo el brusco aumento de los precios del petróleo en 1973. A partir de 1974 se ralentizó el crecimiento económico, hubo un mayor énfasis en el ahorro energético y, en consecuencia, el crecimiento anual medio del consumo eléctrico entre 1975 y 2000 se redujo al 2,7%, lo cual situó a las eléctricas frente a un gran exceso de capacidad planificada y en construcción. Su primera respuesta fue paralizar los planes de expansión, pero no fue suficiente y tuvieron que cancelar numerosos proyectos en distintas fases de desarrollo. A estas circunstancias económicas adversas se sumó, en 1979, el accidente de TMI que provocó, primero, la paralización de todas las licencias y construcciones durante un año y, posteriormente, debido a la presión popular, un aumento de las medidas de seguridad que tuvieron un gran impacto en los costes y en los plazos de construcción, y por tanto en el ritmo de cancelaciones.

Además, la política monetaria que se adoptó para hacer frente a la recesión de 1973 supuso un notable incremento de las tasas de interés, añadiendo un factor más a una situación ya de por sí difícil que acabó por arruinar las finanzas de las compañías eléctricas y el programa nuclear estadounidense y de otros países.[21] David Freeman, presidente en aquella época de la Tennessee Valley Authority (TVA), todavía recuerda que se vio obligado a cancelar ocho de los 17 reactores planificados por ser demasiado caros e innecesarios, y ahora que la TVA vuelve a plantearse la posibilidad de construir nuevos reactores se pregunta, “¿cómo es posible que la TVA no se acuerde de como quedó financieramente empantanada por la opción nuclear?”; y añade: “si hay un lugar en el mundo en el que fracasó la energía nuclear fue precisamente en el valle del Tennesse”.[22]

La moratoria nuclear se decidió en España en 1983, afectando a cinco grupos nucleares que estaban en distintos grados de finalización, por razones idénticas a las que hemos apuntado en el caso estadounidense; agravadas, si cabe, por el hecho de que las eléctricas españolas se habían endeudado en dólares para financiar las construcciones nucleares y al incremento de los tipos de interés tuvieron que añadir una evolución desfavorable del tipo de cambio. Los créditos, sin embargo, estaban avalados por el Estado español y el primer gobierno de Felipe González optó por asumir estas inversiones y trasladar a la tarifa eléctrica futura el pago durante 25 años de las inversiones nucleares fallidas (729.000 millones de pesetas de 1995); inversiones que estaban incluidas en los Planes Eléctricos Nacionales aprobados por los sucesivos gobiernos de la Transición. A este respecto, las palabras del ex-ministro de Industria Juan Manuel Eguiagaray son suficientemente elocuentes:

“Es conocido que en pleno proceso de transición democrática el sector público tuvo que rescatar financieramente a las empresas eléctricas del país, que se habían embarcado en un proceso de inversión faraónico, derivado de una planificación delirante, en absoluta contradicción con las necesidades constatadas de la demanda eléctrica en España. La preferencia por la energía nuclear contenida en aquellos planes puso en marcha la construcción de más grupos nucleares de los razonablemente necesarios, lo que llevó, por razones mucho más financieras que de cualquier otro tipo, a la llamada moratoria nuclear a partir de 1982. Los costes de la paralización de proyectos de construcción en curso, así como el saneamiento financiero de las empresas, recayeron sobre los consumidores durante largos años, mediante recargos pagados en el recibo de la luz”.[24]

En sentido estricto nunca ha habido en España una prohibición de construir nuevas centrales nucleares, más allá de la moratoria nuclear establecida para los cinco grupos de Lemóniz I y II, Valdecaballeros I y II y Trillo II. La vigente Ley 54/1997 del Sector Eléctrico así lo ratificó, eliminando cualquier duda al respecto cuando dice que “en la generación eléctrica, se reconoce el derecho a la libre instalación y se organiza su funcionamiento bajo el principio de la libre competencia”. Por tanto, no hay en España prohibición ni moratoria nuclear alguna, por lo menos desde 1997.

En cualquier caso, la energía nuclear fracasó económicamente a nivel global a mediados de los años 70 y además se vio adversamente afectada por los accidentes de TMI de 1979 y de Chernóbil de 1986. Estos accidentes vinieron a dar la razón a aquellos que ya la criticaban desde sus comienzos por su peligrosidad operativa y contribuyeron a que en la opinión pública todavía hoy predominen aquellos que son contrarios a su reactivación.[25] En cierto sentido, la historia de la energía nuclear en las cuatro últimas décadas puede resumirse en que pasó de ser too cheap to meter a convertirse en too expensive to matter (demasiado cara para ser relevante), y en demasiado impopular para insistir en ella.

El futuro global de la energía nuclear: el informe del MIT

Transcurridos bastantes años, y después de sucesivos intentos fallidos por parte de varias Administraciones anteriores, en el año 2002 la Administración Bush decidió promover de nuevo la opción nuclear en el contexto de su recién estrenada Política Energética Nacional.[26] Se empezaba ya entonces a entrever la necesidad de reducir drásticamente las emisiones de gases de efecto invernadero y en el 2003 el Instituto Tecnológico de Massachussetts (MIT) reunió a un selecto grupo de académicos de disciplinas diversas para analizar el futuro de la energía nuclear y las posibilidades que podía tener esta opción en el portafolio futuro de tecnologías de generación eléctrica. El informe, que a día de hoy sigue siendo el intento más serio y concienzudo de analizar cuantitativa y cualitativamente las posibilidades de futuro de la energía nuclear,[27] parte de la premisa de que la energía nuclear podría ser una opción para reducir las emisiones, pero que “en las condiciones actuales es improbable que lo sea porque está estancada y se enfrenta al declive”. Por ello, el estudio analiza qué supuestos habrían de darse para que pudiéramos conservar la energía nuclear como una opción de futuro significativa para reducir las emisiones, al tiempo que contribuyera a satisfacer la creciente demanda de electricidad.

La principal conclusión a la que llegan los expertos del MIT es que para preservar la opción nuclear para el futuro es necesario resolver los cuatro problemas críticos que arrastra desde sus comienzos: coste, seguridad, residuos y proliferación; a los cuales cabría añadir también el de la percepción social. Estos problemas se acentuarían, además, si tenemos en cuenta que para satisfacer la demanda mundial habría que construir reactores en muchos países hoy no nuclearizados y en vías de desarrollo. La superación de estos problemas, sin embargo, exige un esfuerzo técnico, político y económico de tal magnitud que “sólo estaría justificado si la energía nuclear pudiera contribuir significativamente a la reducción de las emisiones, lo cual implica una importante expansión del parque nuclear mundial. Preservar la opción nuclear significa planificar su crecimiento, y trabajar para un futuro en el que la energía nuclear sea una fuente energética competitiva, más segura y menos arriesgada”, afirman. Por todo ello, “desde el punto de vista de políticas públicas, los únicos escenarios que merecen ser considerados son o un despliegue a gran escala, o el abandono de la energía nuclear a lo largo de la primera mitad de siglo”. De hecho, en su opinión, “plantear pequeños incrementos de capacidad nuclear justificándolos por el ahorro de emisiones es capcioso”.

En consecuencia, los autores analizan un escenario global de crecimiento que triplicaría el parque nuclear de aquí al año 2050 (entre 1.000 y 1.500 GWe).[28] Según el estudio, este despliegue ahorraría entre 800 y 1.800 millones de toneladas anuales de emisiones de carbono, lo cual representa entre el 15% y el 25% del incremento de las emisiones del escenario business-as-usual a 2050, según substituyeran a centrales de gas o de carbón, o entre el 8% y el 12% de las emisiones totales a 2050. El estudio no analiza otras opciones de reducción de emisiones y por ello sus autores advierten que no pueden “llegar a conclusiones acerca de las prioridades relativas entre diversas opciones de reducción de emisiones”, aunque consideran que sería un error excluir a priori cualquiera de las opciones sin hacer el correspondiente análisis coste-beneficio.

En lo referente a costes, el estudio concluye que en mercados con generación eléctrica liberalizada la energía nuclear no es competitiva con el gas y el carbón. Sin embargo, si se redujera la inversión necesaria por debajo de los 1.500 dólares/kW,[29] si se acortara el período de construcción a cuatro años y se rebajaran en un 25% los costes variables de operación y mantenimiento, si se igualara el coste de capital con el de otras opciones y si se penalizaran las emisiones de CO2, la energía nuclear podría tener ventajas de coste.

En cuanto a la seguridad operativa, el estudio considera que habría que mantener una tasa de accidentes graves –con daños en el núcleo– por debajo de un accidente cada 50 años. Ello implica, dado el incremento postulado del parque nuclear, que hay que dividir por 10 la tasa de accidentes de los diseños actuales, lo cual es considerado plausible por los autores en base a lo que la industria manifiesta acerca de sus nuevos diseños. Otro prerrequisito que consideran fundamental es el de encontrar una solución a la proliferación, ya que consideran que “el régimen internacional actual es inadecuado para afrontar los retos de seguridad que plantearía el escenario de crecimiento propuesto.” A estos efectos, señalan que “los conflictos entre los principios sobre los que descansa el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y los deseos de otros países [como Rusia o EEUU por un lado, e Irán por otro], podrían incrementarse en un escenario de difusión de la tecnología nuclear”. El objetivo debería ser “minimizar los riesgos de proliferación en todo el ciclo de combustible nuclear”. Por ésta y también por otras razones de índole económica, proponen el ciclo abierto de combustible, sin reprocesamiento, suponiendo que no habría problemas de abastecimiento de uranio natural para toda la vida útil del parque contemplado (algo que otros estudios ponen en duda).30

Finalmente, la cuestión que los autores consideran “uno de los problemas más difíciles a los que se enfrenta la industria nuclear”: los residuos, ya que “más de 40 años después de que entrara en funcionamiento la primera central nuclear comercial, ningún país ha conseguido deshacerse de sus residuos de alta actividad”. En su opinión, el almacenamiento geológico profundo es viable técnicamente para asegurar que en los alrededores del depósito la radiación sea inferior a los 15 milirems/año durante los 10.000 años posteriores al almacenamiento final. Sin embargo, señalan que la ejecución de un proyecto así no ha sido demostrada ni puede darse por segura.[31] En cuanto a la posibilidad de separar y transmutar los residuos, los autores dicen no creer que “pueda plantearse un caso convincente basado sólo en consideraciones de tratamiento de residuos que demuestre que los ciclos avanzados de combustible que separan y transmutan los residuos compensarían sus riesgos y costes”. Proponen estudiar la tecnología de perforaciones profundas que puede ofrecer la posibilidad de mejorar los almacenes geológicos a un coste menor y plazos más cortos que los esquemas de partición y transmutación.

Los autores del referido informe han preparado una actualización del mismo a 2008 que en breve publicarán. Según Ernest Moriz, uno de los autores, las conclusiones básicas no han variado, pero el escenario de crecimiento que contemplaban en 2003 se ve hoy menos probable que cinco años atrás. Principalmente por el gran incremento de los costes estimados para nuevas construcciones, que han más que duplicado la inversión que estimaban en su escenario base, de 1.500 dólares/kW a 4.000 dólares/kW; lo cual, añadido a un incremento de los costes financieros por períodos de construcción más dilatados, ha empeorado la situación competitiva de la electricidad nuclear en relación a otras opciones.[32]

La energía nuclear y el marco regulatorio

Tengan o no razón los expertos del MIT en sus estimaciones, y sean o no viables las soluciones que consideran plausibles, no parece probable que se dé un despliegue nuclear de la dimensión propuesta sin el liderazgo norteamericano y la participación de los países europeos, y sin que se inicien programas nucleares en muchos países emergentes y en vías de desarrollo. Es por ello que lo que ocurra en EEUU y en países como el Reino Unido y Alemania es fundamental. Sólo estos países, que junto a Rusia, Francia, Japón, Corea del Sur y China copan actualmente más del 80% del parque nuclear mundial, tienen tamaño y recursos para justificar las inversiones que requiere la mejora de la tecnología nuclear actual. Pero una expansión nuclear de esta magnitud tendría, en estos países, importantes implicaciones para la estructura de la propia industria nuclear y de la de sus clientes, las empresas eléctricas.

Dado que la energía nuclear tiene importantes repercusiones públicas en áreas como seguridad, gestión de residuos, emplazamientos, proliferación, etc., los gobiernos tienen una responsabilidad especial a la hora de cerciorarse de que la estructura industrial que en su caso se desarrolle asegure la solución de esta problemática. La intersección de estos asuntos públicos con el funcionamiento de un mercado liberalizado no resulta fácil y no puede resolverse, como en otras industrias, con una regulación somera.[33] Esta tensión entre la responsabilidad pública y la operativa del mercado siempre ha estado presente en el sector nuclear. En EEUU la premisa ha sido que cualquier compañía eléctrica privada ha de ser capaz de adquirir y operar una central nuclear, y que debe permitírsele que así lo haga, bajo determinados controles gubernamentales. Otros países como Japón y Alemania siguieron la misma filosofía, mientras que en Rusia y China la energía nuclear ha sido patrimonio del Estado, como lo ha sido también en Francia, donde prácticamente todas las centrales nucleares son propiedad de EDF, una compañía de titularidad y gestión mayoritariamente estatal.

De una forma u otra, todas las centrales nucleares hoy en funcionamiento fueron construidas por monopolios estatales, o por compañías eléctricas verticalmente integradas operando en un entorno regulado que les garantizaba el retorno de sus inversiones, aunque en EEUU y en el Reino Unido algunas fueran después vendidas a terceros con enormes pérdidas y operen ahora en un mercado parcialmente liberalizado. En el caso español, la transición de un mercado regulado con mecanismos de tarifas ajustadas según la filosofía cost-plus a un mercado de generación liberalizado dio lugar a los llamados Costes de Transición a la Competencia (CTC), más de la mitad de los cuales (más de 6.000 millones de euros) se asignaron a las centrales nucleares, lo cual podría explicar que ahora estén ya totalmente amortizadas y sean por ello muy rentables para sus propietarios.[34]

En el marco regulatorio tradicional, por tanto, muchos de los riesgos asociados a los costes de construcción, al rendimiento operativo de las centrales, a las oscilaciones del precio del combustible y otros factores fueron asumidos por los consumidores y no por las eléctricas, ya que se compensaba vía tarifa cualquier desviación. En el actual marco europeo de liberalización, sin embargo, la Directiva 2003/54 considera necesario fomentar y mantener la competencia en el mercado de generación y, como bien señala Claudio Aranzadi,[35] son por ello las empresas eléctricas las que tienen que “decidir si invierten o no en nuevas centrales nucleares en función de la rentabilidad esperada de la inversión y de las restricciones establecidas por la normativa específica”. Lógicamente, añade, “tanto los riesgos de mercado como los de inversión (plazos y costes) deberían ser soportados por las propias empresas”, coincidiendo con lo que afirma también el informe del MIT.

Ahora bien, ¿estamos ante un entorno y unas perspectivas económicas que permitan pensar que se dan las condiciones para un renacimiento nuclear a cargo del sector privado, como el que lleva varios años anunciándose, y como el que analiza el informe del MIT, o bien pudiera darse una repetición, quizás acelerada, de lo que aconteció en la década de 1970?

El panorama estadounidense: planes atascados

Como hemos dicho, si tiene que haber renacimiento nuclear serán los países occidentales más nuclearizados los que deban tomar la iniciativa y, entre ellos, de forma destacada, EEUU, como poseedores del 25% de todo el parque nuclear mundial. La Administración de George W. Bush lanzó en el 2002 el programa Nuclear Power 2010 [36] como parte de la referida Política Energética Nacional, con objeto de reactivar las construcciones nucleares en EEUU. El programa cristalizó en la constitución de tres consorcios empresariales que recibieron subvenciones para identificar posibles emplazamientos, evaluar nuevos diseños de reactores, estudiar los aspectos económicos de las nuevas construcciones y, sobre todo, para ensayar los nuevos procesos de licencia y regulación que la Nuclear Regulatory Commission (NRC) tenía previsto poner en marcha. El objetivo declarado era tener una central de nueva construcción operando antes de finalizar la década, lo cual requería que se cursara el pedido del reactor alrededor de 2003. Los planes, sin embargo, no surtieron efecto y la Administración Bush se vio obligada a ampliar las ayudas a la industria nuclear para intentar que alguna empresa diera el primer paso, y lo hizo con la Energy Policy Act de 2005 (EPA 2005), que recogió muchas de las recomendaciones de los expertos del MIT.[37]

La Energy Policy Act de 2005

La EPA 2005 incluye un conjunto de medidas destinadas a incentivar la construcción de hasta seis primeros reactores de una nueva generación, mediante una combinación de incentivos fiscales, subvenciones y avales estatales. Concretamente, y para la energía nuclear, la EPA 2005 incluye la extensión de la Price-Anderson Act que limita la responsabilidad civil de las centrales nucleares por otros 20 años; autoriza la compensación de hasta 2.000 millones de dólares por sobrecostes debidos a retrasos imputables a litigios con la NRC; asigna una prima de 1,8 centavos/kWh durante ocho años con un límite de 125 millones de dólares anuales por reactor para los 6.000 primeros MWe de nueva generación nuclear; establece un régimen de avales estatales que cubren hasta el 80% de la inversión, por un importe total que habrá de ir aprobando el Congreso estadounidense (18.500 millones de dólares autorizados hasta el momento); autoriza la financiación de un reactor de demostración para la producción simultánea de electricidad e hidrógeno por un importe de 1.250 millones de dólares; y mejora el tratamiento fiscal de los gastos de desmantelamiento de centrales estimado en un ahorro para las eléctricas nucleares de unos 1.300 millones de dólares; amén de una serie de medidas menores que se espera faciliten el futuro despliegue nuclear.[38] Todo ello destinado a “arrancar”[39] el proceso de construcciones o, como dice John Kane del Nuclear Energy Institute (NEI), para ayudar a “dar el empujoncito que se necesita para saltar la primera valla”.[40]

A pesar de ello, y transcurridos ya cuatro años desde la entrada en vigor de la EPA 2005, ninguna empresa norteamericana ha tomado todavía la decisión de construir una nueva central nuclear y algunas de ellas han cancelado sus planes al respecto. Parece que este paquete de incentivos es todavía insuficiente, siquiera para animar a unas pocas construcciones. Por el momento, unas 17 empresas o consorcios han manifestado su posible interés en construir hasta treinta reactores pero ninguna de ellas ha llegado hasta obtener una licencia de construcción ni ha tomado la decisión firme de construir.[41] Quizá por eso la Energy Information Administration (EIA) del Departamento de Energía (DOE) estadounidense no prevé más que 17 nuevos reactores antes de 2030, menos de una central por año, con un incremento neto de generación nuclear de sólo 13 GWe.

Según la EIA, de los 255 GWe de nueva capacidad a instalar en EEUU en los próximos 20 años, sólo un 5% serían nucleares, lo cual no haría sino que la cuota nuclear del mix norteamericano –situada ahora alrededor del 20%– continuara descendiendo años tras año. Por el contrario, el gas natural coparía el 54,5% del incremento del parque de generación y las energías renovables el 22%, creciendo también el carbón. A juzgar por las declaraciones de los actuales responsables del DOE y por los planes de estímulo fiscal aprobados por la Administración Obama, es muy posible que estas cifras varíen en favor de una mayor potenciación de las energías renovables, pero no de la nuclear, que hasta el momento ha quedado excluida de estos planes.[43]

Sea como sea, las sucesivas previsiones del DOE en los últimos años demuestran que si bien antes de la crisis financiera las perspectivas de un renacimiento nuclear significativo en EEUU eran ya bastante inciertas, la crisis supone un impedimento adicional que hace prever un despliegue nuclear muy modesto.[44] Lo mismo parece estar ocurriendo en otros países, como por ejemplo en Sudáfrica,[45] o, a una escala menor, en Turquía,[46] y también en Rusia donde Rosatom ha pospuesto hasta el 2014 los planes que tenía para construir dos reactores al año.[47] Tan sólo China parece mantener intactos por ahora sus planes de pasar del 2% de electricidad nuclear que genera actualmente al 4% ó 5% en el 2030.[48]

Sigue sin haber ningún pedido desde 1978

¿Por qué cuatro años después de la decidida apuesta de la Administración Bush, de las múltiples medidas favorables y de que el Congreso haya autorizado hasta 18.500 millones de dólares en avales, sigue sin existir ni un solo proyecto firme de construcción de una central nuclear en EEUU? Las razones son, de nuevo, económicas, como no se cansan de repetir los máximos responsables de las eléctricas estadounidenses. John Rowe (presidente de Exelon, la primera operadora nuclear estadounidense), por ejemplo, empieza por afirmar que “dudo que haya nadie más familiarizado con los riesgos financieros de la nuclear, o alguien que esté más preocupado por ello que yo mismo”; para a continuación decir que “una planta nuclear es algo que necesita entre ocho y 10 años de construcción, que tiene una vida operativa de quizá 60 años, pero sin que haya forma de recuperar la inversión en menos de 20 años”. Por ello, remata, “no vamos a construir nuevas centrales nucleares sin el aval del gobierno federal”,[49] una afirmación que también comparte Michael Wallace, vicepresidente de Constellation Energy y del consorcio UniStart Nuclear.[50] Al parecer, 18.500 millones de dólares en avales que cubran el 80% de las primeras inversiones no serán suficientes siquiera para “arrancar”. ¿Qué más podría hacer el gobierno estadounidense?

El 27 de marzo de 2007, y por tanto antes de que estallara la crisis financiera, el Manhhatan Institute reunió en el Harvard Club de Nueva York a un selecto grupo de analistas para discutir la visión que tenía el mundo financiero de las posibilidades de inversión en nucleares, sin que alcanzaran ninguna conclusión alentadora: “A los gestores de las eléctricas les encantaría generar beneficios con nuevas nucleares, pero a pesar de los incentivos regulatorios y de las subvenciones que se ofrecen, los fondos de inversión que deberían financiar estos proyectos creen que los riesgos son muy superiores a las potenciales recompensas”. Y uno de los participantes añadió que “el entorno de mercado que ahora mismo tenemos es el mejor de los mundos… si ni en estas condiciones se da una expansión de las inversiones nucleares –con las disponibilidades de capital y el apoyo político existentes– hemos de preguntarnos si alguna vez veremos estas inversiones”. Para estos analistas, incluso en un entorno económico favorable, las medidas de la EPA 2005 no eran suficientes: “parece que muchos banqueros están a la espera de garantías federales completas y amplias, y puesto que estas garantías no llegan, la nación deberá continuar a la espera de nuevas construcciones, a menos que los empresarios nucleares puedan convencer a sus accionistas para que financien los proyectos con fondos propios”.[51] Teniendo en cuenta todo lo ocurrido en el sector financiero desde que estas palabras fueron pronunciadas, no parecería que la situación haya podido ir a mejor.

A la vista de estas circunstancias, Pete Domenici, senador por Nuevo México y posiblemente el más firme defensor de los intereses del sector nuclear norteamericano, introdujo en el Senado, y sin debate alguno, una pequeña enmienda a los presupuestos generales de 2008, sugerida por la propia industria, que en el práctica puede permitir que en un futuro no haya límites a los avales gubernamentales. La industria hablaba ya de que necesitaría 25.000 millones en el 2008 y 50.000 millones en los próximos dos años.[52] Las últimas informaciones hablan de que se necesitaran avales por importe de 122.000 millones de dólares para cubrir las primeras 14 solicitudes en trámite.[53] Sin embargo, para Gregory Jacko, recientemente nombrado presidente de la NRC, ni siquiera esas cantidades serán suficientes ya que según sus cálculos para construir la siguiente generación de reactores nucleares se necesitarían 500.000 millones de dólares en avales (para 50 nuevos reactores).[54] En junio de 2008, la Government Accountability Office (GAO),[55] órgano encargado de la supervisión económica del Congreso norteamericano, informó al propio Congreso de que el riesgo de tener que hacer efectivas estas garantías lo estimaban cercano al 50%,[56] lo cual es indicativo de la gran incertidumbre y del escepticismo económico que rodea a todo lo referente al renacimiento nuclear en EEUU.

No se sabe cuánto costarán las nuevas centrales

¿Cómo puede ser que en menos de cuatro años se haya pasado de considerar que unos cuantos miles de millones de dólares en avales estatales podían ser suficientes, a hablar de medio billón de dólares? Nos encontramos de nuevo con la sensación del deja vu de los años 1970: nadie sabe cuánto costarán las nuevas centrales y cada nueva estimación supera con creces la anterior en una espiral que parece no tener fin. Si el estudio del MIT cifraba en unos 2.000 dólares/kW la inversión necesaria en una central nuclear –según la experiencia anterior a 2003– y postulaba un 25% de ahorro como factor necesario para que fueran competitivas en relación al carbón y al gas, algunas estimaciones actuales cuasi cuadriplican la hipótesis del MIT,[57] y la actualización de este estudio estima el coste de la electricidad nuclear suponiendo unos 4.000 dólares/kW para las nuevas inversiones en generación.

El análisis público más completo y riguroso de que se dispone es el realizado por Florida Power&Light (FPL) para la construcción de dos reactores Westinghouse AP-1000 de 1.100 MW cada uno. La última estimación, de enero de 2008, cifraba entre 12.000 millones y 18.000 millones de dólares el coste total del proyecto.[58] Es decir, entre 5.500 y 8.200 dólares/kW, más del doble de la estimación que había hecho Progress Energy Florida (PEF) dos años antes y cuatro veces la estimación del MIT en 2003, pero en línea con la estimación realizada por Moody’s en octubre de 2007,[59] que cifraba la inversión en unos 6.000 dólares/kW.[60] Tres meses más tarde, PEF estimaba también en 17.000 millones de dólares un proyecto similar al de FPL, el triple de su estimación inicial, y proponía un aumento del 3% al 4% anual de las tarifas eléctricas durante los 10 años que estima durará la construcción para ayudar a financiar el proyecto, en una propuesta sin precedentes.[61] “No podemos eludir que la electricidad nuclear tiene un coste por adelantado para el consumidor, porque lo tiene”, decía Jeff Lyash, presidente de PEF,[62] poniendo en evidencia a aquellos que defienden las nuevas construcciones como una forma de abaratar las tarifas. Ahora, sin embargo, la crisis económica ha reducido la demanda y ante las protestas de sus clientes esta misma eléctrica se ha echado atrás en sus planes de incrementar por adelantado las tarifas,[63] y ha retrasado, además, en 20 meses la fecha prevista para el inicio de la construcción.[64]

Algo parecido está ocurriendo con otros proyectos que se encuentran en distintas fases de negociación y decisión. Compañías como la MidAmerican Nuclear Energy Co., propiedad del magnate Warren Buffett, y la South Carolina Electric&Gas Co. han anunciado que abandonan sus planes de construcción.[65] Otros, como Duke Energy de South Carolina, prefieren mantener los costes en secreto para no dar armas a sus oponentes.[66] AmerenUE, por su parte, ha cancelado sus planes de construir un reactor EPR en el estado de Missouri porque el regulador estatal no ha autorizado en este caso un incremento de tarifas para financiar la construcción de un reactor que tenía un presupuesto estimado de 6.000 millones de dólares.[67] También Entergy ha congelado su petición de licencia de dos reactores en Mississippi y Luisiana por no haber podido alcanzar un acuerdo económico con General Electric.[68]

Si en 2005, cuando se especulaba con unos costes de construcción muy inferiores, la EIA decía que “no se espera que las nuevas centrales resulten económicas”,[69]< color="#3333ff">La propia industria nuclear norteamericana pide realismo y precaución

El almirante Frank L. Bowman, ex-director de Naval Nuclear Propulsion y como tal sucesor del también almirante Hyman Rickover (padre de toda la industria nuclear civil y militar),[72] y anterior director ejecutivo del Nuclear Energy Institute (NEI) –el lobby norteamericano de la industria nuclear–, ponía el dedo en la llaga cuando decía que “la industria eléctrica estadounidense tiene ante sí una montaña de inversiones [y que] uno de los retos más importantes es el monto de estos proyectos en relación al tamaño, al valor de mercado y a la capacidad financiera de las empresas que tienen que construirlos… las empresas eléctricas estadounidenses no pueden financiar los nuevos proyectos nucleares con cargo a su balance… necesitarán ayudas crediticias… ya sea en forma de avales estatales o de garantías gubernamentales que aseguren el retorno de las inversiones, o ambas cosas a la vez”,[73] confirmando así lo que Peter Bradford, ex-consejero de la NRC, ya señaló con anterioridad: “la promesa de retorno de la energía no se basa en una recién materializada competitividad sino en la vieja fórmula de siempre: enormes subvenciones públicas y grandes facilidades para obtener las licencias y, quizá, compras garantizadas, con todo el riesgo para los consumidores”.[74]

En la misma asamblea general del NEI en la que Frank L. Bowman hacía este diagnóstico, John Rowe, presidente de Exelon Corp. (la mayor eléctrica nuclear estadounidense), explicaba el estado de ánimo en que se encuentra la industria nuclear de aquel país. “No podemos dejarnos llevar por el entusiasmo de las notas de prensa… hemos de crear expectativas realistas… el renacimiento nuclear se desarrollará lentamente… quizá entre cuatro y ocho centrales a partir de 2016. Si estos primeros proyectos cumplen con sus calendarios y presupuestos, y si no tienen problemas de licencias y gozan del apoyo del público, podríamos iniciar una segunda ola de construcciones una vez la primera ola entre en explotación comercial”. Pero, “es difícil confiar en las estimaciones de costes de las nuevas construcciones… ningún vendedor está ofreciendo precios ciertos, e incluso las estimaciones preliminares se incrementan sin cesar”. Y en cuanto a los plazos, “nada enfriaría más el renacimiento nuclear que encontrarnos, después de 18 meses de haber iniciado una construcción con 18 meses de retraso”, en clara alusión a lo que ha ocurrido en Finlandia[75] y que más adelante comentaremos con más detalle. “Los costes asustan” sigue John Rowe, “especialmente cuando los comparamos con la capitalización y el valor de mercado de las empresas que han de construir los reactores… ninguna empresa se jugará su futuro a un solo proyecto… necesitamos formas de compartir el riesgo”. Además, “Yucca Mountain está encallado y no ha habido progreso alguno en las alternativas… y el apoyo público para unas inversiones multimillonarias sigue suponiendo un riesgo que no podemos ni controlar ni predecir”.[76]

Resulta difícil sintetizar mejor las dudas que existen acerca del programa nuclear estadounidense. Unas dudas que se refieren no ya a la posibilidad de un gran programa de construcciones para mitigar el cambio climático y el declive de los combustibles fósiles como plantea el MIT, ni a “los 130 o 230 reactores” que Samuel Bodman, ex-secretario de Estado de Energía estadounidense, considera necesarios para “atender la demanda protegiendo el medioambiente”,[77] ni siquiera a algo menos ambicioso como podría ser la simple sustitución de los 104 reactores actualmente en funcionamiento, sino a la simple posibilidad de construir los 25 ó 30 reactores que John Rowe considera necesarios antes de 2030 para no entrar en un declive irreversible.

Las últimas noticias son que “con el coste de una nueva central nuclear por encima de los 9.000 millones de dólares y con los mercados financieros reacios a comprometerse con este tipo de proyectos por el clima económico actual, las eléctricas prácticamente han descartado las nuevas construcciones sin avales estatales”. El propio John Rowe ha confirmado que sin estos avales Exelon no tiene intención de construir los dos reactores que tenía en estudio en Texas. Por su parte, el DOE ha reducido a cuatro el número de proyectos que va a estudiar en vistas a otorgar los correspondientes avales.[78] Todo lo cual parece apuntar a que, al menos para la próxima década, el número de centrales construidas en EEUU será muy reducido.

Se duda de la capacidad de substituir el parque actual

Las dudas de la industria son compartidas por el Council on Foreign Relations (CFR) en un informe sobre los riesgos y oportunidades de la energía nuclear. Teniendo en cuenta que incluso ampliando en 20 años la vida de todos los reactores en uso, EEUU tendrá que clausurar, desmantelar y sustituir sus 104 reactores antes de la mitad de siglo (lo cual significa construir un nuevo reactor cada cuatro o cinco meses en los próximos 40 años), el CFR opina que “esta renovación representa un reto alarmante y, sin entrar en otras consideraciones, este hecho por sí solo hace que la energía nuclear no pueda ser una parte importante de la solución a la inseguridad energética de EEUU por lo menos para los próximos 50 años”.[79] En esta misma línea, en una reunión de expertos organizada por Fortune el pasado mes de abril,[80] el consenso fue que como mucho se construirían tres o cuatro nuevas centrales en los próximos 10 años.[81]

El nuevo presidente de la Federal Energy Regulatory Commission, Jon Wellinghoff, ha ido incluso más lejos al afirmar que posiblemente EEUU no necesite nuevas centrales nucleares o de carbón por el importante incremento de generación eólica y solar que se espera, y por la consiguiente modernización de la red eléctrica que ha de permitir una mejor gestión de la demanda. Las nuevas centrales nucleares, ha dicho, “tienen un coste prohibitivo, superior a los 7.000 dólares/kW”, y en cualquier caso, el renacimiento nuclear “no es más que un ejercicio retórico, puesto que no veo a nadie construyendo una central”.[82] Y no parece que esto vaya a cambiar, a menos que haya una decidida intervención estatal, ya que para George Vanderheyden, presidente de Unistar Nuclear Energy LLP, la joint-venture entre Constellation Energy Nuclear Group y la francesa EDF constituida para construir reactores de diseño francés en EEUU, “en todo el mundo las nuevas centrales las construyen los gobiernos. Sólo aquí pretendemos que las construyan las empresas privadas”.[83]

A nivel global, la renovación del parque actual también está en duda. Suponiendo que llegaran a buen término todos los proyectos de construcción identificados por la WNA para los próximos 15 años, que se cumplieran las previsiones más intensivas en energía nuclear de la Agencia Internacional de la Energía Atómica (en total 90 nuevos reactores antes del 2020)[84] y extendiendo este ritmo de construcción hasta el 2050, obtendríamos 360 GWe de nuevas construcciones hasta 2050, algo menos de lo que se necesita para substituir la potencia actual.[85]

Si eso es así, es decir, si ni siquiera en el país más nuclearizado del mundo, y en el más ambicioso de los escenarios globales hoy imaginables, parece realista sustituir el parque actual para cuando deje de ser operativo, ¿qué sentido y qué objeto tiene plantear la opción nuclear como elemento decisivo en la respuesta al cambio climático y al declive de los combustibles fósiles?

El panorama europeo: Finlandia, el Reino Unido, Francia, Suecia e Italia

La contribución de la energía nuclear al mix eléctrico ha disminuido de forma más acusada en la UE que a nivel global, seguramente por el cierre de los viejos reactores soviéticos de Europa Oriental.

De un máximo de 177 reactores en 1988 hemos pasado a 146 a finales del 2008 (casi una tercera parte del total mundial), estando la gran mayoría de estos reactores (unos 125) localizados en ocho países: Francia, Alemania, el Reino Unido, Suecia, España, Suiza, Bélgica y los Países Bajos. En 2007, el 28% de la electricidad europea fue de origen nuclear, pero casi la mitad de esta electricidad se generó en Francia.

Actualmente en la UE-27 hay cuatro reactores en construcción, dos de ellos en Europa occidental: uno en Finlandia y otro, gemelo, en Francia. Estos dos reactores son la primera materialización de un nuevo diseño francés de tercera generación, conocido como EPR (European Pressurised Reactor), que tiene una potencia nominal de 1.600 MWe; un diseño que Francia está promoviendo tanto a nivel internacional como para eventualmente substituir sus propios reactores. Fuera de Francia y Finlandia, en Europa Occidental no ha habido ningún nuevo pedido de reactores nucleares desde 1980. A menos que haya una política generalizada de ampliación de las licencias de operación, una tercera parte de los reactores europeos deberán ser clausurados antes de 2025. Europa se enfrenta pues a un reto similar al de EEUU: ¿cómo sustituir su parque nuclear envejecido, y qué posibilidad existe de ampliar dicho parque antes de mediados de siglo?

En lo que sigue nos centraremos en la situación en Finlandia, Francia y en el Reino Unido ya que es en estos países donde están más avanzados los planes de nuevas construcciones. Suecia e Italia han anunciado recientemente su intención de cambiar su política en relación a la energía nuclear, pero ninguno de estos países tiene planes concretos de iniciar nuevas construcciones.

Finlandia

Finlandia tiene cuatro reactores que generan el 29% de su electricidad. En diciembre de 2003 y después de un largo proceso discusión política y social, se convirtió en el primer país Occidental en cursar un pedido después de 15 años de sequía nuclear. La decisión se tomó fundamentalmente en base a un análisis comparativo[87] de las distintas posibilidades de generación eléctrica de base que concluyó que la opción nuclear sería la más ventajosa en términos económicos, pero el deseo de no depender del gas de su vecino ruso tuvo también una notable influencia en la decisión.

La eléctrica TVO firmó un contrato con el consorcio Areva-Siemens para un reactor EPR de 1.600 MWe llave en mano, a construir en Olkiluoto, obteniendo unas condiciones muy favorables: precio cerrado (unos 3.000 millones de euros), plazo de construcción de cuatro años, financiación barata,[88] que Francia construyera una réplica del nuevo reactor en Flamanville, etc. Areva, que tenía mucho interés en obtener un primer pedido para animar el mercado (como a finales de los 1960 hicieran también Westinghouse y General Electric que vendieron sus primeros reactores a pérdidas), accedió a unas condiciones que no son extrapolables a proyectos futuros. Además, este reactor no está destinado a vender electricidad en un mercado liberalizado sino que el consorcio que lo encargó, compuesto de industrias intensivas en electricidad y ayuntamientos, pretende generar electricidad para autoconsumo y obtenerla a precio de coste.

Un coste que según los cálculos realizados bajo determinadas hipótesis iba a ser muy competitivo, extraída de uno de los estudios sobre los que se basó la decisión finlandesa. Como veremos más adelante, los costes de generación que se estiman ahora para los EPR franceses están cercanos a los 60 euros/MWh, casi el triple de lo que creía comprar TVO.

Y es que la realidad del proyecto ha sido muy distinta de lo esperado. Lo que pretendía ser el símbolo del anunciado renacimiento nuclear, se ha convertido en una demostración más de que la industria nuclear puede volver a caer en los mismos errores que la condujeron a la difícil situación en la que se encuentra. “Olkiluoto 3 iba a demostrar que la energía nuclear era la solución obvia a la preocupación que despiertan las emisiones de CO2, el incremento de los precios de los combustibles fósiles y la dependencia de fuentes energéticas de terceros países”, decía el Financial Times a finales de 2008. En lugar de esto, proseguía, “Olkiluoto se ha convertido en escaparate de los retrasos, los sobrecostes y los pleitos que los críticos dicen que siempre acompañaron a la construcción de plantas nucleares”.[90]

En lo que llevamos de año, los acontecimientos no han hecho sino precipitarse, confirmando los peores augurios sobre este proyecto que después de 46 meses de iniciado acumula ya 38 meses de retraso sobre el calendario previsto. En su última presentación de resultados,[91] Areva ha provisionado 1.700 millones de euros de pérdidas con cargo al proyecto –cuando todavía faltan más de tres años para finalizarlo– y se enfrenta a un reclamación de TVO por otros 2.400 millones de euros por daños y perjuicios derivados de los retrasos acumulados.[92] Areva, por su parte, ha contraatacado demandando a TVO por 2.000 millones de euros por posibles incumplimientos contractuales de la parte finlandesa.[93] Y Siemens, el otro miembro del consorcio constructor, ha decidido romper sus vínculos con Areva y le exige la recompra de su 34% por más de 2.000 millones de euros.[94] Todo lo cual coloca a Areva en una situación financiera muy delicada[95] en la que el gobierno francés, como socio mayoritario, no tendrá más remedio que responder, seguramente con una importante ampliación de capital, con una cesión de activos o con la fusión de esta empresa con otra que pueda enjuagar sus pérdidas.[96] El reciente nombramiento de un nuevo presidente del comité estatal de supervisión de Areva, con el mandato de investigar las cuentas de la empresa y ver si lo ocurrido en Olkiluoto podría repetirse en otros proyectos, supone un peligro para la continuidad de Anne Lauvergeon, la verdadera artífice de la última etapa de Areva, nacida en el 2001 de la fusión de Cogema y Framatone.[97]

Además de las dificultades económicas, Areva tiene que enfrentarse a las reclamaciones del regulador finlandés, que ha mostrado su “gran preocupación” por el “diseño de los sistemas de control y seguridad” del nuevo reactor, supuestamente uno de los puntos fuertes de la nueva generación de EPR. En una carta dirigida a la presidenta de Areva, Jukka Laaksonen, director general del regulador nuclear finlandés, ha llegado a decir que “sin un diseño adecuado que cumpla con los principios básicos de la seguridad nuclear… no veo posible aprobar la instalación de estos importantes sistemas. Lo cual significaría la paralización de la construcción”.[98] Este cúmulo de contrariedades, ha llevado a un asesor del primer ministro finlandés para el cambio climático a confesar que “nos concentramos tanto en la nuclear que perdimos de vista todo lo demás… y la nuclear nos ha fallado. Ha resultado ser una costosa apuesta para Finlandia y para el planeta”.[99]

En suma, la experiencia finlandesa no parece que sea de las que vayan a animar a otros países a adentrarse, por lo menos de momento, por la misma senda.[100]

Francia

Si decíamos que en EEUU la crisis del petróleo fue la causante del declive nuclear, Francia es el prototipo de todo lo contrario. Ya terminada la Segunda Guerra Mundial, Francia no aceptó renunciar a la force de frappe ni colocarse bajo el paraguas nuclear norteamericano, y construyó una primera generación de reactores productores de plutonio militar de los cuales Vandellós I fue uno de sus últimos ejemplares reconvertidos a generadores eléctricos. Por motivos que no vienen al caso, la cuestión nuclear pasó a formar parte de la identidad nacional francesa, consiguiendo un amplio respaldo social bajo la bandera de le rayonnement de la France.[101] En plena crisis del petróleo de 1973, y bajo el eslogan de “sin petróleo, sin gas, sin carbón, sin alternativa”, se puso en marcha tota la maquinaria estatal por medio de un sector eléctrico y nuclear nacionalizado, que hoy incluye a EDF y a Areva, y que Sarkozy pretende convertir en pieza clave de la presencia internacional francesa.

Francia es hoy el país más nuclearizado del mundo, con un 77% de electricidad nuclear (que, sin embargo, representa sólo el 16% de su consumo de energía final), sin que esta estrategia le haya reportado ventajas significativas ni en el coste de la electricidad, ni en la competitividad de sus industrias, ni en su grado de dependencia energética.[102] Y está por ver si la frenética actividad de Sarkozy, firmando acuerdos de principio con múltiples países, se materializará o no en contratos, cosa que por el momento no ha ocurrido. Aparte del fiasco finlandés, parece que Francia sólo está logrando venderse reactores a sí misma, ya sea a EDF, a sus filiales, o a Gas de France-Suez, o quizá a Total. Algo por lo demás obligado, si quiere mantener a Areva en liza a la espera de que se materialicen los pedidos del tan ansiado renacimiento nuclear global. Mientras tanto, también a EDF se le complica toda su estrategia nuclear internacional, tanto en el Reino Unido como en EEUU por la crisis financiera internacional.[103]

Con 59 reactores nucleares que representan el 55% de su parque de centrales de generación, Francia tiene hoy una gran excedente de capacidad, probablemente consecuencia de errores de previsión de demanda,[104] que utiliza para exportar electricidad a países vecinos a bajo precio. Su pico de consumo es de 86 GWe en invierno y tiene una capacidad instalada de 116 GWe. Este excedente ha estimulado la utilización ineficiente de electricidad para calefacción y agua caliente, y a pesar de dedicar el equivalente a 12 reactores nucleares a la exportación de electricidad, a menudo necesita importar electricidad para cubrir sus picos de demanda.

Con esta sobrecapacidad, y con un parque de reactores relativamente jóvenes, Francia no necesitaría construir ningún nuevo reactor durante muchos años. Sin embargo, está construyendo un reactor EPR en Flamanville y ha anunciado la construcción de una segunda unidad en Penly (en la que además de EDF participa también GDF Suez), y posiblemente una tercera, seguramente por una combinación de motivos. En primer lugar, porque pretende jugar un papel de liderazgo en el mercado mundial de una nueva generación de reactores y por tanto tiene que predicar con el ejemplo. En segundo lugar, para no perder la operatividad de su industria nuclear que eventualmente habrá de renovar todo su parque (téngase presente, por ejemplo, que el 40% de los operarios de operación y mantenimiento de EDF se retirarán antes del 2015). Y finalmente, para compensar la falta de pedidos internacionales a Areva, que ha incurrido, y tiene que seguir incurriendo, en enormes inversiones para mantenerse en liza en el mercado mundial.

La construcción del nuevo reactor EPR en Flamanville, sin embargo, tampoco está exenta de problemas. Desde los inicios, ha sufrido ya retrasos y un incremento de costes de más del 30%. Empresas como AcelorMittal, Air Liquide y Solvay que habían cerrado un contrato de suministro de electricidad con EDF para 24 años, a cambio de participar en el accionariado de la central, han visto como el coste del MWh, ligado al coste de la central, pasaba ya de los 46 euros/MWh prometidos inicialmente a los 54 euros/MWh recientemente revisados, advirtiéndoles además EDF que posiblemente se acerque finalmente a los 60 euros/MWh. Al conocer estos datos, el presidente de FORTIA, la asociación española de industrias que son grandes consumidores de electricidad, ha manifestado que “tras conocer la situación de las futuras centrales en Francia y en Finlandia”, ya no se plantean participar en proyectos similares.[105]

En suma, la situación nuclear francesa es especialmente atípica por cuanto responde a una apuesta política e industrial realizada décadas atrás por las más altas instancias del Estado francés –en la que nunca participó su parlamento–, que se mezcla con consideraciones militares y de identidad nacional, y que, por ello, la hacen difícilmente replicable en otros países. Francia no debe verse como un país que se plantea si opta o no por un futuro nuclear, sino como un país que ya tomó esta decisión años atrás; decisión que ahora pretende rentabilizar industrialmente, con perspectivas bastante inciertas, y que en caso de no conseguirlo se encontrará con la difícil perspectiva de enfrentarse a la sustitución de su enorme parque de reactores, y a los tremendos costes de desmantelamiento y tratamiento de residuos que EDF no parece haber provisionado en grado suficiente.

El Reino Unido

Así como la situación francesa no debe tomarse como representativa del futuro de la energía nuclear en otros países, lo que acabe ocurriendo en el Reino Unido sí puede servir de referencia para países menos comprometidos a priori con la opción nuclear.[106] A diferencia de Francia, la historia de la industria nuclear del Reino Unido ha sido hasta el momento la historia de un gran fracaso técnico, económico y político;[107] un fracaso que se pretende evitar ahora con una segunda ola de construcciones que, según dice el gobierno británico, tendrá que ser financiada por el sector privado, sin ayudas ni subvenciones.

De mantenerse estas premisas, el mercado británico puede dar la pauta de hasta qué punto la opción nuclear puede sobrevivir en un entorno competitivo. El primer ministro Gordon Brown opina que “la energía nuclear es una tecnología probada con éxito. Ha proporcionado al Reino Unido un suministro seguro de electricidad con bajas emisiones durante más de 50 años. Las nuevas plantas nucleares estarán mejor diseñadas y serán más eficientes que las antiguas. Hoy más que nunca, la energía nuclear tiene un papel que jugar en el mix energético británico”.[108] Con este tipo de apoyo en las más altas instancias gubernamentales, la pelota está en el tejado de las eléctricas que tienen que decidirse a invertir.

El programa nuclear británico fue también hijo de la producción de plutonio militar mediante una primera generación de reactores de uso dual llamados Magnox. A finales de los 1950 las autoridades británicas decidieron desarrollar una nueva generación de reactores AGR totalmente distintos a los que eligieron el resto de países que resultaron ser un fracaso tecnológico absoluto. En los años 80, el gobierno de Margaret Thatcher planificó la construcción de 10 nuevos reactores, pero ya de tecnología estándar PWR, como medida de presión contra los sindicatos mineros, pero sólo llegó a construirse uno.

Por falta de atractivo para los inversores privados, los reactores nucleares fueron segregados del resto del sector eléctrico y se mantuvieron en el sector público en la primera ola de privatizaciones de 1989, aunque finalmente fueron privatizados en 1996, bajo en nombre de British Energy, excluyendo sin embargo los reactores Magnox y las plantas de reprocesado de combustible que seguían siendo muy deficitarios. A comienzos de 2000, British Energy no pudo competir en el mercado eléctrico liberalizado y tuvo que ser de nuevo rescatada por el gobierno británico.[109] En el año 2004 se segregaron de British Energy todos los pasivos derivados del desmantelamiento de sus plantas y de los residuos generados, constituyéndose la Nuclear Decommissioning Authority que está encargada de desmantelar el viejo parque de reactores y de plantas de combustible en un proyecto de 125 años de duración y con un coste estimado de más de 100.000 millones de euros. En su momento no se provisionaron estos costes ni se cargaron a la tarifa y por tanto tendrán que ser ahora satisfechos con cargo al erario público.[110]

British Energy quedó reducida a ocho centrales nucleares y su mayor activo posiblemente sean los emplazamientos en los que se plantea la construcción de la nueva generación de reactores junto a los antiguos. En septiembre de 2008, EDF compró British Energy y plantea la posible construcción de cuatro reactores EPR y la venta del resto de emplazamientos para que otras empresas puedan también construir reactores adicionales.

La situación del sector eléctrico británico es bastante comprometida, por cuanto cerca de una tercera parte de toda su capacidad de generación deberá ser sustituida en los próximos 20 años (nuclear y carbón, fundamentalmente). En la Figura 9 puede observarse que incluso alargando la vida de las tres mejores centrales nucleares, alrededor de 2015 tendrá lugar una caída muy importante de la capacidad nuclear que puede poner en peligro el suministro eléctrico si no se compensa de alguna otra forma.

Dados los plazos de construcción y los cuellos de botella actuales, no parece factible que EDF pueda construir cuatro reactores EPR para que entren en producción antes del 2015, máxime cuando no hay todavía planes concretos ni se ha cursado pedido alguno. Si suponemos, con una buena dosis de optimismo, que estos cuatro reactores puedan entrar en producción alrededor de 2020, tendríamos la situación indicada en la Figura 9, con un déficit significativo de capacidad de generación entre 2015 y 2020 que seguramente sólo seria subsanable alargando la vida de algunas centrales que, sin embargo, tienen un nivel de disponibilidad bastante reducido, o bien construyendo rápidamente centrales de gas como ya se apunta;[112] una solución a todas luces paradójica. Para recuperar la producción nuclear actual, además de los cuatro reactores que EDF ha dicho que quiere construir, harían falta otros tantos para alcanzar a partir del 2030 la capacidad nuclear que se tenía en los años 90.

El caso británico promete pues ser un verdadero test de la voluntad política y de la capacidad técnica y financiera de la industria nuclear y de las empresas eléctricas europeas, no ya para resolver el problema energético global, sino simplemente para recuperar los niveles de producción nuclear del pasado. Lo que acontezca en los próximos años en este mercado puede ser un buen adelanto del futuro de la opción nuclear, por lo menos a nivel europeo.[113]

Una de las cuestiones que está por ver es hasta dónde quiere y puede llegar un gobierno europeo sujeto al marco regulatorio de UE en su interés por promover la energía nuclear en su país. En contra de lo afirmado en repetidas ocasiones por el secretario de Estado para la Energía y el Cambio Climático británico, Ed Miliband, acerca de la política británica de no subvencionar las nuevas construcciones nucleares, EDF ha advertido que sin una política energética que garantice el mantenimiento de determinadas penalizaciones para las emisiones de CO2 y que limite el despliegue de energía eólica, no van a construir nuevas centrales en el Reino Unido: “Hemos de tomar la decisión definitiva de inversión en el 2011, y para que sea positiva es necesario que se den las condiciones adecuadas”, ha advertido Vincent de Rivaz, máximo responsable de la subsidiaria británica de EDF; añadiendo que “no vamos a generar electricidad descarbonizada sin una señal adecuada en los precios de las emisiones”.[114] Esta posición contrasta con la expresada por E.ON cuando el gobierno británico decidió apostar por una nueva generación de centrales nucleares. Según dijo E.ON en aquella ocasión, “para que las nuevas centrales nucleares resulten económicas no se requerirán subsidios gubernamentales ni garantías sobre el precio a largo plazo de las emisiones de carbono”.[115]

Si el gobierno británico decide proporcionar los apoyos públicos necesarios para que tengan lugar las nuevas construcciones, la política nuclear británica habrá cerrado el círculo. La privatización puso de manifiesto los elevados costes de operación de las centrales y de gestión de los residuos, y una vez privatizada British Energy fue incapaz de competir en el mercado financiando al mismo tiempo sus enormes pasivos. Los mercados liberalizados han rechazado una y otra vez las nuevas construcciones. Si a pesar de ello el gobierno británico sigue proporcionando ayudas e incentivos hasta hacerlas viables, tendrá que aceptar que abandona su largo compromiso con el mercado y la liberalización, y que el desarrollo de la energía nuclear es incompatible con un mercado de generación en competencia.[116]

El futuro del parque nuclear español

Como hemos visto, y por múltiples razones, no parece probable que pueda renovarse el parque nuclear mundial en las próximas décadas, y mucho menos que vaya a materializarse un nuevo ciclo inversor nuclear que pueda contribuir significativamente a reducir las emisiones de CO2. Por tanto, de las dos opciones de futuro que desde el punto de vista de política pública señalaba el MIT en su informe –o una expansión a gran escala, o la planificación del cierre de las centrales actuales antes de mediados de siglo– la segunda de las opciones parece hoy por hoy bastante más probable que la primera.

La aplicación del principio de precaución aconseja por tanto prever que no sea posible renovar el parque nuclear, ni tampoco aconsejable alargar la vida de las centrales actuales mucho más allá de sus vidas útiles de diseño; y sugiere planificar, en consecuencia, su sustitución por otras tecnologías de generación, con un importante componente de fuentes renovables. En caso contrario, podríamos encontrarnos con lo que les ha ocurrido a EEUU y al Reino Unido que al no haber previsto esta circunstancia con suficiente antelación, se han visto obligados a hacer de la necesidad virtud, prolongando la vida de sus centrales mucho más allá de lo previsto, y seguramente de lo prudente y aconsejable.

Con una política de alargamiento de las vidas de las centrales más allá de los 40 años se corren varios riesgos. El primero de ellos es la posibilidad de un accidente grave en cualquiera de esas centrales, sea en el país que sea; accidente que inmediatamente aconsejaría clausurar todas centrales de diseño o edad similar, con la consiguiente pérdida brusca de una gran capacidad de generación que podría causar serios déficits de suministro en muchos países. En segundo lugar, es probable que incluso sin llegar al extremo de accidentes graves, con el paso del tiempo vaya disminuyendo la disponibilidad de estas centrales por repetidos incidentes, lo cual de nuevo podría suponer problemas recurrentes de suministro. Además, el mantenimiento de una importante capacidad nuclear dificulta la penetración de fuentes renovables en el mix de generación, entorpeciendo la necesaria transformación del sistema eléctrico.[117]

Horizonte de decisión: 2020

No es previsible que la incertidumbre acerca del futuro de la opción nuclear se despeje antes de 2020, por cuanto será alrededor de esta fecha cuando se conocerán los resultados de los primeros planes de renovación de centrales en EEUU (quizá cuatro o cinco centrales), en el Reino Unido (quizá cuatro centrales) y también en Francia (quizá dos o tres reactores EPR). Además, se tendrá también más experiencia en el funcionamiento de las centrales a las que se haya prolongado su vida.

Casi todo el parque español –a excepción de Garoña que está a punto de cumplir los 40 años– ha superado la mitad de su vida de diseño, pero queda tiempo suficiente para planificar su eventual sustitución de una forma ordenada; siempre y cuando se avance decididamente en el despliegue de fuentes de generación renovable alternativas, y en sistemas de almacenamiento energético y de gestión de la demanda. De hecho, según el Foro Nuclear, UNESA “no ve huecos claros [para inversiones nucleares] antes del 2020-2022” por los planes aprobados de gas y renovables.[118]

Por consiguiente, sea cual sea el futuro global del sector nuclear, la mejor opción en cuanto a las nuevas construcciones pasa en estos momentos, y en nuestro caso, por una estrategia de wait-and-see, al tiempo que planificamos la sustitución del parque actual al término de su vida de diseño por un mix de renovables y gas natural.

En efecto, alrededor de 2020 sabremos ya si la nueva generación de reactores cuya construcción está anunciada en EEUU y en el Reino Unido ha cubierto las expectativas, y si con la experiencia de esta primera hornada de unos pocos reactores, la industria nuclear estará o no en situación de acometer despliegues más masivos habiendo resuelto sus principales problemas. Y sabremos también si la prolongación de las vidas útiles de las actuales centrales estadounidenses se ha realizado sin excesivos problemas.

Si la situación internacional a 2020 fuera en principio favorable a la opción nuclear, probablemente fuera aconsejable prolongar la vida de algunas de las centrales actuales más allá de su vida de diseño, mientras se construye la nueva generación que habría de sustituirlas, empleando la capacidad renovable construida para substituir el carbón. De esta forma, a partir de 2030 podríamos tener un sistema eléctrico de bajas emisiones a base de renovables, nuclear y gas natural, que podría descarbonizarse por completo antes de mediados de siglo substituyendo gradualmente el gas por una combinación de renovables y nuclear.

Si por el contrario, como parece hoy lo más probable, la primera hornada de nuevos reactores no cubre las expectativas y siguen sin resolverse los problemas básicos, no habrá más remedio que planificar el cierre de las actuales centrales y la sustitución de la generación nuclear por un sistema totalmente renovable en el horizonte 2050. En este escenario, y suponiendo que, como hemos dicho, en los próximos 10 años se avanza suficientemente en un despliegue de generación renovable equivalente a la producción nuclear actual, podríamos substituir las actuales centrales nucleares al término de sus vidas útiles por renovables con almacenamiento. Ello obligaría, sin embargo, a mantener todavía una componente importante de gas natural en el mix de generación, en especial para substituir el carbón. Si la experiencia de otros países en el alargamiento de las vidas de las actuales centrales fuera positiva, podríamos contemplar también en este escenario la posibilidad de alargamiento, para así reducir aún más las emisiones en el proceso de transición hacia un sistema totalmente descarbonizado para el año 2050.

El caso de Garoña

La estrategia de wait-and-see y de sustitución por renovables arriba apuntada aconseja en el caso de Garoña el cierre de la misma al término de su actual licencia de operación, o dentro de dos años, cuando cumpla los 40 años de operación.

Después de la clausura de Vandellòs I y de Zorita, Garoña es la última central de la primera generación que está operativa en España. Su diseño es de los años 60 y se conectó a la red en 1971. En realidad, puede considerarse casi un prototipo pues su fabricante, General Electric, cambió varias veces de diseño en los años posteriores. A lo largo de su vida ha tenido problemas de agrietamiento de algunas piezas importantes de la vasija del reactor por corrosión, habiéndose producido estos problemas de forma recurrente y continuada a lo largo de sus 38 años de operación, sin que haya sido posible detener un proceso que sólo cabe interpretar como de envejecimiento prematuro. En los últimos meses y después de la última recarga ha tenido varios sucesos notificables y parece que el último de ellos puede haber comportado la rotura de algún elemento de combustible, con el consiguiente aumento de la radioactividad del circuito primario que ha obligado a operarla varios días a media potencia.

Garoña tiene una potencia nominal de 460 MWe, sobre un total de 7.700 MWe del parque nuclear español. Su producción supuso el año pasado el 1,43% del total de generación neta del sistema eléctrico español. Su clausura no tendría por tanto consecuencias para la cobertura de la demanda eléctrica española. A título de ejemplo, el año pasado España exportó el equivalente al triple de la electricidad producida por Garoña. Sólo el incremento del parque de energías renovables entre 2006 y 2007 supuso el doble de producción de Garoña este mismo año. De hecho, algunas de las opiniones contrarias al cierre de esta central no se basan en el impacto que pueda tener en el sistema eléctrico español, sino que lo ven como “un símbolo” por el mensaje negativo que supuestamente se daría acerca del futuro del resto del parque nuclear.[119]

Podemos, sin embargo, considerar que el esfuerzo que hemos realizado en los últimos años en el despliegue de renovables compensa con creces la clausura de Garoña, y que la prolongación de su vida útil supondría asumir unos riesgos de seguridad del todo innecesarios. Su efecto sobre los costes mayoristas de generación no son en absoluto significativos, y el posible incremento de emisiones que pueda suponer su sustitución por generación de gas en determinados períodos horarios se verá compensado con creces por los incrementos ya previstos del parque renovable.[120]

Por todo ello, parece aconsejable la no renovación de la licencia de operación de Garoña como primera materialización de la estrategia de sustitución de capacidad nuclear por electricidad renovable al término de las vidas de los reactores, tras haber acometido a tiempo el despliegue de energías renovables. Una estrategia que, como hemos dicho, hemos de seguir aplicando en relación al resto del parque nuclear, en previsión de su eventual clausura sin sustitución –posible, conveniente o forzada– después de haber agotado su vida útil.

A modo de conclusión: un reto a los partidarios de la opción nuclear

Ninguna de las condiciones establecidas en el informe del MIT para salvaguardar la opción nuclear va camino de hacerse realidad, sino que, por el contrario, la probabilidad de que ello suceda es, según sus propios autores, menor hoy que hace cinco años. Ni siquiera parece probable que podamos sustituir el parque nuclear actual antes de que tenga que ser clausurado a mediados de siglo. Estamos pues ante un gran interrogante de incierto desenlace, y la probabilidad de que el tan anunciado renacimiento nuclear acabe por no materializarse en grado significativo no es nada desdeñable. En aplicación del Principio de Precaución, deberíamos por tanto ir pensando en la posibilidad de que no pudiéramos contar con la energía nuclear ni para compensar el declive de los combustibles fósiles, ni para mitigar el cambio climático, ni para cubrir grandes incrementos de demanda, y que es posible que tengamos que ir sustituyendo la generación nuclear actual por otras fuentes antes de mediados de siglo, cuando las centrales construidas en los años 70 y 80 vayan llegando al fin de sus vidas.

Las limitaciones físicas de la energía nuclear

Como explica Joseph Romm,[121] miembro del Departamento de Energía de EEUU durante la Administración Clinton, ello es debido a una miríada de limitaciones físicas y económicas que restringen su crecimiento, especialmente en el corto y medio plazo. Entre ellas:

Unos costes de construcción y de capital prohibitivamente elevados y escalando.

Cuellos de botella en la producción de componentes clave de los reactores.

Períodos de construcción muy dilatados.

Dudas sobre las reservas de uranio y dependencia de unos pocos países.

Falta de solución a la gestión y la seguridad de los residuos.

Necesidad de agua en un entorno de previsible escasez.

Costes muy elevados de la electricidad generada con nuevas centrales.

Si a estas dificultades añadimos que hemos entrando en un período que puede ser similar al que siguió a la crisis de 1973, e incluso más profundo y dilatado[122] –con una posible repetición de la stagflation que dio al traste con la primera era nuclear,[123] y con un sistema financiero instalado en una tremenda crisis de liquidez–, cualquier intento serio de renacimiento nuclear a corto-medio plazo parece condenado a abortar prematuramente.[124]

Pero aún en el supuesto de que estas dificultades fueran transitorias y llegaran a solventarse, la energía nuclear difícilmente podría aspirar a ser una de las “cuñas estabilizadoras” que Stephen Pacala y Robert Socolow de la universidad de Princeton han identificado para reducir, con cada cuña, en 1 GtC/año las emisiones dentro de 50 años,[125] y estabilizar, con siete de ellas, la concentración atmosférica de CO2 por debajo de las 450 ppm. El Keystone Center, en un estudio financiado por la propia industria nuclear,[126] ha calculado qué es lo que haría falta para aportar una de estas cuñas estabilizadoras con energía nuclear:

Construir una media de 14 centrales nuevas al año durante los próximos 50 años y aproximadamente 7,5 centrales más para sustituir el parque actual. En total, casi dos centrales al mes durante 50 años.

Multiplicar por cinco la producción minera de uranio, o desarrollar e implantar una nueva generación de reactores breeder de plutonio o torio.

Construir entre 11 y 22 plantas adicionales de enriquecimiento de uranio para complementar las 17 plantas existentes actualmente en el mundo, o bien las correspondientes plantas de reprocesado de combustible irradiado.

Construir 18 instalaciones adicionales de fabricación de combustible nuclear, además de mantener las 17 existentes.

Construir 10 almacenes geológicos profundos del tamaño de Yucca Mountain para almacenar el combustible gastado, o reprocesar todo el combustible irradiado y transmutarlo selectivamente.

Para empezar, pues, durante los próximos 40 años sería necesario construir 25 reactores al año a partir del año próximo; un ritmo nunca conseguido, ni siquiera en el punto más álgido de las construcciones nucleares de los años 1980, y que de ser posible se tardaría décadas en alcanzar.

Un reto que hoy por hoy se nos antoja de imposible cumplimiento, máxime teniendo en cuenta los cuellos de botella actuales para componentes críticos. En las últimas décadas de marasmo nuclear se ha reducido considerablemente el número de proveedores industriales homologados para construcciones nucleares y la formación de personal especializado. Sólo hay dos empresas en el mundo, por ejemplo, homologadas en la OCDE para construir las enormes vasijas metálicas de una sola pieza que requieren algunos reactores. Por ello, sorprende el optimismo con que se habla de un renacimiento nuclear sin haber tenido en cuenta el aspecto industrial del mismo. Los aumentos de capacidad industrial requeridos supondrían una apuesta por un crecimiento nuclear que pocas empresas parecen dispuestas a hacer. Son precisamente estas limitaciones en la capacidad industrial y también en los recursos humanos capacitados, unidas al incremento de precios en las materias primas, las que han provocado los enormes incrementos de costes en los pocos proyectos en curso.

Limitaciones de combustible y residuos…

La producción actual de uranio es otro de los obstáculos a un renacimiento nuclear ya que las minas en producción sólo aportan un 60% del uranio que consume el parque de reactores actual, proviniendo el resto de stocks militares y gubernamentales. Multiplicar por cinco la producción minera de uranio no sería fácil, máxime teniendo en cuenta que desde que se descubre un nuevo yacimiento hasta que éste se pone en producción transcurre un período que se mide en décadas y que, según el vicepresidente de minería de Areva, no puede reducirse.[127] Por otra parte, es muy probable que los nuevos descubrimientos se realicen en yacimientos más profundos que los actuales y con concentraciones menores, lo cual aumentaría las emisiones generadas en las minas y las consecuencias medioambientales en los países productores.[128] Un escenario que además de poner en cuestión el ahorro efectivo de emisiones de nuevo incrementaría los costes.

La posibilidad teórica de una nueva generación de reactores que pudieran funcionar con plutonio o torio (reactores breeder o reproductores), multiplicando así por un factor de cien el aprovechamiento energético del uranio natural, siempre ha estado presente en las discusiones sobre la escasez de combustible. Sin embargo, las experiencias con este tipo de reactores, como por ejemplo el Superphénix francés o el Monju japonés, han sido del todo desalentadoras, tanto por lo que hace a sus costes como por las dificultades de operación y seguridad de los mismos.[129]

Por otro lado, la reutilización del combustible irradiado requiere complejas actividades de reprocesamiento electroquímico del combustible, con pocas perspectivas de éxito económico. Según el físico nuclear Frank N. von Hippel, ex-asesor científico de Clinton, y uno de los máximos expertos mundiales en la materia, el reprocesamiento del combustible irradiado en los actuales reactores tiene tres inconvenientes: (1) “extraer y procesar cuesta mucho más de lo que vale el nuevo combustible”; (2) “el reciclaje del plutonio sólo reduce mínimamente el volumen de residuos generados”; y (3) el plutonio separado puede ser utilizado en armamento nuclear, lo cual implica “elevados costes de seguridad hasta que vuelve a introducirse en un reactor”.[130]

Reprocesar el combustible gastado por los reactores necesarios para cubrir una de las cuñas de Pacala y Scolow requeriría la construcción de unas 35 plantas de reprocesamiento, además de las cuatro actualmente en operación en Francia, Rusia y el Reino Unido. La última planta de reprocesamiento ha sido construida en Japón en un plazo de 15 años y con un coste de más de 20.000 millones de dólares que ha triplicado la estimación inicial.[131] La planta THORP de reprocesamiento del Reino Unido tardó más de 25 años en entrar en funcionamiento[132] y en la actualidad se encuentra clausurada por problemas de funcionamiento y seguridad,[133] habiendo sido objeto de escándalo político cuando Malcolm Wicks, el ministro de Energía británico, se vio obligado a reconocer que, desde que la planta inició sus actividades de producción de combustible MOX (mezcla de uranio y plutonio) en 2001, sólo ha producido 5,2 toneladas de combustible MOX, cuando la promesa era producir 120 toneladas anuales. Preguntado por las pérdidas que ello ocasionaba al erario público, el ministro las declaró “confidenciales por motivos comerciales”.[134] La planta francesa de reprocesamiento en La Hague[135] es la que tiene mayor capacidad de producción del mundo y, sin embargo, tan sólo ha reciclado un 1% de los materiales recuperados como nuevo combustible. EDF, por ejemplo, tiene allí depositadas 12.000 toneladas de combustible irradiado, equivalentes a 10 años de capacidad de producción de la planta. Según el gobierno francés para que fuera económicamente rentable el reprocesamiento, la inversión y los costes operativos de una planta como la de La Hague deberían ser la mitad de los actuales, teniendo en cuenta que el reprocesamiento aumenta actualmente en un 85% los costes del ciclo de combustible.[136]

El proyecto de reactores de IV Generación[137] pretende diseñar una nueva generación de reactores que superen estos problemas, pero, aun suponiendo que tenga éxito, no se prevé que ningún reactor de estas características pueda estar disponible en régimen comercial antes de mediados de siglo. Los presupuestos que se destinan a este proyecto son por el momento testimoniales[138] y provienen exclusivamente de fondos públicos, lo cual permite poner en duda la confianza de la industria y de los gobiernos sobre el futuro de la energía nuclear, incluso a largo plazo. Por otra parte, la iniciativa estadounidense de la Global Nuclear Energy Partnership (GNEP), que tenía por objeto desarrollar nuevas tecnologías de reprocesamiento más resistentes a la proliferación, ha sido también abandonada por la nueva administración Obama.[139]

Los residuos seguirán pues siendo en las próximas décadas un grave problema que continuará sin solución. La paralización del almacén geológico de Yucca Mountain después de muchos años de estudios y evaluaciones, y de miles de millones de euros de gastos, deja en el aire cual puede ser la solución definitiva a este problema; un problema que por el momento se evade con almacenes temporales en las piscinas de los reactores o en contenedores secos en instalaciones construidas a tal efecto, ya sea en la propia central o en un almacén centralizado. Todo lo cual hace que mitigar el problema de las emisiones de CO2 a costa de generar otro problema medioambiental intratable y para el que no divisamos solución alguna no puede considerarse en modo alguno una alternativa aceptable.

Desde los comienzos de la era nuclear hasta nuestros días se ha supuesto, basándose en cálculos y consideraciones técnicas elementales, que sería posible depositar fácilmente y de forma segura los residuos de alta actividad en formaciones geológicas profundas. Sin embargo, como se ha visto en el proyecto de Yucca Mountain y también en el caso alemán que estudia la utilización de formaciones salinas o en Francia con las pruebas en Bure, estamos todavía lejos de establecer la seguridad y la viabilidad de un almacén geológico profundo en algún lugar del mundo.

Por todas estas razones, es muy difícil, por no decir imposible, que la energía nuclear pueda contribuir significativamente, y a tiempo, a la necesaria reducción de emisiones.[140] Dados los plazos que serían necesarios para reconstruir la industria nuclear y para desplegar un parque importante de reactores, y la urgente necesidad de reducir el crecimiento de las emisiones, debemos considerar prioritariamente otras fuentes de generación eléctrica no emisoras de CO2 y que puedan desplegarse más rápidamente, más económicamente y con menores problemas colaterales.

Puede que en un futuro estén disponibles centrales de carbón con captura de emisiones, sin embargo, hoy por hoy es una pura especulación suponer que antes de mediados de siglo estará disponible comercialmente esta tecnología, y en condiciones de coste favorables. Las alternativas más plausibles son, por tanto, el ahorro y la eficiencia energética por un lado, para moderar los consumos en el lado de la demanda, y las energías renovables, sobretodo la eólica y la solar con almacenamiento, por el lado de la oferta.

… y un reto

Quienquiera que defienda seriamente la potenciación de la energía nuclear como estrategia de mitigación del cambio climático y de sustitución de los combustibles fósiles en la generación eléctrica, tiene la obligación de presentar un plan medianamente creíble para alcanzar los objetivos señalados por el Keystone Center y arriba explicitados; un plan que incluya una estimación de su coste, para posibilitar comparaciones del tipo coste-beneficio con otras opciones alternativas. En caso contrario, se trataría sólo de plantear pequeños incrementos de capacidad nuclear justificándolos por un ahorro de emisiones que en poco o nada contribuirían a resolver el problema global, mientras que se desviarían recursos y esfuerzos que sí podrían destinarse a otras soluciones posiblemente más eficientes.

Ninguno de los defensores de la opción nuclear ha aceptado, hoy por hoy, este reto y por tanto mientras no lo hagan inducen a pensar que el cambio climático y el declive de los combustibles fósiles no son más que cortinas de humo que se utilizan en un intento desesperado de mantener a flote una industria que hoy parece destinada a desaparecer.

Notas:

[1] The World Nuclear Industry Status Report 2007, The Greens/European Free Alliance, enero de 2008 (http://www.greens-efa.org/cms/topics/dokbin/206/206749.pdf).

[2] World Energy Outlook 2006, Agencia Internacional de la Energía (http://www.worldenergyoutlook.org/2006.asp).

[3] “Nuclear generation drops 1,9% in 2007”, World Nuclear News, 9/VI/2008 (http://www.world-nuclear-news.org/).

[4] Resultados y Perspectivas Nucleares 2007, Foro Nuclear, junio de 2008
(http://www.foronuclear.org/pdf/Resultados_perspectivas_nucleares_2007.pdf).

[5] World Nuclear Power Reactors 2007-2009, World Nuclear Association, febrero de 2009
(http://www.world-nuclear.org/info/reactors.html).

[6] “Nuclear Dips in 2008”, World Nuclear News, 29/V/2009,
(http://www.world-nuclear-news.org/EE_Nuclear_dips_in_2008_2905091.html).

[7] http://www.world-nuclear.org/uploadedImages/org/info/Nuclear_Electricity_Production.png.

[8] La Nuclear Decommissioning Authority, creada en el Reino Unido para hacerse cargo de los pasivos de British Energyy de British Nuclear Fuels, estima en más de 100.000 millones de euros el coste de desmantelamiento de las centrales británicas y de las instalaciones de reciclaje de residuos, sin que este importe fuera provisionado con cargo a la electricidad generada desde que se inició la producción nuclear, por lo que el Estado ha tenido que hacerse cargo de este coste sin contrapartida alguna. Véase, por ejemplo: “£73bn to take nuclear plants out of service”, David Hencke, The Guardian, 30/I/2008
(http://www.guardian.co.uk/environment/2008/jan/30/nuclearpower.energy).

[9] Sin perspectivas claras de nuevas construcciones, las autoridades norteamericanas están concediendo prolongaciones de las licencias de operación hasta los 60 años, en una decisión bastante arriesgada. Habrá que ver qué inversiones requerirán estos reactores para mantener los niveles de seguridad y su nivel de disponibilidad en los próximos años. Un accidente en cualquiera de estos reactores supondría probablemente el fin de esta estrategia y podría conducir a la desaparición repentina de una parte muy importante del parque nuclear americano.

[10] “The nuclear charm offensive”, Jonathan Leake, New Statesman, 23/V/2005,
(http://www.newstatesman.com/200505230004).

[11] The Nuclear Renaissance, World Nuclear Association (http://www.world-nuclear.org/info/inf104.html).

[12] Véase, por ejemplo, Atomic Energy in the Coming Era, David Dietz, Dodd, Mead & Co., 1945, y, algo más moderado, Atomic Energy in Cosmic & Human Life, George Gamow, Cambridge University Press, 1947.

[13] En su Report to the US Congress, No. 4, AEC, 1948, se reconocía que “el coste de una planta eléctrica nuclear será substancialmente superior al de una central de carbón de la misma potencia”.

[14] “Power from the Atom – An Appraisal”, C.G. Suits, Nucleonics, vol. 8, nº 2, febrero de 1951. En este mismo artículo, C.G. Suits escribía que “no resulta arriesgado decir… que la energía atómica no es el medio por el cual el hombre se emancipará económicamente por vez primera, signifique esto lo que signifique; o que se quitará el yugo del trabajo físico, sea también eso lo que sea. En los laboratorios en los que se trabaja en este problema se oyen sonoras carcajadas cada vez que alguien, en un momento desafortunado, se refiere al átomo como la forma de superar la maldición bíblica. Ciertamente, no es así”.

[15] Citado en The Nuclear Power Deception: US Nuclear Mythology from ‘too cheap to meter’ to ‘inherently safe’ Reactors, Arjun Makhijani y Scott Salesca, The Apex Press, 1999. Véase también, Too Cheap to Meter?,Canadian Nuclear Society, para ésta y otras citas similares (http://www.ieer.org/pubs/index.html#npdy(http://www.cns-snc.ca/media/toocheap/toocheap.html).

[16] Change, Hope and the Bomb, David E. Lilienthal, Princeton University Press, 1963.

[17] En este sentido, no deja de ser curioso que entre los defensores de la energía nuclear se cuenten también aquellos que se dicen partidarios acérrimos del libre mercado y de la no injerencia del Estado en los asuntos económicos. Ni en el pasado la energía nuclear hubiera tenido posibilidad alguna, ni ahora la tendría, sin la intervención estatal, ya sea en su desarrollo inicial, en la I+D que la mantiene al día, en la regulación de los mercados, en la provisión de subvenciones y garantías sobre las inversiones, en la limitación de la responsabilidad civil o en la externalización al sector público, y por tiempo inmemorial, de la responsabilidad de la gestión de los residuos que genera. Para posiciones genuinamente liberales y contrarias a la promoción de la energía nuclear véase: No Corporate Welfare for Nuclear Power, Jerry Taylor y Navin Nayak, Cato Institute, 2003, y Hooked on Subsidies, Peter Van Doren y Jerry Taylor, Forbes, 26/XI/2007 (http://www.cato.org/pub_display.php?pub_id=3134y http://www.forbes.com/columnists/forbes/2007/1126/034.html).

[18] Aquellos interesados en profundizar en este período pueden consultar Light Water: How the Nuclear Dream Dissolved, Irvin C. Bupp y Jean-Claude Derian, Basic Books, 1978, y Nuclear Inc.: The Men and Money Behind Nuclear Energy, Mark Hertsgaard, Pantheon Books, 1983.

[19] Nuclear Energy: Principles, Practices and Prospects, 2nded., David Bodansky, Springer, 2004.

[20] “Nuclear Follies”, James Cook, Forbes, 14/II/1985.

[21] Mención aparte merece el programa nuclear francés que sí fue potenciado después de la crisis del petróleo de 1973.

[22] “Former TVA chairman rips agency’s nuclear plans”, Forbes, 12/VI/2008. TVA es la mayor compañía eléctrica pública de EEUU y construyó el último reactor norteamericano que entró en producción en 1996. Fue también el reactor más caro: 6.200 millones de dólares. En los años 70 y 80 absorbió 10.000 millones de dólares en pérdidas por cancelación de varios proyectos. Al parecer las advertencias de David Freeman puede que no caigan en saco roto. Véase “Tennessee: New nuclear plants get more expensive”, Dave Flessner, Chattanooga Times Free Press, 11/VI/2008
(www.forbes.com/feeds/ap/2008/06/12/ap5111776.html y http://www.timesfreepress.com/news/2008/jun/11/new-nuclear-plants-get-more-expensive/?local).

[23] El Espejismo Nuclear: Por qué la energía nuclear no es la solución sino parte del problema, Marcel Coderch y Núria Almiron, Los Libros del Lince, 2008.

[24] “Reflexiones sobre la incertidumbre energética”, Juan Manuel Eguiagaray, Cuadernos de la Energía, nº 21, junio de 2008, Club Español de la Energía (http://www.enerclub.es/es/frontNotebookAction.do?action=viewCategory&id=40&publicationID=1000047100). También Carlos Solchaga, ministro de Industria del primer gobierno de Felipe González, dice que “el 6 de mayo de 1983, el gobierno del PSOE firmó el Protocolo de Acuerdo de las Empresas Eléctricas… y se decidió que el 50% de aumento en las tarifas se habría de dedicar al saneamiento financiero del sector que, sencillamente, estaba quebrado”, El Siglo, 25/IX/2005.

[25] Véase, por ejemplo, Attitudes Toward Energy, Eurobarometer 2006, Comisión Europea (http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_247_en.pdf). Encuestas más recientes parecen indicar, sin embargo, que en algunos países, estas actitudes negativas estarían en retroceso, seguramente debido a la persistente presión mediática de los últimos años. Curiosamente, sin embargo, en Finlandia, donde primero se produjo este cambio en la opinión pública, encuestas recientes apuntan a que los partidarios de no construir nuevos reactores vuelven a ser ahora mayoría, un 53%, frente al 34% que sí apoyaría la construcción de nuevas centrales (http://en.wikipedia.org/wiki/Nuclear_power_in_Finland).

[26] National Energy Policy: Report of the National Policy Development Group, mayo de 2001
(http://nuclear.gov/pdfFiles/nationalEnergyPolicy.pdf).

[27] The Future of Nuclear Power: An interdisciplinary MIT study, MIT, 2003 (http://web.mit.edu/nuclearpower/).

[28] Un escenario similar al que tanto Gordon Brown como John McCain se han referido recientemente, y también la Agencia Internacional de la Energía en su Energy Technology Perspectives 2008: Scenarios & Strategies to 2050 (http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/brown-says-world-needs-1000-extra-nuclear-power-stations-846238.html, http://www.johnmccain.com/informing/news/Speeches/13bc1d97-4ca5-49dd-9805-1297872571ed.htmy http://www.iea.org/Textbase/techno/etp/index.asp).

[29] En dólares de 2003 y para el llamado coste overnight. Es decir, sin tener en cuenta los costes financieros durante el período de construcción ni otros costes conexos.

[30] Este es quizá el talón de Aquiles del escenario contemplado por el MIT, ya que las estimaciones de las reservas de uranio razonablemente localizadas y a un coste compatible con las demás hipótesis quedan bastante por debajo de las necesidades de un parque de 1.500 reactores funcionando durante 50 años. De hecho, el propio proyecto de la IV Generación parte del supuesto de que estas reservas no serán suficientes, siquiera para un crecimiento vegetativo del parque actual. Puestos en contacto con los redactores del informe solicitando información adicional sobre este extremo, la respuesta fue que “desafortunadamente no podemos ir más allá de lo que se dice en el estudio, pero estamos convencidos de que hay suficientes reservas de uranio”. El reciente Uranium 2007: Resources, Production and Demand de la NEA/IAEA cifra en 5,5 millones de toneladas el uranio localizado y extraíble a menos de 59 dólares/lb, y otros 10,5 millones de toneladas de recursos hipotéticos y especulativos sin estimación de costes. El programa propuesto por el MIT requeriría unos 10 millones de toneladas de uranio hasta 2050 y los cálculos económicos se hicieron suponiendo un precio del uranio de 30 dólares/lb.

[31] El despliegue nuclear que proponen requeriría la construcción de un almacén similar al proyectado en Yucca Mountain (70.000 toneladas de combustible gastado) cada tres o cuatro años en algún lugar del mundo. Yucca Mountain lleva más de veinte años de estudios que han costado 10.000 millones de dólares y según los planes originales debía estar operativo en 1998, pero la última fecha prevista es 2017. Sin embargo, no parece ya que nunca vaya a estar operativo ya que el Congreso norteamericano redujo su presupuesto para 2008 en un 21% y la Administración Obama ha decidido no iniciar la construcción. En cualquier caso, si se construyera con la capacidad prevista no podría siquiera acoger los residuos ya generados a día de hoy en los EEUU y que están pendientes de almacenamiento al lado de los reactores que los han producido.

[32] Información facilitada por el Dr Moriz en el seminario Energy challenges: New American perspectives en el que intervinieron los Dres. Ernest J. Moniz (director de MIT Energy Initiative) y Peter Fox-Penner (Principal & Chairman Emeritus, The Brattle Group), y que tuvo lugar en la sede de la Comisión Nacional de la Energía en Madrid el 5 de mayo de 2009.

[33] De hecho, sólo en mercados escasamente liberalizados, como China, Francia, Rusia o Corea hay planes concretos de construcciones nucleares. Areva y EDF, ambas propiedad del Estado francés, son casi las únicas empresas occidentales que apuestan decididamente por invertir para retomar las construcciones, ya sea en su país o en otros mercados.

[34] El Libro Blanco sobre la Reforma del Marco Regulatorio de la Generación Eléctrica en España, José Ignacio Pérez Arriaga, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, junio de 2005, capítulo 6 y pp. 448 y ss. (http://www.mityc.es/energia/es-ES/Servicios1/Destacados/LibroBlanco.pdf).

[35] “Ni freno ni acelerador a la energía nuclear”, Claudio Aranzadi, El País, 12/VI/2008
(http://www.elpais.com/articulo/opinion/freno/acelerador/energia/nuclear/elpepiopi/20080612elpepiopi_12/Tes).

[36] A Roadmap to Deploy New Nuclear Power Plants in the United States by 2010, DOE, octubre de 2001
(http://nuclear.gov/np2010/neNP2010a.html).

[37] Energy Policy Act 2005, Congreso de EEUU (http://www.epa.gov/oust/fedlaws/publ_109-058.pdf).

[38] 2005 Energy Act: The Impacts on Nuclear Power, ICF International, 2005
(http://www.icfi.com/Markets/Energy/Energy-Act/nuclear-power.pdf).

[39] El término inglés empleado es jump-start, es decir, como arrancar un coche con un puente eléctrico.

[40] “Energy Bill Raises Fears About Pollution, Fraud: Critics point to perks for industry”, Washington Post, 30/VII/2005 (http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/07/29/AR2005072901128.html).

[41] Esa era la situación a enero de 2009. Para un seguimiento de los acontecimientos, véase http://www.nei.org/keyissues/newnuclearplants/.

[42] Annual Energy Outlook 2009 (early release),Energy Information Administration, diciembre de 2008 (http://www.eia.doe.gov/oiaf/aeo/pdf/aeo2009_presentation.pdf).

[43] “Gauging the Prospects for Nuclear Power in the Obama Era”, Kent Garber, US News & World Report, 27/III/2009 (http://www.usnews.com/articles/news/energy/2009/03/27/gauging-the-prospects-for-nuclear-power-in-the-obama-era.html).

[44] “Nuked: Economic Downturn Threatens Nuclear Power Renaissance Too”, Keith Johnson, The Wall Street Journal, 8/XII/2008 (http://blogs.wsj.com/environmentalcapital/2008/12/08/nuked-economic-downturn-threatens-nuclear-powers-renaissance-too/), y “Economic Woes Delay US Nuclear Expansion”, Bernie Woodall and Scott DiSavino, Reuters, 17/III/2009 (http://www.reuters.com/article/idUSTRE52G4UF20090317).

[45] “Eskom puts Nuclear Plant on Hold”, Roob M. Stewart, The Wall Street Journal, 7/XII/2008
(http://online.wsj.com/article/SB122868998183686411.html?mod=googlenews_wsj).

[46] “Turkey’s First Nuclear Tender to be Cancelled Due to High Price Report”, Hurriyet Daily News, 23/I/2009
(http://www.hurriyet.com.tr/english/finance/10824979.asp?scr=1).

[47] “Rosatom Clinches Milestone US Deal”, Ira Iosebashvili, The Moscow Times, 27/V/2009
(http://www.themoscowtimes.com/article/600/42/377436.htm).

[48] “China to Start Building 5 Nuclear Power Plants”, Xin Dingding, China Daily, 21/IV/2009
(http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/2009-04/21/content_7697913.htm).

[49] “America’s Energy Future: Carbon, Competition and Kilowats”, John Rowe, The Brookings Institution, 12/II/2008 (http://www.brookings.edu/~/media/Files/events/2008/0212_energy/20080212_energy.pdf).

[50] “Energy Bill Aids Expansion of Atomic Power”, E.L. Andrews y Matthew Wald, NYT, 31/VII/2007
(http://www.nytimes.com/2007/07/31/washington/31nuclear.html).

[51] “Nuclear Power: The Investment Outlook”, Nicole Gelinas, Manhattan Institute, junio de 2007
(http://www.manhattan-institute.org/pdf/eper_01.pdf).

[52] Véase la referencia 45.

[53] “Nuclear Energy 2009: In Turbulent Times Still a Solid Value”, Wall Street Briefing, Marvin Fertel, Nuclear Energy Institute, febrero de 2009
(http://www.nei.org/resourcesandstats/documentlibrary/reliableandaffordableenergy/presentations/in-turbulent-times-still-a-solid-value/).

[54] “Government Loan Guarantees for New Nuclear Too Small”, Selina Williams, Dow Jones Newswire, 10/III/2008 (http://www.tmia.com/News/LoansTooSmall.htm).

[55] Government Accountability Office(http://www.gao.gov/about/index.html)

[56] Nuclear Loan Guarantees: Another Taxpayer Bail-Out Ahead?, David Schissel, Michael Mullett y Robert Alvarez, Union of Concerned Scientists, marzo de 2009
(http://www.ucsusa.org/assets/documents/nuclear_power/nuclear-loan-guarantees.pdf).

[57] Para un análisis detallado de las estimaciones recientes de la inversión necesaria, véase Assessing Nuclear Plant Capital Costs for the Two Proposed Reactors at the South Texas Project Site, Arjun Makhijani, marzo de 2008 (http://www.ieer.org/reports/nuclearcosts.pdf).

[58] “Nuclear Costs Explode”, Russell Ray, The Tampa Tribune, 15/I/2008
(http://www2.tbo.com/content/2008/jan/15/bz-nuclear-costs-explode/) y “Nuclear Reactors’ Cost: $17 billion”, John Murawski, The News&Observer, 11/III/2008 (http://www.newsobserver.com/business/story/993686.html).

[59] New Nuclear Generation in the United States: Keeping Options Open vs. Adressing an Inevitable Necessity, Moody’s Corporate Finance, octubre de 2007. En este informe se dice: “creemos que no se sabe el coste final de construir nueva capacidad de generación nuclear y que las estimaciones actuales representan las mejores estimaciones posibles, pero están sujetas a cambios”. Los analistas de Moody’s sólo esperan una o dos centrales para 2015 (http://www.alacrastore.com/storecontent/moodys/PBC_104977).

[60] Para ser precisos, estas estimaciones no son del todo comparables con la cifra del MIT, ya que ésta no incluye todos los costes de construcción, mientras que las de Moody’s y las de las eléctricas sí pretenden incorporarlos todos para tener una cifra más realista. Como dice Moody’s (véase la referencia 47), “los costes overnight a menudo no incluyen costes propios ni la escalada de precios durante la construcción. A nosotros lo que nos preocupa es el total de todos los costes. Es como si al comprar una casa no tuviéramos en cuenta los muebles, los electrodomésticos, el arreglo del jardín, etc.”.

[61] Lo que Progress Energy Florida está proponiendo es que los consumidores no sólo asuman el riesgo de unos precios futuros más elevados como consecuencia de sobrecostes y retardos en la construcción de reactores nucleares, sino que empiecen a pagar ya más por la electricidad producida por otras plantas mientras dura la construcción y por un período de 10 años para así mitigar los costes financieros. Es dudoso que el regulador permita esta práctica y que los clientes la acepten.

[62] “Nuke Plant Price Triples: Progress energy’s planned plant costs $17 billion”, Asjyln Loder, St. Petesburg Times, 11/III/2008 (http://www.sptimes.com/2008/03/11/State/Nuke_plant_price_trip.shtml).

[63] “Progress Florida pares early nuclear charges”, Reuters, Houston, 17/III/2009
(http://uk.reuters.com/article/idUKN1729706420090317).

[64] “Progress Energy Delays Nuclear Power Plant”, Power Engineering, 1/V/2009
(http://pepei.pennnet.com/display_article/360918/6/ARTCL/none/none/1/Progress-Energy-delays-nuclear-power-plant/).

[65] “Warren Buffett rejects Nuclear Plant in Idaho due to high cost”, Andrea Shipley, SunValley, 29/I/2008, y “SCE&G suspends plans to ask US NRC for license to build new nukes”, Platts, 28/I/2008 (http://www.sunvalleyonline.com/news/article.asp?ID_Article=4581y http://www.platts.com).

[66] “Cost of nuclear plant fuels battle: Price of new plants in North and South Carolina would be ammunition for opponents if utilities didn’t hold info close”, John Murawski, The News & Observer, 24/IV/2008 (http://www.newsobserver.com/business/story/1048035.html).

[67] “Ameren suspends new nuclear plant plans”, World Nuclear News, 24/IV/2009 (http://www.world-nuclear-news.org/NN-AmerenUE_suspends_new_nuclear_plant_plans-2404097.html).

[68] “Entergy Suspends Two Nuclear Plant Applications”, Reuters, Houston, 9/I/2009
(http://www.reuters.com/article/rbssUtilitiesElectric/idUSN0950363520090109).

[69] “Annual Energy Outlook 2005”, Energy Information Administration, febrero de 2005, p. 6
(http://tonto.eia.doe.gov/ftproot/forecasting/0383(2005).pdf).

[70] “New Wave of Nuclear Plants Faces High Costs”, Rebecca Smith, The Wall Street Journal, 12/V/2008 (http://online.wsj.com/article/SB121055252677483933.html).

[71] “US Utilities Sceptical over Nuclear Plants”, Sheila McNulty y Ed Crooks, Financial Times, 18/XI/2007 (http://www.ft.com/cms/s/0/8975e03c-9601-11dc-b7ec-0000779fd2ac.html).

[72] Hyman Rickover dirigió el diseño del primer submarino de propulsión nuclear, diseño a partir del cual evolucionaron la mayor parte de los actuales reactores nucleares. Una decisión que muchos ingenieros nucleares piensan que fue un error porque los criterios de diseño para un motor de submarino no son los más apropiados para la generación de electricidad (http://en.wikipedia.org/wiki/Hyman_G._Rickover).

[73] “Facing Facts”, remarks by Frank L. (Skip) Bowman at the Nuclear Energy Assembly, NEI, Washington, 6/V/2008 (http://www.nei.org/newsandevents/speechesandtestimony/2008_speeches_and_testimony/bowmanspeech_050508/).

[74] Why a Future for the Nuclear Industry is Risky, David Schlissel, based in part on presentations by Peter Bradford, Synapse Energy Economics, enero de 2007 (http://www.iccr.org/issues/globalwarm/risky_Jan07.pdf).

[75] Véase, por ejemplo, “Power Failure: What Britain should learn from Finland’s nuclear saga”, Michael Savage, The Independent, 16/I/2008 (http://www.independent.co.uk/news/science/power-failure-what-britain-should-learn-from-finlands-nuclear-saga-770474.html).

[76] Nuclear Energy 2008: State of the Industry, John Rowe, Nuclear Energy Assembly, NEI, Washington, 6/V/2008 (http://www.nei.org/newsandevents/speechesandtestimony/2008_speeches_and_testimony/rowespeech_050608/).

[77]“GE Chief Urges Nuclear Incentives”, Ed Crooks y Francesco Guerrera, Financial Times, 19/XI/2007
(http://www.ft.com/cms/s/0/b0887632-9640-11dc-b7ec-0000779fd2ac.html).

[78] “DOE focuses on 4 companies for nuclear loan help”, Josef Hebert, Associated Press, 15/V/2009
(http://www.google.com/hostednews/ap/article/ALeqM5jPKRdG1M4Dbw2iuD7_4Io9zEE5oQD9870SH80).

[79] “Nuclear Energy: Balancing Benefits and Risks”, Charles D. Ferguson, Council on Foreign Relations, abril de 2007 (http://www.cfr.org/publication/13104/nuclear_energy.html).

[80] “Fortune Brainstorm: Green 2009”, Laguna Nigel, California, 20-22/IV/2009
(http://www.timeinc.net/fortune/conferences/brainstormgreen/green_home.html).

[81] “A nuclear power renaissance? Maybe not”, David Whitford, Fortune, 22/IV/2009
(http://money.cnn.com/2009/04/22/technology/nuclear.fortune/index.htm).

[82] “Energy Regulatory Chief Says New Coal, Nuclear Plants May Be Unnecessary”, Noelle Straub y Peter Behr, New York Times, 22/IV/2009 (http://www.nytimes.com/gwire/2009/04/22/22greenwire-no-need-to-build-new-us-coal-or-nuclear-plants-10630.html).

[83] “A key energy industry nervously awaits its 'rebirth'”, Peter Behr, New York Times, 27/IV/2009 (http://www.nytimes.com/cwire/2009/04/27/27climatewire-a-key-energy-industry-nervously-awaits-its-r-10677.html?pagewanted=1).

[84] Para el punto de vista de la industria nuclear véase http://www.world-nuclear.org/info/inf17.html. Moody’s, en cambio, dice que “muchas de las expectativas en relación a la nueva generación nuclear son demasiado ambiciosas… no creemos que el sector [nuclear norteamericano] consiga poner en marcha más de una o dos centrales para el 2015. De hecho, por el calendario de inicio de construcciones, la entrada en funcionamiento comercial de una nueva central podría retrasarse bastante más allá del 2015 y los costes asociados a la nueva generación de centrales podrían ser significativamente más altos… que los estimados por la industria”, Washington Post, julio de 2008
(http://newsweek.washingtonpost.com/postglobal/energywire/2008/07/fun_facts_about_nuclear_financ.html).

[85] Véase cálculos detallados en la referencia 98.

[86] 2008 World Nuclear Industry Status: Western Europe, Mycle Scheider, septiembre de 2008
(http://www.thebulletin.org/web-edition/reports/2008-world-nuclear-industry-status-report/2008-world-nuclear-industry-status-re-1).

[87] Nuclear Power: Least-Cost Option for Base-Load Electricity in Finland, Risto Tarjanne y Sauli Rissanen, The Uranium Institute 25thAnnual Symposium, 2000 (http://www.world-nuclear.org/sym/2000/pdfs/tarjanne.pdf).

[88] Siemens, el constructor de la parte no nuclear recibió un préstamo del Bavarian Landesbank de 2.700 millones de euros al 2,6% de interés que cubría más del 60% del valor del contrato, y la Compagnie Francaise d’Assurance pour le Commerce Exterieur, la agencia pública francesa de promoción del comercio exterior, aportó unos 1.000 millones al proyecto, también a bajo interés.

[89] Nuclear Power: The least-cost option for baseload electricity in Finland, Risto Tarjannen y Sauli Rissanen, Uranium Institute, 25thAnnual International Symposium, 2000 (http://www.world-nuclear.org/sym/2000/tarjanne.htm).

[90] “Finland’s symbol of resurrection becomes showcase for hassles, delays and cost-overruns”, Robert Anderson, Financial Times, noviembre de 2008 (http://www.ft.com/cms/s/0/8fca40e6-a946-11dd-a19a-000077b07658.html).

[91] Areva 2008 Annual Results, press release
(http://www.areva.com/servlet/BlobProvider?blobcol=urluploadedfile&blobheader=application%2Fpdf&blobkey=id&blobtable=Downloads&blobwhere=1235488433969&filename=CP_RN_2008_Version+anglaise.pdf).

[92] “Finlande: TVO réclame 2,4 mds EUR à Areva et Siemens pour le retard de l'EPR”, France Press, 28/I/2009.

[93] “Areva en Appelle à un Arbitrage sur son Chantier Nucléaire Finlandais”, Jean-Michel Bezat, Le Monde, 21/XII/2008.

[94] “Siemens to Pull Out of Areva Nuclear Venture”, Peggy Hollinger y Daniel Schäffer, Financial Times, 23/I/2009 (http://www.ft.com/cms/s/0/416aedbc-e93b-11dd-9535-0000779fd2ac.html).

[95] “L’Etat met Anne Lauvergeon, presidente du directorate d’Areva, sous pression”, Les Echos, 30/I/2009. La representación estatal en Areva no aprobó el presupuesto de 2009 y ha establecido un comité de supervisión extraordinario mientras encuentran la forma de realizar una ampliación de capital estatal. “Areva chairman quits and adds to troubles at nuclear group”, Terry Macalister, The Guardian, 4/IV/2009
(http://www.guardian.co.uk/business/2009/apr/04/areva-nuclear-group-chairman).

[96] “Du Changement au Capital d’Areva”, Le Journal de Dimanche,12/III/2009
(http://www.lejdd.fr/cmc/scanner/economie/200911/du-changement-au-capital-d-areva_194019.html).

[97] “Power Struggle: Will Anne Lauvergeon keep her job as boss of Areva?”, The Economist, 7/V/2009
(http://www.economist.com/people/displaystory.cfm?story_id=13610113).

[98] “Safety Threat to Planned Nuclear Power Stations”, Geoffrey Lean, The Independent, 10/V/2009 (http://www.independent.co.uk/environment/green-living/safety-threat-to-planned-nuclear-power-stations-1682293.html), “UK Nuclear Hopeful Areva Attacked on Safety”, Terry Macalister, The Guardian & The Observer, 10/V/2009 (http://www.guardian.co.uk/business/2009/may/10/nuclear-reactor-safety-concerns-areva), y “Leaked Olkiluoto Letter”, Nuclear Engineering International, 11/V/2009
(http://www.neimagazine.com/story.asp?sectionCode=132&storyCode=2052909).

[99] “Bad Reactors: Rethinking your opposition to nuclear power? Rethink again”, Marian Blake, Washington Monthly, enero de 2009 (http://www.washingtonmonthly.com/features/2009/0901.blake.html).

[100] “In Finland, Nuclear Renaissance Runs into Trouble”, James Kanter, New York Times, 29/V/2009
(http://www.nytimes.com/2009/05/29/business/energy-environment/29nuke.html).

[101] Véase, por ejemplo, Le Rayonnement de la France: Énergie nucléaire et identité nationale après la seconde guerre mondiale, Gabrielle Hecht, Editions la Découverte, 2004.

[102] “Nuclear Power in France: Beyond the Myth”, Mycle Schneider, diciembre de 2008
(http://www.greens-efa.org/cms/topics/dokbin/258/258614.beyond_the_myth@en.pdf).

[103] “A EDF se le atragantan todos sus matrimonios nucleares”, Javier Aldecoa, marzo de 2009 (http://www.capitalnews.es/articulo.php?n=090317015656).

[104] “The future of nuclear power in France, the EU and the world for the next century”, Pierre Zaleski, University of Paris-Dauphine, febrero de 2005
(http://www.dauphine.fr/cgemp/Publications/Articles/Zaleskifutureo%20nuclearpower.pdf).

[105] “Las nucleares participadas por la industria disparan sus costes”, Javier L. Noriega, Cinco Días, diciembre de 2008 (http://www.cincodias.com/articulo/empresas/nucleares-participadas-industria-disparan-costes/20081212cdscdiemp_16/cdsemp/).

[106] “A Level Playing Field: Nuclear energy is about to face a major test in the UK”, Guy Chazan, Wall Street Journal, 30/VI/2008 (http://online.wsj.com/article/SB121432271512200201.html?mod=dist_smartbrief).

[107] Véase, por ejemplo, “The British Nuclear Industry: Status and Prospects”, Ian Davis, Nuclear Energy Futures Papernº 4, Center for International Governance Innovation (http://www.igloo.org/community.igloo?r0=community&r0_script=/scripts/folder/view.script&r0_pathinfo=%2F{7caf3d23-023d-494b-865b-84d143de9968}%2FPublications%2Fresearch%2Fnucleare%2Ftest%2Fnef4&r0_output=xml) y “Voodoo Economics and the Doomed Nuclear Renaisance”, Paul Brown, Friends of the Earth, mayo de 2008
(http://www.foe.co.uk/resource/reports/voodoo_economics.pdf).

[108] “Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Nuclear Power”, prefacio de Gordon Brown, enero de 2008 (http://nuclearpower2007.direct.gov.uk/docs/WhitePaper.pdf).

[109] Una excelente historia del proceso de liberalización del sector eléctrico británico y del papel que jugó el sector nuclear en esta liberalización es Energy, the State and the Market: British Energy Policy since 1979, Dieter Helm, revised edition, Oxford University Press, 2003.

[110] Nukenomics: The commercialization of Britain’s nuclear industry, Ian Jackson, Nuclear Engineering International Special Publications, 2008
(http://www.amazon.co.uk/Nukenomics-commercialisation-Britains-nuclear-industry/dp/1903077559).

[111] Nuclear Britain, Chris Vernon, The Oil Drum Europe, enero de 2008 (http://europe.theoildrum.com/node/3486).

[112] “All-clear for nuclear plants ‘too late to plug power gap’”, Robin Pagnamenta, The Times, 16/IV/2009 (http://business.timesonline.co.uk/tol/business/industry_sectors/utilities/article6101502.ece).

[113] “Can nuclear power plants be built in Britain without public subsidies and guarantees?”, Steve Thomas, marzo de 2008 (www.psiru.org/reports/2008-03-E-nuclearsubsidies.doc).

[114] “Lack of support threatens future of UK nuclear power, EDF warns”, Ed Crooks, Financial Times, 26/V/2009 (http://www.ft.com/cms/s/0/087349e8-498d-11de-9e19-00144feabdc0.html).

[115] “E.ON Welcomes New Nuclear to UK Power Mix”, nota de prensa de E.ON UK, 10/I/2008
(http://pressreleases.eon-uk.com/blogs/eonukpressreleases/archive/2008/01/10/1165.aspx).

[116] Véase en este sentido, The Political Economy of Sustainable Energy, Catherine Mitchell, Palgrave Macmillan, 2008 (http://www.amazon.co.uk/Political-Economy-Sustainable-Climate-Environment/dp/0230537111/ref=sr_1_1?ie=UTF8&qid=1242661384&sr=8-1).

[117] New Nuclear Power: Implications for a Sustainable Energy System, Catherine Mitchell y Bridget Woodman, Warwick Business School, 2006 (http://www.allianceforrenewableenergy.org/files/new-nuclear-power.pdf).

[118] Análisis Económico de un Proyecto de Ampliación de la Producción Eléctrica Nuclear en España, Santos M. Ruesga, Foro Nuclear, enero de 2008, nota 13 al pie de la p. 35
(http://www.foronuclear.org/pdf/Analisis_economico_proyecto_construccion_nuevas_centrales_nucleares.pdf).

[119] Endesa alerta de la repercusión que puede tener cerrar la nuclear de Garoña, noticias del Foro Nuclear, 14/V/2009 (http://www.foronuclear.org/detalle_actualidad.jsp?id=1573) y “Encetat el debat de l’energia”, El Punt, 12/IV/2009 (http://www.elpunt.cat/tarragona/article/-/11-mediambient/36313-encetant-el-debat-de-lenergia.html?tmpl=component&print=1&page=).

[120] La inflexibilidad de las nucleares, por ejemplo, obliga en ocasiones a desperdiciar energía eólica. Véase “La fuerte caída de la demanda de luz obliga a parar los parques eólicos”, Expansión, 18/V/2009 (http://www.expansion.com/2009/05/17/empresas/energia/1242590480.html).

[121] “The Self-Limiting Future of Nuclear Power”, Joe Romm, Center for American Progress Action Fund, junio de 2008 (http://www.americanprogressaction.org/issues/2008/pdf/nuclear_report.pdf).

[122] La caída de la demanda eléctrica, por ejemplo, ha sido ahora mucho más acusada que lo fue en los años 70 y es de prever que lo sean también las medidas de ahorro energético y de potenciación de renovables que se van a adoptar. Véase, por ejemplo, “Europe Feels a Certain Chill”, World Nuclear News, 13/V/2009 (http://www.world-nuclear-news.org/C_Europe_feels_a_certain_chill_1305091.html). Y para el caso español, véase “La demanda de electricidad sufre la mayor caída de su historia”, Conchi Lafraya, La Vanguardia, 11/V/2009 (http://www.lavanguardia.es/premium/edicionimpresa/20090511/53700591663.html).

[123] “Stagflation fears in eurozone rise”, Ralph Atkins, Financial Times, 23/VI/2008
(http://www.ft.com/cms/s/0/e9b57e96-4185-11dd-9661-0000779fd2ac.html).

[124] “Economy to slow US nuclear power growth: NRC head”, Reuters, Los Ángeles, 11/III/2009
(http://uk.reuters.com/article/environmentNews/idUKTRE52A03120090311?sp=true).

[125] “Stabilization Wedges: Solving the climate problem for the next 50 years with current technologies”, Stephen Pacala y Robert Socolow, Science, vol. 305, nº 55686, pp. 968-972, 13/VIII/2004
(http://www.sciencemag.org/cgi/content/abstract/305/5686/968).

[126] “Nuclear Power Joint Fact-Finding”, The Keystone Center, junio de 2007
(http://www.keystone.org/spp/documents/FinalReport_NJFF6_12_2007(1).pdf).

[127] En Challenging or Easy? Natural uranium availability to fuel a nuclear renaissance, Tim Gitzel, World Nuclear Association Annual Symposium 2005, el vicepresidente de minas de Areva cifra en 20 años el período necesario para poner en producción una mina de uranio (http://world-nuclear.org/sym/2005/pdf/Gitzel.pdf).

[128] Sustainability of Uranium Mining and Milling: Toward Quantifiying Resources and Eco-Efficiency, Gavin Mudd y Mark Diesendorf, Environmental Science & Technology, nº 42, 2008 (http://pubs.acs.org/doi/abs/10.1021/es702249v).

[129] Para una historia de lo ocurrido con los reactores breeder, ver: Plutonium End Game, Arjun Makhijani, IEER, enero de 2001 (http://www.ieer.org/reports/pu/peg.pdf).

[130] “Nuclear Fuel Recycling: More Trouble than it’s Worth”, Frank von Hippel, Scientific American, abril de 2008 (http://www.scientificamerican.com/article.cfm?id=rethinking-nuclear-fuel-recycling).

[131] http://en.wikipedia.org/wiki/Rokkasho_Reprocessing_Plant.

[132] http://en.wikipedia.org/wiki/Thermal_Oxide_Reprocessing_Plant.

[133] “'Shambolic' Sellafield in crisis again after damning safety report”, Geoffrey Lean, The Independent, 3/II/2008 (http://www.independent.co.uk/environment/green-living/shambolic-sellafield-in-crisis-again-after-damning-safety-report-777551.html).

[134] “What a waste: dream of free energy turns into £3bn-a-year public bill”, Terry Macalister, The Guardian, 29/V/2008 (http://www.guardian.co.uk/business/2008/may/29/britishenergygroupbusiness.nuclear1).

[135] http://en.wikipedia.org/wiki/COGEMA_La_Hague_site.

[136] Spent Nuclear Fuel Reprocessing in France, Mycle Scheneider & Yves Marignac, International Panel on Fissile Materials, abril de 2008 (http://www.ipfmlibrary.org/rr04.pdf).

[137] http://www.gen-4.org/index.html.

[138] El proyecto de presupuesto norteamericano del año 2010 sólo incluye 191 millones de dólares para la IV Generación (http://www.cfo.doe.gov/budget/10budget/Content/Highlights/FY2010Highlights.pdf).

[139] “Green focus in US energy budget”, World Nuclear News, 8/V/2009 (http://www.world-nuclear-news.org/print.aspx?id=25192).

[140] Véase, por ejemplo, Insurmountable Risks: The Dangers of Using Nuclear Power to Combat Global Climate Change, Brice Smith, IEER Press, 2006 (http://www.ieer.org/reports/insurmountablerisks/).

LA POLÍTICA INTERNACIONAL DE LA SANTA SEDE DURANTE EL PONTIFICADO DE JUAN PABLO II

2009-06-10T11:25:00.000-07:00

Ramón Armengod

Karol Wojtyla ha tenido todas las calidades necesarias para convertirse en un protagonista de la opinión pública mundial, basada en la globalización de los medios de comunicación. Europeo por raíz y cultura, su sentido católico del mundo y de la historia le hacen un protagonista en todas las vicisitudes de la sociedad internacional. Gracias a él la autoridad moral internacional deseada por la Iglesia Católica se ha convertido en realidad, utilizando iguales medios que sus predecesores: un mensaje religioso, una comunidad internacional de creyentes y una base de actuación, el Vaticano, minúsculo territorio protegido por un estatus internacional de Estado, cuya población es el conjunto de miembros y empleados de la Santa Sede, organismo superior de coordinación de la Iglesia Católica, cuya espina dorsal es la llamada Curia Romana.

Esta original estructura actúa internacionalmente por medio de una red de representaciones diplomáticas ante los Estados, con observadores muy activos en los Organismos Internacionales creados en el siglo XX, a través de las conferencias episcopales de cada país, y de los propios miembros de la Iglesia comprometidos en las tareas de propagación de las creencias católicas, o en la ayuda y cooperación con los sectores mas desfavorecidos de la comunidad internacional.

Todo ello sirve a la vez a la propagación de su mensaje religioso, la Evangelización, y también a la creación de condiciones que transformen la comunidad internacional en algo más humano y solidario, de acuerdo con el pensamiento católico, creando además una red de información y de actividad en defensa de los proyectos e intereses de la Iglesia Católica.

Juan Pablo II ha sido capaz de movilizar al máximo todas estas capacidades, de utilizar los medios y tecnologías de nuestra época, llevando su mensaje a casi todo el mundo. Para ello ha unido diplomacia y pastoral (actividad política y testimonio religioso) en una actividad viajera de un lado y de otro en una capacidad de acogida en el propio Estado Vaticano de todos cuantos han querido acercarse a él, a su Iglesia, grandes y pequeños.

Junto a los lazos jurídicos creados por la diplomacia clásica de la Santa Sede (concordatos y acuerdos) y las actuaciones internacionales como las declaraciones y mediaciones a favor de la paz y los arbitrajes entre países católicos, la diplomacia de Juan Pablo II se ha empleado en activar el ecumenismo, el dialogo interreligioso y la creación de una nueva sociedad o mejor comunidad internacional, basada en la paz, la solidaridad y la justicia en las difíciles circunstancias del siglo XX.

Así pues Juan Pablo II añade al papel moral y pastoral de la Santa Sede (la presentación de Cristo y de su Iglesia como Salvación del hombre), el esfuerzo por el bien y el progreso de los pueblos, especialmente en su dimensión ética, gracias a la participación de los cristianos y de los hombres de “buena voluntad” en la construcción de un mundo distinto. Para ello el Papa utiliza la aportación de sus antecesores (Pío XI, Pío XII, Juan XXIII, Pablo VI) y del Concilio Vaticano II al acervo positivo internacional del siglo XX; por ello acude al principio de su pontificado a Naciones Unidas, como lo hizo Pablo VI para ofrecer la “experiencia en humanidad” de la Iglesia Católica, por su participación de siempre en los problemas mundiales.

El Papa polaco señalará dos rasgos prioritarios: el dialogo de la Iglesia con las culturas de nuestro tiempo y el desarrollo de una cultura mundial de los derechos humanos, que irá propagando en sus viajes por el orbe, transformados de encuentros con comunidades católicas en diversos países en un acercamiento no tanto con los Estados como con los pueblos y naciones, enfocado al ser humano en todo momento.

Ello sin olvidar el llevar el mensaje evangélico a los pueblos cuya cultura lo desconoce, cuyas poblaciones se han duplicado en los últimos 25 años, y a los grupos de cristianos en países occidentales que han olvidado la fe, utilizando un lenguaje comprensible.

Para ello culmina la elaboración de una Doctrina internacional de la Iglesia, sobre las estructuras e ideales de la sociedad internacional actual, además de las enseñanzas de la Iglesia sobre la vida social interna de los pueblos; esta elaboración consiste en una interpretación de la realidad internacional y una reflexión sobre su complejidad a la luz de la fe, que es anunciada al tiempo que se denuncian los males e injusticias sociales, dirigidas a encontrar solución a sus problemas, con la colaboración de todos: cristianos creyentes de otras religiones y no creyentes, tal doctrina ha sido incorporada al Catecismo de la Iglesia Católica publicado en diciembre de 1992, que dedica varios de sus punto a temas como: los derechos humanos y de las culturas, la solidaridad internacional, el derecho a la libertad religiosa, la tutela de emigrados y prófugos, la condena de concepciones totalitarias de la comunidad internacional, la promoción de la paz internacional a través de la justicia, las condiciones de legitimidad moral de la guerra, las normas morales que hay que respetar durante los conflictos armados, la crítica de la acumulación de armamentos (producción y comercio internacional de las armas), el destino universal de los bienes de la Tierra en relación con la globalización económica, el respeto de la ecología, las relaciones financieras y comerciales entre los Estados, la reforma de las instituciones económicas y financieras internacionales, la ayuda al desarrollo del tercer mundo, la correcta información en los medios de comunicación internacionales, etc.

Todo ello confirma que Juan Pablo II ha programado su papado para darle a la Santa Sede un papel de referencia ética global, al servicio de la sociedad internacional, especialmente después de la Guerra Fría; personalmente necesitaba y promovía la participación de los laicos, especialmente de los jóvenes, para transmitir la fe y moral de la Iglesia y construir un mundo distinto, aunque con resonancias de lo que fue la Cristiandad histórica, por sus raíces polacas.

La propuesta del difunto pontífice para un orden internacional distinto, se basaba en el Evangelio de la paz, una visión universal de la historia humana a la luz de un vínculo comunitario basado en la verdad, la justicia, la solidaridad y la libertad. Por ello insistía en estructurar a la sociedad internacional como una comunidad que buscase la cooperación y la solución pacífica de los conflictos, basada en el “principio de buena fe” y el primado del derecho, por lo que concedía gran importancia a la mundialización jurídica que había tenido lugar en el siglo XX, por muy imperfecta que fuese. La protección de los derechos humanos debía ser el objeto y fundamento de la comunidad internacional siguiendo la línea de Pío XII, a pesar de las reticencias de la Santa Sede ante ciertos aspectos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1947.

Al confluir en el Concilio Vaticano II las tres corrientes del pensamiento político europeo, liberalismo, socialismo y cristianismo renovado, la Iglesia amplió la defensa de los derechos de sus miembros a los de todos los hombres, utilizando los principios contenidos en la citada Declaración Universal: la defensa de la vida, la libertad y la seguridad jurídica y económica. Pablo VI concreta esta posición que subraya “la sacralización del hombre como imagen de Dios”, sujeto por tanto de unos derechos universales reconocidos, superiores a los de los Estados o ideologías, siendo la libertad religiosa el primero de tales derechos, incluso cuando no se utilice para buscar la Verdad y adherirse a ella, es decir, respeto a las conciencias y a las otras religiones.
Por tanto, la Santa Sede ha apoyado todas las convenciones internacionales sobre derechos humanos (abolición de la pena de muerte, contra la discriminación racial, protección de los trabajadores emigrantes y refugiados, derechos del niño, protección del medio ambiente, etc.).

Con motivo del 50 aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 30 de noviembre de 1998, la Santa Sede no solo se unió a la conmemoración general sino que añadió algunas puntualizaciones sobre las novedades que se habían producido en los últimos años: amenazas para los derechos humanos provenientes no de los Estados sino de organizaciones, empresas e individuos que oprimen a millones de personas, así como la defensa de una concepción común universal de los Derechos Humanos (ante las críticas lanzadas por el mundo islámico, de algunas culturas asiáticas y de los restos del comunismo), aunque hubiese tenido una gestación en la cultura occidental.

Otras advertencias de la Santa Sede se referían a la dificultad de la puesta en práctica de los derechos humanos en situación de subdesarrollo y a los abusos de los mismos en las sociedades avanzadas, a la insistencia en la necesidad de que, junto a los derechos humanos, se definiesen los deberes igualmente entre humanos, ante la marginación de las minorías por el etnocentrismo, por el miedo irracional a los extranjeros, etc., criticando las deficiencias en fraternidad y solidaridad que iban en contra de la unidad fundamental de la raza humana y de la inalienable dignidad del ser humano.

Por último, en las declaraciones vaticanas se subrayaba, entre otras, un efecto negativo de la globalización económica: la tendencia a reducir los derechos sociales y económicos a simples aspiraciones, con la excusa de una “progresión gradual” que se estaba convirtiendo en una “postergación indefinida” del desarrollo de los pueblos.

Etapas de la acción internacional del Pontífice

Pueden distinguirse tres períodos:

(1) Desde la elección hasta la caída del Muro de Berlín.
(2) El nuevo desorden internacional: las crisis de Oriente Medio y Balcanes, las conferencias de El Cairo y Pekín, el inicio de las políticas globalizadoras de Washington y la preparación y celebración del Jubileo del año 2000.
(3) Desde el 11 de septiembre de 2001 hasta el final del Pontificado: una Iglesia en el tercer milenio, desbordada por los acontecimientos.

El primer período se caracteriza por la lucha contra el marxismo para la liberación de su Polonia natal, alianza táctica con EEUU (época Reagan), con sus consecuencias en Iberoamérica al identificar la “teología de la liberación” como vehículo del marxismo. Es la época centrada en la defensa de los derechos humanos.

El segundo período, terminada la bipolaridad y la guerra fría, se inicia con el momento de mayor optimismo internacional del Papado, cuando Juan Pablo II cree que el fin del totalitarismo soviético supondrá la recristianización de Europa y se encuentra que el triunfo del capitalismo global va acompañado en su propio continente por el relativismo filosófico posmoderno, el decaimiento de los valores morales tradicionales y la utilización de la libertad política para incrementar más el consumo económico que el nivel de vida moral.

Comienza la áspera lucha del Pontífice contra la utilización de mecanismos y libertades democráticas para redefinir las relaciones sociales en términos de permisividad, relativismo e individualismo.

En el plano internacional se establece un forcejeo con la globalización económica norteamericana, fruto de un mercado mundial que se impone a cualquier consideración ética, religiosa o cultural. Es el momento en que las conferencias de El Cairo y Pekín tratan de utilizar el problema demográfico para ocultar los efectos injustos de la distribución de los recursos económicos a favor de los Estados occidentales, aumentando las desigualdades entre pueblos y naciones: no se intenta mejorar el reparto de la riqueza global, sino de disminuir el numero de los hambrientos a través del control de la natalidad.

En este período se formulan los fundamentos de la nueva evangelización, que no es solo una puesta al día del mensaje evangélico, interpretado según la tradición católica, sino un desafío a la nueva constelación de valores, combinación de laicismo, liberalismo económico y relativismo filosófico y ético. Ello no afecta a las relaciones puramente estatales del Vaticano, pero sí tensará el dialogo entre los dos humanismos europeos, el nacido de la Ilustración y de la Revolución Francesa y el católico, basado en un derecho natural interpretado por la Iglesia.

También en estos años se consolidan las dificultades que el islam, las religiones orientales y el comunismo chino presentan para el catolicismo, así como los sufrimientos de las comunidades católicas en el continente africano.

El Jubileo del año 2000 será la culminación de la universalidad del Pontificado: peregrinos de todo el mundo devolverán la visita de Juan Pablo II a sus países, congregándose en Roma.

El tercer milenio comienza con la aparición pública y dramática del terrorismo internacional el 11 de septiembre de 2001, provocando una respuesta de la democracia “imperial” norteamericana que va a sacudir los parámetros jurídicos de una sociedad internacional en cambio acelerado, cuyo organismo representativo de las Naciones Unidas está pasando por una crisis de adaptación a las nuevas realidades. El primer mandato del presidente George W. Bush convierte al mundo en el espacio de seguridad de la superpotencia norteamericana, que impone sus intereses y objetivos a la sociedad internacional, a pesar de no contar con un poder total sobre la misma. Ello impacta negativamente en una obsoleta legalidad internacional, sin proponer una alternativa válida o una reforma consensuada con los otros actores internacionales.

El Vaticano de Juan Pablo II se opone a la guerra como instrumento de política internacional y se alinea con las potencias europeas en su defensa de la legalidad internacional construida con grandes esfuerzos en la segunda mitad del siglo XX. El “no a la guerra” contra Irak del Vaticano coincide con el rechazo de las opiniones públicas occidentales al unilateralismo de Washington, aunque esté basado en razones distintas del anti-americanismo: defensa de la justicia y de la paz como fines y valores de la sociedad internacional, a través del dialogo y del “perdón” (o sea, la liquidación de las represalias mutuas) y de una mejor distribución de los beneficios económicos y tecnológicos promovidos por Occidente. También influye en la posición vaticana el deseo de mantener el dialogo con el islam, para proteger a las comunidades cristianas en tierras islámicas y para desmentir la teoría y realidad del “choque entre civilizaciones”, que sirve para ahondar las diferencias entre occidente y el mundo musulmán y da la razón al radicalismo islamista, caldo de cultivo del terrorismo.

Otro combate de los últimos años del pontificado ha sido el intento de mantener la presencia católica en los Estados europeos y su participación en la construcción de Europa. El proyecto de Constitución Europea ha significado un revés para la diplomacia vaticana, a pesar de mantenerse a nivel estatal el statu quo Iglesia-sociedades europeas y la promesa de un diálogo constante entre Bruselas y la Santa Sede: la no mención de las raíces cristianas de Europa es la punta del iceberg de la reacción laicista ante el programa de Juan Pablo II para restablecer la cristiandad del siglo XXI en el viejo continente.

Es también el período del desencanto y del descenso de la actividad del propio Pontífice: los viajes continúan pero los resultados políticos son menos visibles: por ejemplo, la resistencia del Patriarcado de Moscú a que se invite al Papa a Rusia, la negativa del gobierno de China a recibirle, etc.

La peregrinación de Karol Wojtyla a Tierra Santa y Jerusalén y sus encuentros con los jóvenes han sido su recompensa en sus últimos años, en los que, a su envejecimiento sufriente, se añadía su percepción de cómo la sociedad internacional empeoraba, a ritmo acelerado, en carencias de paz, solidaridad y ética, dentro de una gigantesca evolución económica y tecnológica que, empezando por la biotecnología, ponía en riesgo la propia naturaleza humana.

Conclusiones

En sus últimos años, el Papa retomó sus críticas personales a la globalización económica y cultural que muchos, incluso entre sus partidarios neoconservadores en la Iglesia, consideran como la única vía al futuro, por más que cause muchas injusticias sociales y destrucciones ecológicas innecesarias. En todo caso, la herencia internacional de Juan Pablo II sólo será valorada con justeza por las generaciones futuras, a las que ha querido dar esperanza y protagonismo.

EL PEREGRINAJE POLÍTICO DE BENEDICTO XVI A ISRAEL

2009-06-05T13:23:00.000-07:00

Samuel Hadas

Relaciones “tortuosas y laberínticas”

El peregrinaje del Papa ha sido seguido en todo el mundo con gran expectación, sobre todo por católicos y judíos, y con gran curiosidad, por otros. La Santa Sede había insistido una y otra vez que no era intención del Papa “mezclar política y religión” y que su peregrinaje tenía como destino las comunidades católicas y los lugares santos del cristianismo: una visita religiosa. Pero las evidentes connotaciones políticas de una visita a Israel, Jordania y los territorios palestinos del tercer Papa que visita Tierra Santa en casi cinco décadas, relegaron su dimensión religiosa a un segundo plano.

Nadie ignora que la diplomacia vaticana está motivada en la misma medida por consideraciones religiosas y políticas. Reforzar la presencia de la Iglesia Católica en Tierra Santa ha sido siempre uno de los cometidos relevantes de la Iglesia Católica, sobre todo en vista de la emigración de sus fieles como resultado de la situación política en la región. Evidentemente éste ha sido uno de los objetivos que señaló Benedicto XVI para su visita, pero a sabiendas que se encontraría con las contradictorias aspiraciones nacionales de israelíes y palestinos, así como las nada fáciles relaciones de su Iglesia con judíos, musulmanes y las demás denominaciones cristianas en la región. La expectación despertada por su visita estuvo motivada evidentemente por su dimensión política.

Las singulares relaciones entre la Santa Sede y el Estado judío, definidas en su momento por el padre jesuita Michael Perko como “relaciones tortuosas y laberínticas”, adquirieron en esta visita un singular protagonismo. Conviene recordar que la actitud del Vaticano hacia el Estado de Israel desde mucho antes de su creación fue negativa y hasta hostil, en primer lugar por consideraciones de orden teológico. Para los teólogos católicos, la pérdida de la soberanía y la expulsión de los judíos de la tierra de Israel fueron consecuencia de su negativa de reconocer a Jesús como el Mesías. Ya en 1904, cuando el fundador del sionismo político, Theodor Herzl, solicitara del Papa Pío X su apoyo a la creación de un Estado judío en Palestina, éste lo rechazó contundentemente, aduciendo que al no reconocer los judíos a Jesús la iglesia no podía reconocerles el derecho a retornar a Tierra Santa. El exilio de los judíos habría sido su castigo por lo que no podía reconocer la legitimidad de su presencia soberana en Tierra Santa. Posteriormente, las consideraciones teológicas han dejado lugar a las de orden político.

Las relaciones Israel-Santa Sede deben verse en el contexto de las complejas relaciones entre el pueblo judío y la Iglesia Católica, unas relaciones “teñidas de sangre y lágrimas”, como declarara el Cardenal Joseph Ratzinger en Jerusalén en 1994. Estas relaciones cambiaron sustancialmente después de que en 1965 el Concilio Vaticano II, indudablemente uno de los actos de mayor relevancia de la Iglesia Católica en el siglo XX, decidiera, entre otras cosas, asumir nuevas actitudes respecto a su difícil relación con el pueblo judío, iniciándose así para la Iglesia un período de toma de conciencia en el que intentó superar un pasado no muy lejano de historias trágicas, resentimientos y recelos, lleno de prejuicios mutuamente alimentados durante siglos a raíz de 1a conducta de la Iglesia hacia los judíos. La declaración Nostra Aetate, aprobada en el Concilio, puso fin a la secular enseñanza de que los judíos eran culpables de deicidio, al rechazar la doctrina según la cual sobre ellos pesaba la acusación colectiva por la crucifixión de Cristo. El odio a los judíos es considerado por la Iglesia Católica incompatible con el cristianismo. Esta nueva postura se convirtió en doctrina y contribuyó notablemente a derribar acendrados prejuicios. El Concilio Vaticano II y su declaración Nostra Aetate se constituyeron así en los cimientos de un nuevo edificio teológico, construido ladrillo a ladrillo, que desde entonces modifica en forma gradual la actitud de la Iglesia católica hacia el pueblo judío y el Estado de Israel.

Pero debieron transcurrir 45 años para que la Santa Sede modificara su actitud hacia el Estado de los judíos. En 1947, en su deseo de restablecer su influencia en Tierra Santa y los Santos Lugares apoyó la internacionalización de Jerusalén, cuando las Naciones Unidas decidieron la partición del mandato británico de Palestina en dos Estados, uno judío y otro árabe. Desde el momento mismo de la creación del Estado de Israel las relaciones con la Santa Sede fueron complejas y conflictivas. Distintas fueron las razones mencionadas como causa de la negativa de la Santa Sede a establecer relaciones diplomáticas con Israel: el estatuto de Jerusalén y los Santos Lugares; la solución del problema palestino por medio de la creación de su hogar nacional; y la preocupación por las minorías católicas en los países árabes, ante el temor de represalias. La Santa Sede no quería crear antagonismos en el mundo árabe, por lo que perseveró en una postura generalmente pro-árabe. Con todo, los portavoces de la Santa Sede indicaron que no tenían reserva alguna sobre la legitimidad del Estado de Israel, reconociéndolo de forma implícita como país miembro de la comunidad internacional. Se podía asumir que la Santa Sede vería la creación del Estado judío como una oportunidad para reparar la injusticia causada por la iglesia a los judíos en el transcurso de las generaciones. Por el contrario, su actitud fue desde un principio negativa y por momentos hostil hasta el establecimiento de las relaciones diplomáticas.

“La Santa Sede y el Estado de Israel, atendiendo al carácter único y a la significación universal de Tierra Santa, conscientes de la naturaleza única de las relaciones entre la Iglesia católica y el pueblo judío, el proceso histórico de reconciliación y de comprensión, y de la amistad mutua creciente entre los católicos y los judíos...”. Con estas palabras se inicia el preámbulo del Acuerdo Fundamental entre el Estado de Israel y la Santa Sede, firmado en Jerusalén el 30 de diciembre de 1993, un acuerdo que allanó el camino hacia el establecimiento de relaciones diplomáticas plenas el 15 de junio de 1994. Evidentemente, no es éste el lenguaje convencional de la diplomacia internacional. Pero no podría ser de otra manera, por cuanto no se trataba de un acto diplomático más sino de un hecho singular, porque singulares son sus protagonistas. Estados con un significado histórico y espiritual innegables: Israel, con una identidad propia, al que está vinculado en forma vital el pueblo judío y la Santa Sede, un Estado según la jurisprudencia internacional pero con una finalidad muy específica, no identificable con la de los demás Estados, pues la Santa Sede es el gobierno de la Iglesia Católica y su acción se dedica fundamentalmente a la Iglesia.

Desde el momento en que se formalizaron las relaciones entre el Estado de Israel y el Vaticano, no han estado exentas de períodos de tensión e incluso de crisis. Cada una de las partes ha sumado errores que los medios de comunicación no dejaron de destacar en vísperas de la visita. Por ejemplo, la sonada controversia causada por la decisión del Papa de renovar la misa en latín, que contiene alusiones agraviantes para los judíos (excluidas posteriormente). Otro tema conflictivo ha sido el reciente levantamiento de la excomunión a los cuatro obispos ordenados por el arzobispo integrista Marcel Lefebvre, uno de los cuales, Richard Williamson, pocas semanas antes había declarado que el Holocausto judío no existió, que no hubo cámaras de gas y que “solo murieron 300.000 judíos”. La reacción de Israel y de las comunidades judías en el mundo obligó al Papa a renovar su “total e indiscutible solidaridad con nuestros hermanos destinatarios de la Primera Alianza” a la vez que expresó su esperanza de “que la memoria del Holocausto sea una advertencia contra el olvido y la negación”, después de aclarar que la cancelación de la excomunión de los lefebvristas no implicaba su restitución a funciones en la Iglesia. Otro tema de discordia sigue siendo la controvertida iniciativa de canonización del Papa de la Segunda Guerra Mundial, Pio XII, cuyo silencio ha sido severamente criticado por los judíos, que consideran que poco o nada hizo para condenar las persecuciones del régimen nazi. Benedicto XVI defendió en más de una oportunidad el papel de Pio XII durante la Segunda Guerra Mundial.

También Israel ha aportado lo suyo: su política en el conflicto con los palestinos ha suscitado críticas en el Vaticano: la política de concesión de visados a miembros del clero originarios de países árabes, sus restricciones a sus movimientos entre Israel y los territorios ocupados, así como las limitaciones que, por razones de seguridad, impone a los fieles residentes en los territorios ocupados, quienes no siempre pueden acceder a los Lugares Santos de Jerusalén, etc. Sobre todo, el Vaticano critica a Israel por la excesiva dilatación de las negociaciones sobre el acuerdo financiero que se refiere a cuestiones fiscales y de la propiedad de algunas instituciones católicas en el Estado de Israel, acuerdo que, según la Iglesia Católica, debe proporcionarle la seguridad jurídica y fiscal necesaria para realizar sus tareas. El ambiente positivo creado por la visita ha permitido, aseguran ambas partes, “significativos progresos en unas negociaciones” que se prolongan desde el establecimiento de relaciones diplomáticas entre la Santa Sede e Israel.

Benedicto XVI y los israelíes

El Papa llegó a Israel precedido por las polémicas causadas por algunos de sus actos. A Israel le interesaba sobremanera la imagen que dejaría la visita del Papa y, por supuesto, su contribución a la profundización del diálogo entre la Santa Sede y el Estado de Israel, mientras que la Iglesia local esperaba la consolidación de su presencia en Israel y en los territorios palestinos. Los palestinos, a su vez, esperaban un respaldo inequívoco del Papa a sus aspiraciones a un Estado propio.

Cada una de las palabras y gestos del Papa fueron examinadas con lupa en la búsqueda de mensajes y significados. En vísperas de su visita, el Patriarca Latino en Jerusalén, Fouad Twal, que había advertido previamente a sus superiores en el Vaticano sobre las dificultades que el Papa encontraría en el curso de su visita, comentó al diario israelí Haaretz: “Lo que más me preocupa son los discursos que el Papa deberá pronunciar aquí. Una palabra a los musulmanes y tendré problemas, otra a los judíos y tendré problemas”. Y problemas no le faltaron.

Apenas arribó a Israel, el Papa Benedicto XVI, en la ceremonia de recepción, condenó con duras palabras el antisemitismo, exigió que no se rebajara el horror del Holocausto y rindió un sentido homenaje a las seis millones de víctimas judías, utilizando, como ya lo hace desde hace tiempo la Iglesia, el término hebreo, Shoah.

Pero sus cálidas palabras no impidieron que el discurso que más expectativas despertara, el pronunciado en el Memorial del Holocausto Yad Vashem, en Jerusalén –en el que proclamó que “los gritos de las víctimas del Holocausto aún resuenan en nuestros corazones”– haya sido reprobado por muchos israelíes, que no ocultaron sus críticas. En su visita a Yad Vashem, la más importante de su periplo para sus anfitriones israelíes debido a las susceptibilidades que despierta entre los judíos en el mundo y en Israel el Holocausto, su alocución suscitó una polémica generalizada. Para algunos se trató del discurso de un teólogo, “académico, didáctico, abstracto” pero carente de la sensibilidad que se requiere del líder máximo de una Iglesia empeñada en el difícil diálogo con el judaísmo. El Papa habló en términos demasiado abstractos sobre la lección del Holocausto. Algunos le reprocharon, por ejemplo, la falta de sensibilidad al no recordar la responsabilidad de los nazis. Habló de muertos y no de asesinados y no expresó remordimiento por lo que hicieron sus compatriotas, comentó un analista israelí. Así como en su reciente visita a África desató un vendaval por lo que dijo, en su visita a Israel causó desencanto por lo que no dijo, editorializó el cotidiano israelí Haaretz.

Muchos esperaban por lo menos una apología de un Papa que, escribe una comentarista israelí, había sido en su juventud miembro de las Juventudes Hitlerianas y sirvió en la Wehrmacht hasta que desertó en 1944. Las críticas motivaron una inusual conferencia de prensa del portavoz de la Santa Sede, Federico Lombardi, que declaró que “nunca, nunca, nunca” el joven Joseph Ratzinger perteneció a las fanáticas Juventudes Hitlerianas (posteriormente debió retractarse porque, efectivamente, Ratzinger había pertenecido a este movimiento) y “que fue enrolado a la fuerza en la unidad de auxiliares de la defensa antiaérea”, por lo que “no tiene que justificarse ante nadie”.

Se equivocaron quienes se apresuraron a criticar al Papa. Benedicto XVI, desde el inicio de su pontificado ha reiterado los singulares lazos que unen a judíos y católicos y repudió el antisemitismo y el negacionismo del Holocausto. Indudablemente, deberán transcurrir aún décadas, sino siglos, antes de que judíos y cristianos puedan desembarazarse del peso de una historia horrenda y de acendrados prejuicios mutuos, pero la actitud del Papa hacia el pueblo judío e Israel ha sido desde el inicio de su pontificado más que positiva, pese a inevitables malentendidos. Se equivocan quienes, al ocuparse de algunas omisiones en su discurso, se apresuraron a enjuiciar al Papa atribuyéndole indiferencia ante el antisemitismo, cuando pocas horas antes, a su llegada, lo había condenado enfáticamente a la vez que señalaba que el vínculo entre el pueblo judío y los cristianos es un vínculo de gran valor histórico. Uno de los más destacados columnistas israelíes, al analizar el acontecimiento, en un artículo titulado “Exageramos”, criticó severamente a los críticos del Papa. De haber examinado sus palabras en su dimensión más profunda, los críticos habrían comprobado que estuvo enfocado en conceptos de la memoria, la memoria de las víctimas. El Papa había elegido la vía de la razón y no la del corazón.

En la ceremonia de despedida en el aeropuerto el Papa tuvo la oportunidad de referirse a las críticas cuando insistió en que el Holocausto nazi nunca debe ser olvidado o negado, pues se trata de un espantoso episodio en el que “tantos judíos fueron brutalmente exterminados por un régimen sin Dios que propagó una ideología de antisemitismo y odio”.

No faltaron expresiones de intolerancia y sobresaltos, como el protagonizado por un clérigo musulmán en el acontecimiento dedicado al diálogo interreligioso en Jerusalén, al que fueron convocados judíos, cristianos y musulmanes, e israelíes y palestinos involucrados en el diálogo. El acto finalizó abruptamente cuando el jeque palestino Taisir Tamini tomó la palabra para lanzar toda clase de exabruptos contra Israel. Cuando se le tradujeron al Papa los comentarios del clérigo, abandonó la sala contrariado, interrumpiéndose así el acto. Esta fue una situación embarazosa similar a la vivida por el Papa Juan Pablo II en su visita a Tierra Santa, en el año 2000, en otro encuentro interreligioso en Jerusalén.

El Papa, Israel y las aspiraciones nacionales de los palestinos

La corta visita de Benedicto XVI a la ciudad palestina de Belén ha sido, en opinión de los palestinos, un éxito político por su impacto entre los palestinos y en el mundo árabe en general.

Antes, ya a su llegada a Israel, había apelado a una reconciliación entre israelíes y palestinos, recordando a los políticos la necesidad de una solución justa al conflicto basada en dos Estados para los dos pueblos. Al despedirse de Israel, en presencia del presidente Shimon Peres y del primer ministro Benjamin Netanyahu, el Papa, además de insistir en la necesidad del reconocimiento universal del derecho a la existencia de Israel en paz y seguridad, recordó el derecho de los palestinos a un hogar nacional soberano e independiente, y “a vivir con dignidad y viajar libremente”. Abiertamente criticó las limitaciones que Israel impone a los palestinos en los territorios ocupados de Cisjordania, con el muro y los puestos de control que dificultan la vida de los palestinos en Cisjordania, así como el bloqueo de la franja de Gaza. “Dejad que la solución de dos Estados se convierta en una realidad y no siga siendo un sueño”, declaró.

En sus declaraciones en Belén, Benedicto XVI abordó todos los problemas que marcan la realidad palestina. Criticó sin ambages la política israelí y apoyó la creación de un Estado palestino. Para el Papa es una tragedia que aún se levanten muros. Junto al muro que Israel levantó en las inmediaciones de Belén, el Papa hizo un llamamiento para que en ambos lados del muro se resista el impulso a vengarse por pérdidas o heridas. Criticó, como era de esperar, la construcción del muro, aunque sin referirse a la razón de Israel para construirlo: la necesidad de encontrar una solución a la ola de atentados terroristas suicidas que había sacudido al país. En el campo de refugiados que visitó habló extensamente sobre la difícil situación de los palestinos.

No obstante, no faltaron críticas por parte de quienes esperaban un apoyo más contundente a las aspiraciones de los palestinos y a las críticas de los islamistas. Algunos líderes islámicos habían llamado con anterioridad a boicotear la visita. La organización extremista islámica palestina Yihad Islámica consideró la visita “un desprecio al sufrimiento del pueblo palestino”. En síntesis, una visita eminentemente política.

Conclusión

Una visita para los libros de historia

El Papa ha cruzado en su visita a Israel y en territorio palestino campos sembrados de minas, saliendo indemne. Aunque no exenta de problemas, ha sido una visita positiva. No faltaron los decepcionados, pero muchas de las críticas que se le hicieron han sido injustificadas y en algunos casos han distorsionado la realidad. Lo atestiguan los supervivientes del Holocausto, así como los rabinos que toman parte en el diálogo judio-católico, que salieron en su defensa. “La visita”, comentó el presidente Peres, “ha sido más una visita para los libros de historia que para la prensa de hoy”. El Papa llegó a Israel en una visita de buena voluntad.

La actitud del Papa hacia el pueblo judío e Israel, aún con anterioridad a su nombramiento para su alta misión, ha sido positiva, pese a algunas de sus problemáticas decisiones. Siendo Cardenal formó parte de la comisión de la Santa Sede que recomendó al Papa Juan Pablo II establecer relaciones diplomáticas con Israel. Ha renovado la expresión de su total solidaridad “con nuestros hermanos de la Primera Alianza” y auguró que la memoria del Holocausto induciría a la humanidad a reflexionar sobre el poder del mal. Su condena del negacionismo habrá llegado seguramente a los oídos del presidente iraní Ahmadineyad, que un día sí y otro también proclama que Israel debe ser borrado del mapa y que el Holocausto no existió. De ahí que, pese a las controversias suscitadas por algunas de sus decisiones en el pasado, el Papa ha sido un huésped bienvenido en Israel.

En las relaciones entre el Estado de Israel y la Santa Sede han surgido no pocos problemas, algunos de los cuales no han encontrado aún soluciones adecuadas. Evidentemente, ambas partes han sumado errores a lo largo de los 15 años transcurridos desde el establecimiento de las relaciones diplomáticas, pero se espera que la atmósfera creada por la visita contribuya a su solución.

La visita de Benedicto XVI ha sido histórica y contribuirá a profundizar el diálogo entre judíos y católicos y entre el Estado de Israel y la Santa Sede. El Papa sigue por el camino trazado por su predecesor Juan Pablo II, que puso a la Iglesia Católica frente a sus responsabilidades históricas con los judíos.

¿Contribuirá, además, la simbólica visita del Papa a la paz en Oriente Medio? ¿Servirán sus llamamientos a la paz en una parte del mundo donde la religión es parte del problema pero no de su solución? Los líderes religiosos que transmiten el verdadero mensaje de sus religiones, que es un mensaje de paz, han dejado un vacío que es ocupado por fanáticos extremistas que manipulan los sentimientos religiosos de los fieles. Quizá la influencia espiritual de un Papa sin divisiones armadas aliente a los verdaderos líderes religiosos a seguir su ejemplo e implicarse a conciencia en la búsqueda de soluciones pacíficas a los problemas que aquejan a esta región, problemas que minan cada vez más su estabilidad y acercan el peligro de nuevos estallidos.

PARA QUE AL-QAEDA SEA DERROTADA, ¿HAY QUE NEGOCIAR CON LOS TALIBÁN O IMPONERSE A ELLOS?

2009-06-05T13:19:00.000-07:00

Fernando Reinares

Al-Qaeda es una estructura terrorista que desde mediada la década de los 90 ha dependido de los talibán para persistir y desarrollar sus actividades en numerosos países del mundo. Entre 1996 y 2001, Osama bin Laden y los suyos, quienes mediado el primero de esos años se vieron obligados a abandonar la base que habían establecido en Sudán, encontraron un nuevo santuario en Afganistán, al amparo de los talibán. Estos se hicieron con el poder en dicho país tras una prolongada guerra contra las tropas soviéticas durante los años 80 y el posterior enfrentamiento entre quienes con anterioridad habían combatido en un mismo bando a los invasores con el respaldo económico de, sobre todo, Arabia Saudí y EEUU. Enfrentamiento este último para el cual aquellos fundamentalistas religiosos se beneficiaron del apoyo que les proporcionó la inteligencia paquistaní, en detrimento de otros contendientes de distinta orientación ideológica y en principio mejor disposición hacia el mundo occidental, como la heterogénea Alianza del Norte. Esta, por otra parte, fue abandonada a su suerte también por las autoridades norteamericanas, decididamente implicadas en los avatares afganos hasta que con la retirada del Ejército Rojo optaron por desentenderse de su suerte y de la de su población.

Sin embargo, tras los atentados del 11 de septiembre en Nueva York y Washington, ideados y planificados por al-Qaeda desde su asentamiento en Afganistán, EEUU intervino militarmente en dicho país, con gran respaldo de la comunidad internacional, en el otoño de 2001. Ya lo había hecho tres años antes, poco después de los atentados que esa misma estructura terrorista perpetró junto a las embajadas norteamericanas de Nairobi y Dar es Salaam, pero entonces fue una represalia limitada. Ahora se trataba de derrocar a los talibán en el poder y destruir la extensa infraestructura de al-Qaeda en el territorio sobre el cual gobernaban, al igual que la de otros grupos y organizaciones afines a la misma, objetivo que inicialmente consiguieron. Pero, pese a perder las facilidades de que hasta entonces venía disponiendo, incluyendo sus campos de adoctrinamiento y entrenamiento, al igual que a buena parte de sus miembros y a algunos de sus dirigentes, al-Qaeda consiguió reubicarse al otro lado de la frontera oriental de la jurisdicción afgana, en las denominadas zonas tribales de Pakistán. Desde el año 2002, ya notablemente reconstituida y muy activa tanto en iniciativas de propaganda como operativas, pervive, en el Norte de Waziristán y algunas demarcaciones aledañas, debido esta vez a la protección otorgada por los talibán paquistaníes. Estos y los talibán afganos se encuentran estrechamente vinculados entre sí no sólo por una misma ideología sino también por su común adscripción a la etnia pastún. Unos y otros consideran al mulá Omar como su emir –a quien, por cierto, el propio Osama bin Laden juró fidelidad a finales de los 90–, mientras que Ayman al Zawahiri, verdadero estratega del actual terrorismo global, se ha referido como guía espiritual para todos los implicados en el mismo.

Ante el avance de los talibán

En los últimos cinco o seis años, tanto el retorno de los talibán en Afganistán como su paulatino avance en Pakistán no han hecho sino favorecer a al-Qaeda y a una serie de entidades afines localizadas en el mismo entorno, al ampliarse su propio espacio mientras lo hacía el correspondiente al domino ejercido por sus anfitriones. En Afganistán, tres al menos serían las principales razones que explican ese resurgimiento de los talibán. En primer lugar, el hecho de que éstos nunca fueron derrotados por completo, sino que huyeron hacia lugares remotos del país donde se recompusieron lo suficiente para finalmente adoptar nuevas tácticas insurgentes en general y terroristas en particular, como las que han desarrollado en los últimos años, aprovechándose de que los escasos medios humanos y materiales de que dispusieron el Gobierno de Karzai y la coalición que lo respaldaba no eran suficientes para perseguirlos y garantizar la seguridad de un país por reconstruir material e institucionalmente. En segundo lugar, que las autoridades de EEUU desplazaran su atención de Afganistán a Irak hizo que las condiciones de seguridad en el primero de estos dos países se deterioraran aún más y que la asistencia proporcionada para su reconstrucción socioeconómica resultase muy insuficiente.

Como consecuencia de ello, las expectativas de mejora en sus condiciones de vida que albergaba gran parte de población se vieron frustradas sobremanera, lo que a su vez propició el cultivo de opio, del cual dependen económicamente millones de afganos ahora también resentidos por la política internacional hacia lo que constituye para ellos una fuente de ingresos sin alternativa viable, situación ésta de la cual acabarán sacando también partido los talibán. En tercer lugar, el retorno de los talibán afganos se ha visto favorecido por el refugio y la ayuda que han recibido de sus homólogos paquistaníes. El caso es que en 2002 se registraron poco más de 20 atentados en Afganistán, de los cuales ninguno fue suicida. Cinco años después, en 2007, fueron casi 2.700 y de ellos aproximadamente 160 suicidas. Y la actividad terrorista se incrementó aún más a lo largo del pasado año. Aunque los principales bastiones de los talibán se encuentran al sur y al este del país, lo cierto es que su presencia se ha hecho permanente en unas dos terceras partes del territorio y desarrollan una intensa actividad insurgente en más de la mitad del mismo. Sin embargo, la mayoría de las víctimas de los actos de terrorismo que ejecutan son civiles desarmados que pertenecen a la población autóctona.

Los talibán paquistaníes, por su parte, han crecido mucho en número durante ese mismo período de tiempo y han extendido su influencia dentro de las llamadas Áreas Tribales Administradas Federalmente y otras demarcaciones de la denominada Provincia Fronteriza del Noroeste, desafiando a una autoridad estatal ya de limitada presencia efectiva en buena parte de esos territorios, en los que existe un régimen jurídico especial. En diciembre de 2007, alrededor de una treintena de grupos armados de aquella condición extremista constituyeron Therik-e-Taliban Pakistan (TTP o Movimiento Talibán de Pakistán), una coalición con presencia en la mayor parte de los distritos, agencias y regiones de la aludida provincia, aunque su implantación no sea uniforme en ellos. A dicha nueva organización se atribuye, entre otros atentados perpetrados por su propia cuenta o en colaboración con al-Qaeda u otras organizaciones terroristas próximas, el que en diciembre de 2007 puso fin a la vida de Benazir Butto, el que ocasionó la muerte de 69 personas en la localidad de Wah en el verano de 2008 y el igualmente episodio suicida contra el Hotel Marriott de Islamabad en septiembre de ese mismo año con el resultado de 53 muertos. TTP ha pasado de desarrollar una notoria campaña de atentados suicidas a enfrentarse, con un considerable número de militantes armados, al Ejército paquistaní. No en vano se estima que dispone de unos 30.000 activistas propios. El TTP ambiciona imponer en todo el país, mediante el uso de la fuerza, un orden sociopolítico basado en su concepción rigorista del credo islámico y contribuir a que sus correligionarios de Afganistán logren tanto a la expulsión de las tropas extranjeras desplegadas en este país como al restablecimiento de un régimen talibán en el mismo.

Pues bien, desde hace ya algún tiempo vienen escuchándose voces y leyéndose escritos, de responsables políticos o comentaristas de la prensa, cuando no incluso de mandos militares occidentales, con mayor o menor relevancia en relación con estos asuntos, quienes sugieren si no insisten en que para reconducir la situación en Afganistán, contener su agravamiento en Pakistán y aislar a al-Qaeda es preciso negociar con los talibán. Cuando se habla de negociar con talibán afganos no cabe sino pensar en hacerlo con líderes, miembros prominentes o agregados significativos del denominado Movimiento Islámico de los Talibán; del mismo modo que hablar de negociar con talibán paquistaníes supondría hacerlo con dirigentes, integrantes destacados o colectivos adscritos a alguno de los grupos que componen Therik-e-Taliban Pakistan, o de quienes forman el consejo que rige esta misma coalición de islamistas radicales. Señalar otro tipo de interlocutores, como pastunes afganos o paquistaníes no alineados con los talibán e incluso pertenecientes a tribus que rivalizan con la dominante entre ellos, resulta equívoco, es irrelevante si lo que se busca es promover el disentimiento entre los extremistas y alude a otras importantes facetas de un programa contrainsurgente pensadas no para dividir a los insurgentes sino para ganar aquiescencia entre la población local o favorecer que abandonen las armas aquellos insurgentes que hubieran sido movilizados bajo coacción o a cambio de dinero, lo que no requiere tanto un proceso de negociación como la provisión de incentivos selectivos de carácter no político para abandonar las armas. Eso sí, quienes insisten en negociar con los talibán no suelen dejar suficientemente claro qué es exactamente lo que hay que negociar y dan por descontada una más que cuestionable distinción entre talibán buenos y malos, acomodadizos e irreconciliables.

¿Lecciones de las que aprender?

Ocurre, sin embargo, que en los últimos cinco años se han dado ya varios procesos de negociación con talibán de los que cabe extraer algunas lecciones. Destacan, en concreto, tres importantes negociaciones mantenidas entre el Gobierno de Pakistán y talibán de ese mismo país, que se tradujeron en acuerdos de alcance territorial que debían hacerse efectivos en determinados ámbitos de sus zonas tribales. Al primero de ellos, el conocido como acuerdo verbal de Shakai, se llegó en abril de 2004. Los interlocutores de las autoridades de Islamabad fueron entonces el líder talibán Nek Mohammed y los notables o ancianos de la tribu de los Ahmadzai Wazir, que habita en Waziristán del Sur. En febrero de 2005 se alcanzaron los acuerdos de Sararogha, con la intención de ser aplicados en otro espacio distinto pero dentro de aquella misma agencia, negociados en esa ocasión con el dirigente talibán Baitulá Mehsud y los notables o ancianos de su misma tribu, es decir la de los Mehsud. Año y medio más tarde, en septiembre de 2006, fue suscrito un nuevo acuerdo, pero esta vez en Waziristán del Norte, con otro destacado jefe talibán, en concreto Hafiz Gul Bahadur y los notables o ancianos de la tribu de los Uthmazni Wazir.

Con esos tres acuerdos las autoridades paquistaníes pretendían ante todo acorralar a los seguidores de Osama bin Laden. Estuvieron precedidos por operaciones militares en las respectivas zonas a que luego afectaron, ordenadas por el entonces presidente del país, Pervez Musharraf, para combatir tanto a al-Qaeda como a sus grupos afiliados integrados por miembros de origen igualmente foráneo, que entre finales de 2001 e inicios de 2002, huyendo de Afganistán, se establecieron en las mismas. Acogidos por algunas de las principales tribus que habitan esos territorios, desde ellos pasaron a desarrollar sus actividades terroristas dentro y fuera de Pakistán. En dichos acuerdos se incluían estipulaciones que habilitaban a los talibán para establecer de hecho su propia administración en las demarcaciones de que se tratara, impedían que el uso de armas según las tradiciones locales quedase prohibido y fijaban los términos para un repliegue del Ejército paquistaní. A cambio, se disponía que los extranjeros presentes en esas agencias salieran de las mismas y que ni las fuerzas de seguridad ni las instalaciones o los funcionarios gubernamentales serían objeto de ataques por parte de los talibán, como tampoco se producirían infiltraciones de estos militantes paquistaníes para desarrollar actividades armadas al otro lado de la frontera, en Afganistán.

Pero, ¿cuál fue el resultado de esos acuerdos? La realidad de las cosas es que los talibán paquistaníes ni cesaron en sus actividades violentas en las zonas tribales ni dejaron de extender su dominio, haciendo caso omiso de lo acordado, en las agencias de Waziristán del Norte y Waziristán del Sur, aprovechando las circunstancias derivadas de las negociaciones como oportunidad para ampliar su influencia a otros ámbitos de la Provincia Fronteriza del Noroeste e imponer así su dominio sobre nuevos sectores de la población. Numerosos notables o ancianos tribales de orientación progubernamental fueron impunemente asesinados por los talibán para facilitar su programa coactivo de control social sobre determinadas zonas tribales. Se estima que más de 200 de esos notables o ancianos tribales, figuras de autoridad en sus respectivas colectividades, perecieron a manos de los extremistas sólo entre 2004 y 2007. Además, continuaron e incluso se incrementaron las infiltraciones en Afganistán para combatir a las tropas de EEUU y de otras naciones de la coalición internacional destacadas en dicho país. Por mencionar sólo algunas de las consecuencias que tuvieron los mencionados acuerdos negociados entre las autoridades paquistaníes y talibán autóctonos. En conjunto, pues, bien puede afirmarse que no sirvieron sino para que los talibán paquistaníes se fortaleciesen y consiguieran ampliar el escenario de sus actividades insurgentes en Pakistán.

Militares contra los talibán

No era previsible que ulteriores procesos de negociación con los talibán llevaran por derroteros diferentes, ni con el nuevo gobierno de coalición que se formó en Pakistán en marzo de 2008, ni una vez que Asif Ali Zardari se hizo con la presidencia del país. En la primavera de 2008 fracasaron igualmente las negociaciones mantenidas con algunos líderes talibán, incluyendo a Baitulá Meshud, quienes insistían en que se les permitiera aplicar su versión rigorista de la ley islámica en las zonas donde se asientan sus respectivas tribus, sin que eso fuese a modificar la cobertura que otorgaban a organizaciones terroristas foráneas ni su participación en actividades de violencia en Afganistán. Pese a todo lo cual, en febrero de 2009, las autoridades de la Provincia Fronteriza del Noroeste firmaron un acuerdo con Sufi Mohamed, líder del ilegal Tehrik-e-Nifaz-a-Shariat-e-Mohammadi (TNSM), grupo integrado a su vez en Therik-e-Taliban Pakistan, para regular la introducción de la ley islámica y el funcionamiento de los tribunales religiosos encargados de aplicarla en toda una porción de dicha provincia conocida como División Malakand, entre cuyos siete distritos se encuentran los del valle de Swat y de Buner, así como en el distrito de Kohistan, perteneciente a la División Hazara. El acuerdo, que contó con la aprobación del primer ministro paquistaní e incluso de la Asamblea Nacional, fue posteriormente rubricado por el presidente Asaf Ali Zardari. Las autoridades parecían confiar en que sirviera para restaurar el mandato gubernativo y el orden público en ámbitos particularmente conflictivos de una provincia donde, como indicador de la violencia que en ella se registra, en 2008 ocurrieron 32 de los 59 atentados suicidas contabilizados en el conjunto de Pakistán. Y, según datos proporcionados por el Ministerio del Interior de dicho país, hasta 692 incidentes terroristas entre enero de ese año y marzo de 2009.

Pero los talibán, en lugar de ello, se apresuraron una vez más a extraer aún mayores rendimientos de la situación. Empezando por desafiar a las autoridades, a cuyo comportamiento cabe atribuir que las expectativas de aquellos fuesen elevadas y crecientes, haciéndose fuertes en Swat, donde los islamistas radicales venían desde hace más de una década tratando de reemplazar la jurisprudencia secular, en vigor desde 1969. En la práctica, dicho valle se encontraba desde 2007 bajo el control del TNSM y estos talibán, incorporados luego al TTP, habían conseguido hacer que imperase un código religioso de cariz rigorista en el distrito e incluso dificultar sobremanera la educación de las niñas, tras atacar con bombas cerca de 200 colegios. Inocularon el miedo entre la población local, por ejemplo mediante brutales prácticas punitivas apelando a la ley islámica, para que acatara las directrices impuestas por los extremistas, inhibiendo tanto una respuesta policial en ese distrito como la acción política de los partidos activos en el conjunto de la provincia, muchos de cuyos miembros fueron también asesinados. Poco antes de que se firmara el acuerdo de febrero de 2009, Sufi Mohammed, el líder del TNSM, había declarado que el islam “no permite democracia ni elecciones”. El 15 de abril, es decir dos días después de que el presidente Zardari ratificara dicha acuerdo, Muslim Khan, portavoz de los talibán en Swat, declaró a la prensa lo siguiente: “Cuando conseguimos nuestros objetivos en un lugar, hay otros lugares en que necesitamos luchar por lo mismo”. Los talibán paquistaníes habían empezado a penetrar desde dicho valle en el distrito de Buner.

La respuesta militar al último y más grave desafío talibán no se produjo hasta finales de abril, cuando los extremistas armados llegaron a sólo un centenar de kilómetros de Islamabad. Incluso parece que fue decidida en última instancia ante la enorme presión ejercida por EEUU. Los mismos mandatarios y las mismas instituciones que respaldaron el acuerdo suscrito en febrero entre el Gobierno de la Provincia Fronteriza del Noroeste y los talibán del TNSM iban a respaldar, en mayo, una intervención militar a gran escala contra los talibán dentro de esa demarcación territorial. Aun suponiendo que las autoridades civiles y militares de Pakistán hayan decidido a llevar las operaciones hasta el final y siendo las capacidades del Ejército muy superiores a las de los talibán, no es menos cierto que se trata de unas fuerzas armadas mejor adaptadas para una conflagración regular con tropas indias que para afrontar una insurgencia interna y que está por ver si todos sus componentes se mantienen leales, dado que aproximadamente una quinta parte de los soldados son de origen pastún. El influjo de la opinión pública sobre las élites políticas y otros estamentos de la vida pública paquistaní es ahora un factor determinante y parece que por fin los paquistaníes son conscientes del peligro que suponen los talibán, incluso para la subsistencia misma de Pakistán como el Estado nacional que es actualmente, una parte más que significativa de cuyo territorio permanece bajo control de esos fundamentalistas armados.

En cualquier caso, la relativamente tardía decisión de intervenir militarmente contra los talibán no ha impedido que acarree muy graves consecuencias para los habitantes de las zonas afectadas, con entre 2.000.000 y 2.500.000 desplazados necesitados de ayuda urgente. Es fundamental que sean las autoridades paquistaníes quienes hagan posible que regresen pronto a sus hogares, les proporcionen asistencia y canalicen los recursos internacionales con ese propósito, en lugar de que lo hagan organizaciones fundamentalistas e incluso extremistas que puedan aprovecharse de las circunstancias para favorecer procesos de radicalización y reclutamiento entre los pastunes damnificados. Si se mantiene la opción de combatir a los talibán más allá de la recuperación del valle de Swat, hasta imponerse a ellos en toda la provincia y en el conjunto de las zonas tribales mismas, ello requerirá además una campaña contrainsurgente prolongada y multifacética. Mientras tanto, es muy probable que los talibán traten de reducir la presión sobre ellos en esas áreas recurriendo a atentados terroristas en zonas urbanas de Pakistán, como puso de manifiesto el letal atentado perpetrado en Lahore el 27 de mayo, en el que perdieron la vida cerca de 30 personas y cuya autoría fue asumida por TTP.

Conclusiones

La experiencia paquistaní pone de manifiesto que negociar con los talibán ha sido contraproducente. Tras sucesivos acuerdos con esos extremistas, la situación no ha hecho sino empeorar progresivamente durante los últimos cinco años. En ese período, los talibán paquistaníes se han fortalecido y organizado mejor, ejerciendo su dominio sobre agregados de población cada vez mayores dentro de las zonas tribales y una creciente influencia fuera de las mismas. Los procesos de negociación no los han apaciguado, más bien al contrario. Una y otra vez, los talibán se han servido de ellos como oportunidades para avanzar en pos de sus objetivos. Con la formación de Therik-e-Taliban Pakistan se han convertido en un grave desafío para la estabilidad política y la cohesión social de un país dotado de armas nucleares, donde en la actualidad se encuentra al-Qaeda y que es epicentro del terrorismo global. Así, los riesgos y amenazas asociados con este terrorismo global se solapan, en el caso paquistaní, con los riesgos y amenazas del terrorismo nuclear. Aunque sea preciso matizar que un eventual control por parte de los talibán del arsenal paquistaní resulta poco verosímil, al estar separados, precisamente para obstaculizar el acceso de intrusos, los silos donde se almacenan las armas nucleares y los mecanismos de activación. Ahora bien, el acceso de esos extremistas a elementos radioactivos que incorporar a potentes artefactos explosivos es una posibilidad mucho menos improbable.

Pero el fenómeno talibán tiene una dimensión transnacional y el caso paquistaní invita a valorar muy cuidadosamente cualquier propuesta de negociación con talibán en Afganistán. Tampoco en este último país se perciben a sí mismos como perdedores, lo que desaconsejaría por razones de índole técnica plantearse negociar con ellos dadas las actuales condiciones, ni han acreditado al día de hoy voluntad de acuerdo alguno, otro de los requisitos esenciales para algún tipo de tratativa. En Afganistán, negociar con los islamistas radicales es algo que debería estar claramente incluido en la lista de las cosas que no hay que hacer por ser, además de inapropiadas desde una perspectiva normativa, objetivamente impracticables a la luz de la experiencia acumulada. Recuérdese, como ilustración de lo dicho, algo sucedido en una provincia afgana noroccidental que terminó por agravar la cada vez más deteriorada situación de seguridad en la misma, donde se encuentra destacado un contingente de soldados españoles correspondiente a ISAF (International Security Assistance Force o Fuerza Internacional de Asistencia a la Seguridad). Una suerte de plan ideado por el Gobierno de Kabul para pactar con supuestos líderes talibán moderados condujo a la excarcelación, a inicios de octubre de 2008, menos de siete meses después de su captura, del líder insurgente Gholam Dasteguir, originario de Baghdis. A cambio, éste se comprometió por escrito a favorecer los trabajos de reconstrucción financiados por España en esa provincia afgana. Pero, en lugar de ello, lo que hizo fue dedicarse a reorganizar bajo un mando unificado a los diferentes grupos armados talibán que actuaban en la zona y a relanzar sus actividades violentas, afectando con ello tanto a las tropas foráneas como a la propia población autóctona.

A todo lo cual hay que añadir que lo que ocurre en Pakistán y en Afganistán tiene además implicaciones de alcance no sólo regional sino también global, dados los sólidos ligámenes que tanto dirigentes de los talibán afganos como de los paquistaníes mantienen con otros de al-Qaeda o de sus entidades afiliadas asimismo establecidas en las zonas tribales. Mientras los talibán sigan concediéndoles protección, será mucho más fácil que estos actores del terrorismo internacional persistan y sean fuente de peligros no sólo para el sur de Asia sino también para otras regiones del mundo como Europa occidental. Está por ver la medida en que el desarrollo de la agenda interna de los talibán paquistaníes y sus consecuencias incide en las relaciones que mantienen con sus homólogos afganos, muy interesados en mantener las distintas posiciones de que disfrutan desde Balochistán hasta la Provincia Fronteriza del Noroeste.

Si el actual estado de cosas no se modifica de un modo más que sensible, la experiencia acumulada hasta el momento permite concluir que para derrotar a al-Qaeda y minimizar el potencial de violencia directa o indirectamente relacionada con la misma habrá que imponerse a los talibán y evitar que continúen reproduciendo una subcultura de terrorismo en las zonas bajo su control o donde ejercen influencia. Así pues, es preciso redefinir cuantitativa y cualitativamente la respuesta militar a los talibán en Afganistán y Pakistán, al igual que las dimensiones civiles de esa respuesta, en el cuadro de una estrategia contraterrorista integrada que atraiga el favor de la población autóctona en lugar de alienarla, pues favorecer la oposición a los talibán entre los propios pastunes es hoy por hoy imperativo. En uno y otro país por separado, lo que incumbe tanto a sus respectivos gobiernos como a otros que colaboren con ellos, así como –en los términos de una acción colectiva más amplia– dentro del escenario conjunto de conflicto armado generalizado e intensa actividad terrorista que conforman ambas jurisdicciones estatales juntas.

DESPUÉS DE LA CUMBRE DE ESTRASBURGO-KEHL

2009-06-05T13:08:00.000-07:00

Fernando del Pozo

Con más de 7.300 palabras y 62 párrafos numerados, la Declaración de la Cumbre de la OTAN celebrada en Estrasburgo (Francia) y Kehl (Alemania) el pasado 4 de abril, ha establecido un récord de facundia en un tipo de documento que originariamente solía ser sobrio, como debe corresponder a los elevados conceptos en él contenidos. Pero hay que admitir que la tendencia ya estaba establecida, y desde la Cumbre de Praga en el año 2002, con una Declaración de menos de la mitad de la actual, la longitud no había hecho más que crecer a través de las cumbres de Estambul, Riga y Bucarest. Trataremos de analizar si tal prodigio de elocuencia se corresponde con la amplitud y profundidad del contenido, o si por el contrario es un simple tributo a la necesidad de complacer al creciente número de naciones. Por otro lado, la habitual cohorte de documentos, comunicados y otras declaraciones que habitualmente acompañan a la Declaración central, ha sido esta vez bastante contenida, siendo solo de interés la Declaración sobre Afganistán y sobre todo el –en este caso excesivamente escueto– Documento sobre la Seguridad de la Alianza.

Todas las Cumbres suelen tener un asunto de fondo –menos aparentemente la de Riga en 2006, que pasó sin pena ni gloria–, bien sea la preocupación o crisis del momento, la acumulación de factores que obligan a una reconsideración de la situación al más alto nivel, o, como en este caso, una combinación de los anteriores más la merecida celebración de un aniversario, el de los 60 años, notable hazaña de longevidad para una organización internacional, en los que ha sobrevivido, más difícil que a su fracaso, a su propio éxito. Pero no parece hayan sido las razones de fondo, sino la puesta en escena lo que ha proporcionado esta vez un nuevo y brillante récord en el nivel de cobertura por los medios. Ciertamente la cuasi-coincidencia con otras celebraciones a nivel de jefes de Estado y de Gobierno con similares asistencias y parecidos asuntos, como la Conferencia de donantes de Afganistán en La Haya, la de la UE con EEUU en Praga, la de los G-20 en Londres y otras varias, y la rutilante presencia del presidente de EEUU en su primera visita como tal a Europa, han proyectado más luz de lo usual, aunque sea en parte reflejada, a la Cumbre de la OTAN que es nuestro objeto de análisis. En contrapartida, los resultados han recibido escasa atención.

Esta última circunstancia, la primera asistencia del presidente Obama tan poco tiempo después del señalado cambio de administración en EEUU, ha dado pie al comentario de que esta Cumbre ha sido la de la reconciliación entre los dos lados del Atlántico, tras una relación que se suponía muy deteriorada en estos últimos años. Bienvenidas sean, sin duda, todas las interpretaciones que, como esta, contienen elementos positivos para el futuro, pero ni las discrepancias anteriores eran un abismo de incomprensión, pues el consenso siempre se preservó, ni el presunto buen tono actual, aún por recibir la primera prueba de fuego, parece haber resuelto todavía el principal problema que padece la Alianza, a saber, la resistencia de gran parte de las naciones europeas a proporcionar fuerzas en Afganistán, así como para la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NATO Response Force) que, sobre todo la primera, se hacían pasar a la opinión pública como consecuencia o resultado del desacuerdo europeo con la estrategia norteamericana en la lucha contra el talibán.

La elección del nuevo secretario general

Un asunto no menor de la Cumbre ha sido la elección de un nuevo secretario general, el que hará el número 12, ya que el actual ha completado cinco años y medio en el cargo a causa de la prórroga acordada por las naciones precisamente para preparar esta Cumbre. El diplomático y político holandés Jaap de Hoop Scheffer, que ha dado continuas muestras de extraordinaria energía y sobresalientes dotes diplomáticas, ha resultado así merecidamente uno de los más duraderos de la Alianza. Así pues, a las habituales tareas de la cumbre se añadió la de elegir un sucesor, para lo que no existe –a diferencia de otros puestos en el Cuartel General de la OTAN, para los que está instituido un elaborado sistema de votación– otro procedimiento que la discusión y el consenso. Esta vez la discusión fue dura y el consenso difícil de alcanzar, por la oposición de una nación, a pesar de la retirada de todos los candidatos menos uno, el primer ministro danés, Anders Fogh Rasmussen,[1] lo que parecía dejar el camino despejado para su elección.

Con ella como herramienta, el primer ministro turco, Recep Tayyip Erdogan, se las arregló para elevar la altura del muro que algunas naciones europeas ponen a los deseos turcos de entrar en la UE invocando inoportunamente el hecho religioso, al alegar la pasividad del primer ministro Rasmussen en la famosa crisis de las caricaturas de Mahoma (2005/2006) como razón para no unirse al consenso. Pero a pesar de los sagrados principios puestos en juego, Erdogan demostró una flexibilidad de vendedor del Gran Bazar aceptando el consenso general a cambo de la creación de dos puestos adicionales para funcionarios turcos, ambos de tercer nivel, uno en la Private Office (Gabinete) presumiblemente para controlar los posibles extravíos anti-islámicos del nuevo SecGen, y otro para ocuparse de asuntos de la relación de la OTAN con los países musulmanes.[2] Es cierto que Turquía nunca ha estado muy bien representada en el círculo inmediato del secretario general, pero no lo es menos que su íntima enemistad con Grecia y el consiguiente riesgo de elevar las rencillas al nivel del que habitualmente tiene que hacer el papel de honest broker no lo hace fácil (idéntica razón por la que Grecia tampoco figura en tal círculo; ya veremos a partir de ahora cuando insista en recuperar el equilibrio perdido; tal vez aparezca otro nuevo DASG para asuntos del mundo ortodoxo). En definitiva, un magro, sectario y espinoso botín para una actuación que habrá hecho a Mustafá Kemal, que instituyó la estricta separación entre religión y Estado antes que muchas naciones europeas occidentales y que puso a la moderna Turquía firmemente –hasta ahora– en el camino de Europa, removerse en su tumba de Anitkabir.

El contenido de la Declaración

La Declaración efectivamente apenas deja ningún asunto de interés de las naciones aliadas sin mencionar, aunque muchos de ellos sólo de manera superficial. La reintegración de Francia a la estructura de mando es recibida con una sobria mención de poco más de una línea.[3] A Kosovo le dedica un largo párrafo describiendo los esfuerzos de las fuerzas allí desplegadas, los deseos de que se establezca el imperio de la ley, la disolución del preocupante Kosovo Protection Corps, la protección de las minorías étnicas, la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y una miríada de detalles, todo ello redactado de tan milagrosa manera que las palabras “independencia” o “unilateral” simplemente no aparecen, ni tampoco el más leve indicio del profundo desacuerdo entre unos pocos aliados, España entre ellos, y la mayoría que han aceptado –algunos incluso impulsado– la indecorosa e ilegal secesión de los albano-kosovares al amparo de las mismas fuerzas que fueron allí con el bien distinto fin de imponer la ley, la convivencia y la democracia.

A Rusia dedica una considerable extensión, combinando hábilmente la severidad al calificar sus acciones en Georgia promoviendo, amparando y protegiendo la secesión de Abjazia y Sur-Osetia; la amistad al expresar optimistas deseos de colaboración, principalmente en el seno del NATO-Russia Council; la diplomacia al ofrecer colaboración en el desarrollo de sistemas de defensa anti-misiles, sin abdicar de expandir el proyecto Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence para incluir defensa territorial, todo ello pasando de puntillas por el grave problema presentado en este aspecto por el programa norteamericano de instalar radares y silos de un sistema ABM en la República Checa y Polonia.

Respecto al problema arriba aludido del escaso entusiasmo de los aliados para insuflar fuerzas en la desnutrida, casi anémica ya, NATO Response Force, fuerza no solo de intervención, sino declarado mecanismo de transformación de todas las fuerzas aliadas, los jefes de Estado y de Gobierno se limitan a expresar el deseo de que el problema lo arreglen los ministros de Defensa en la próxima reunión. Sin instrucciones adicionales ni intento alguno de resolver el subyacente problema filosófico de si la NRF se debe emplear con naturalidad en cualquier ocasión, por ejemplo como reserva en operaciones en curso, como Afganistán (use it or lose it, dicen los americanos), o debe reservarse para más altas ocasiones, como propugna Francia, no parece que los píos deseos de sus excelencias vayan a ser resueltos por sus subordinados.

Tampoco aportan gran novedad las obligadas referencias a la incorporación de Albania y Croacia, a la importancia del Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (CFE) y la suspensión de su cumplimiento por parte de Rusia –un lamento más de la Declaración de las acciones de Putin–, a la reiteración de la promesa en la Cumbre anterior a Ucrania y Georgia de que algún día serán aliados, a los deseos de que Macedonia llegue a un arreglo sobre su nombre con Grecia, al Tratado de no Proliferación y su violación por la República Popular de Corea (no hay mención de Irán), y las fervorosas peticiones a Azerbayán, Armenia, Moldavia y Georgia de que arreglen sus asuntos pacíficamente con respeto a la integridad territorial de todos (metafísicamente imposible de obtener simultáneamente en el caso de los dos primeros). Más novedosa es, en cambio, la mención al High North, donde las ambiciones rusas de explotación del fondo marino y las posibilidades de que el calentamiento global pueda abrir nuevas vías de navegación han puesto de moda esta región. Sin embargo, su mención es sólo acompañada de agradecimiento a Islandia por organizar un seminario en Reikiavik, sin explorar el significado de estos hechos desde el punto de vista de la seguridad de la Alianza.

No podía tampoco dejar de mencionar en diversos contextos a la UE, de los que cabe resaltar como más significativo un largo párrafo, de redacción un tanto confusa como consecuencia de las difíciles tareas de explicar que ya no hay objeción a que la UE desarrolle sus propias capacidades, y de pedirle a Turquía, sin mencionarla, que deje de obstruir las relaciones entre ambas organizaciones, insertando para suavizarlo una inmerecida alabanza a la “significativa contribución de las aliados no-UE a esos esfuerzos” (de refuerzo mutuo, se entiende). En este sentido también se menciona la operación de la OTAN anti-piratería Allied Protector y la de la UE Atalanta, aunque sorprendentemente manifiesta que son de naturaleza complementaria (junto con la TF 151 norteamericana). Pero si es cierto que son complementarias, y además contribuyen a ellas básicamente las mismas naciones con idéntica doctrina y parecida misión (nuestra nación tiene barcos en dos de las tres fuerzas mencionadas), un observador ecuánime no puede por menos que preguntarse por qué no están bajo un mando común, con misiones asignadas iguales o realmente complementarias (ahora más bien se solapan) e idénticas reglas de enfrentamiento, las cruciales ROE.

Por fin, un nuevo Concepto Estratégico

De mucha mayor importancia ha sido sin duda el lanzamiento de un nuevo proceso para actualizar el Concepto Estratégico de la OTAN, anunciado en la Declaración pero consagrado en un documento independiente, la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza. Muy escueta y de escaso valor por sí misma –excepto como acta notarial del mandato– esta Declaración se debía haber aprobado en la Cumbre anterior, y el Concepto Estratégico en esta, si no hubiera sido por el cambio de Administración norteamericana ocurrido entre las dos, que impidió el acuerdo del anterior presidente. Lo esperado y claro de la decisión, sin embargo, deja dudas sin despejar respecto al modo de llevarlo a cabo. Aunque la Declaración habla de un “amplio grupo de cualificados expertos” que deberán llevar a cabo la tarea, el hecho de que el Consejo Atlántico deberá seguir de cerca el proceso produce preocupación por la misma razón por la que un excesivo número de cocineros estropea el caldo, según reza el dicho inglés.

Precisamente, una de las razones del éxito del fundamental Harmel Report de 1968 –que estableció la combinación de disuasión y distensión como base de la estrategia aliada– es que su elaboración se encomendó a un reducido grupo de seis expertos que elaboraron coordinadamente las diversas partes y en menos de un año, sin intervención de las naciones, presentaron un texto de apenas dos páginas y media que cambió el curso de la OTAN y, se puede decir sin hipérbole, del mundo. No es fácil imaginar un texto de similar concisión e importancia emergiendo ahora de un proceso en que cada semana los embajadores de 28 naciones tienen la oportunidad de comentar, criticar e introducir sus particulares preocupaciones. Además de que, para alimentar adecuadamente el apetito informativo de las delegaciones nacionales y procesar sus comentarios críticos, será imprescindible la implicación de lleno del Secretariado Internacional, introduciendo así un foro de discusión adicional, en el que los diplomáticos y funcionarios sirviendo en el Cuartel General de la OTAN tendrán la oportunidad, que no dejarán pasar, de introducir sus propias opiniones, no necesariamente coincidentes con las de la nación de cada uno.

Todo esto será difícilmente conciliable en un documento que tendrá que contender con cuestiones fundamentales, que afectarán a la esencia de la Alianza: (1) cómo encontrar un equilibrio entre los requerimientos del Artículo 5 del Tratado de Washington, intocables para muchos aliados, sobre todo aquellos que están bajo la alargada sombra de la Rusia de Putin, y la necesidad de acometer operaciones fuera de él, la mayoría de las que hoy nos tienen ocupados; (2) cuál es el significado de la palabra “solidaridad” en el ambiente estratégico de hoy, cuando las acciones hostiles toman las formas de ciber-ataques, de cortes del flujo de energía, o de manipulaciones del mercado financiero, que no son susceptibles de respuesta militar pero requieren acción colectiva; (3) cómo contender con la crisis económica, que hace a los Gobiernos recortar los gastos de defensa –es el candidato fácil frente a la opinión pública– justo cuando Occidente es más vulnerable a los nuevos riesgos y amenazas; en fin, (4) un importante número de cuestiones cuyas respuestas no se pueden encontrar en el Tratado ni en el actual Concepto Estratégico, que data de 1999. Una tarea de tal magnitud que ya hay quien piensa que el año y medio concedido hasta la próxima Cumbre en Portugal será muy escaso.

La reforma

La Declaración menciona también, y muchos lo ponen un tanto artificialmente en el contexto del proyecto de Concepto Estratégico, la reforma del Cuartel General, reforma organizativa se entiende (aunque podría indirectamente afectar a la construcción del nuevo edificio al otro lado del Boulevard Leopold III). El anterior intento de reforma, liderado por el actual secretario general y encomendado a un diplomático independiente, naufragó en una excesiva ambición, que incluía entre otros el proyecto de fundir el Secretariado Internacional y el Estado Mayor Internacional. Es notorio que en algunos círculos cuando se oye la voz “reforma” el primer pensamiento y deseo van a la absorción del comparativamente pequeño (400) pero eficiente Estado Mayor militar por el mucho mayor (1.300) Secretariado, de organización no muy coherente y continuamente cambiante. Pero el atractivo de la aparente mayor coordinación así obtenida quedaría más que superado por el catastrófico inconveniente de que, con el pez chico devorado por el grande, el Comité Militar se vería privado de la herramienta que le permite ofrecer al Consejo Atlántico una independiente opinión profesional pero en la que todas las naciones pueden ver reflejadas sus opiniones y preocupaciones. Sin ello, la opinión militar de SACEUR, que a su gorra OTAN superpone su más sólida identidad nacional como Combatant Commander del mando norteamericano de Europa, llegaría al Consejo más pura, con más peso, más rápida, menos diluida… y mucho más norteamericana.[4] Esperemos que tal desatino no se consume.

Afortunadamente, hay otros campos donde los deseos de mayor agilidad y eficacia pueden encontrar su reflejo en la reforma, como capacitar a las comisiones subordinadas del Consejo y del Comité Militar para abandonar el principio del consenso en beneficio de una votación mayoritaria, algo tabú por muy buenas razones en el escalón final de decisión, pero técnicamente posible en los trabajos previos; o la reducción del número de comités (más de 40) y grupos de trabajo (probablemente cientos).

Otro proyecto de reforma propuesto informalmente por algunas naciones ha sido el establecimiento de un Cuartel General especializado en operaciones humanitarias. Esperemos que tal invento no llegue a fruición, pues aunque las fuerzas armadas, con su capacidad para operar en medio de la mayor catástrofe posible que es la guerra, pueden proporcionar y proporcionan una crucial ayuda en las catástrofes mal llamadas “humanitarias”, naturales o provocadas, el especializarlas para ello sería en perjuicio de su misión central, su core business en la gráfica expresión inglesa, que es ni más ni menos que disuadir al enemigo de acometer aventuras dañinas, ante el riesgo de recibir daños mayores, y derrotarlo si la disuasión no hace efecto.

La cuestión afgana en la Cumbre

Finalmente, es preciso comentar la Declaración de la Cumbre sobre Afganistán. Se trata de un documento corto –tal vez la Conferencia Internacional sobre Afganistán celebrada en los Países Bajos sólo unos días antes le haya quitado el viento a las velas– y de una corrección política tan estricta que el nombre de Pakistán apenas aparece de pasada,[5] lo que puede resultar sorprendente para el que haya leído el reciente libro de Ahmed Rashid Descent into Chaos, en el que argumenta persuasivamente que el problema de Afganistán es en realidad Pakistán, sus fobias y sus eficaces Servicios Secretos, ideológicamente colonizados por los talibán. Uno recibe la impresión de que seguir con la política seguida hasta ahora, patrocinada por EEUU, de tratar a Pakistán como si fuera una nación normal, en vez del Estado fallido que ya es, y lo que es peor con el arma nuclear en grave riesgo de caer en manos de esos extremistas a los que tan contenidamente alude la Declaración, es caminar decididamente hacia el caos que Rashid anuncia.

En definitiva, la Declaración sobre Afganistán no pasa de ser una lista de buenas intenciones, sin que tan siquiera se note una mayor presión a las naciones para que contribuyan con más generosidad a una guerra en la que la OTAN se juega mucho, pero todo Occidente se juega mucho más (una considerable cantidad de naciones occidentales no aliadas lo han comprendido así, contribuyendo a la ISAF), su papel en el mundo sin duda, pero tal vez el riesgo de un intercambio nuclear. Lamentablemente, sabiendo que EEUU ha aumentado recientemente de manera notable su contingente en Afganistán, y que esperaba que las naciones europeas hicieran lo propio, esa falta de petición explícita puede significar que EEUU ha perdido la esperanza de que Europa vaya nunca a ser un aliado fiel y cooperador.

Conclusión

En fin, una Cumbre cuya importancia venía dada por factores más bien anecdóticos, como el cumpleaños de la Alianza y la inauguración del presidente de EEUU, pero que ha adquirido su verdadero valor por la largamente esperada decisión de lanzar el Concepto Estratégico y con ello la promesa de revisar algunos aspectos fundamentales de la Alianza que los acontecimientos de estos últimos 10 años pueden haber dejado necesitados de ello, y por la reincorporación de Francia a la estructura militar (el ingreso de dos nuevos aliados ya no es últimamente noticia; sucede a un ritmo regular). En otras cuestiones más cotidianas pero muy importantes, como la NATO Response Force o Afganistán, los resultados han dejado un sentimiento de desilusión, al no apreciarse cambios importantes en el panorama.

Finalmente, debemos agradecer a Jaap de Hoop Scheffer su excelente contribución a la sexagenaria Alianza, así como desear a Anders Fogh un mandato con pocos conflictos (desear ninguno sería ilusorio), y que en los próximos cuatro años, los suyos, veamos el problema de Afganistán resuelto.

Notas:

[1] Para ser elegido secretario general, el candidato debe haber sido previamente miembro del Consejo Atlántico. Todos hasta ahora habían cumplido la condición, habiendo sido ministros de Asuntos Exteriores o Defensa; tan solo Paul-Henri Spaak había sido primer ministro, pero ello había ocurrido antes de la fundación de la OTAN. Esperemos que los largos años de Anders Fogh con la alta responsabilidad de primer ministro no le hagan caer en la tentación de olvidar que es el servidor del Consejo Atlántico, no su presidente.

[2] Parece que los puestos son Deputy Director of the Private Office (subdirector del Gabinete del SecGen), y Deputy Assistant Secretary General en la División Political Affairs and Security Policy. La aparición del calificativo deputy en ambos al parecer ha desorientado a algunos medios que han publicado que uno de los puestos obtenidos era nada menos que el de Deputy Secretary General. Aunque nada es todavía oficial, ni mucho menos público, según los conocedores de esas intimidades no hay tal conmoción, y ese puesto sigue firmemente en manos italianas, como casi siempre ha ocurrido.

[3] La reintegración es más simbólica que real: Francia ya se encontraba desde 1997 en el Comité Militar, y mantenía oficiales en los mandos con responsabilidad sobre fuerzas expedicionarias (CJTF y NRF), es decir, gran parte de los existentes; por otro lado sigue sin participar en el Grupo de Planes Nucleares (NPG). En la práctica, por tanto, la decisión se traducirá en un importante aumento de personal militar en los cuarteles generales, y la participación en el Comité de Planes de Defensa (DPC), usado hasta ahora a veces como mecanismo para evitar ciertas objeciones francesas.

[4] De ahí la nota de salvaguarda en la Declaración: “… duly safeguarding the role of the Military Committee…”. Si no existiera tal peligro no sería necesaria la nota.

[5] “We recognize that extremists in Pakistan especially in Western areas and insurgency in Afghanistan undermine security and stability […] we have ageed to [...] encourage and support the strengthening of Afghan and Pakistani government cooperation; and build a broader political and practical relationship between NATO and Pakistan”.

LA CRISIS TAMBIÉN LLEGA A RUSIA

2009-05-19T11:45:00.000-07:00

Rafael Fernández

Crisis tardía, pero inevitable

La vulnerabilidad del crecimiento económico ruso se ha puesto finalmente de manifiesto, de manera tardía pero con mayor virulencia de la esperada. A mediados de 2008, la economía parecía estar a salvo de las turbulencias financieras iniciadas en el verano de 2007, pero la brusca caída de los precios del petróleo que tuvo lugar en octubre de 2008 puso fin al optimismo. El último trimestre del año se cerró con tasas negativas y los primeros meses de 2009 han confirmado las peores expectativas. La producción continúa su tendencia descendente y para final de año se anuncia una contracción del PIB que, según las distintas fuentes consultadas, varía entre el -2,2% y el -5,6%, en duro contraste con la tasa promedio de crecimiento del 6% registrada a lo largo de los últimos 10 años.

En septiembre de 2008, el informe anual del Fondo Monetario Internacional todavía aseguraba que la recuperación de la economía rusa se estaba fortaleciendo, cada vez más basada en el dinamismo de la demanda interna, cuya tasa de crecimiento en 2007 fue del 15%. Por ello, auguraba un crecimiento del PIB superior al 7%, tanto en 2008 como en 2009. Los análisis del Economist Intelligence Unit (EIU), en su informe del tercer trimestre (octubre), y del Observatorio del Banco de Finlandia (BOFIT), eran igualmente optimistas. Ambos coincidían en afirmar que el vigoroso crecimiento de la inversión, cuya participación en el PIB se situó por primera vez por encima del 20% en 2007, estaba dando paso a una nueva etapa de crecimiento más consistente que la anterior, excesivamente dependiente del sector externo, la reutilización de capacidad ociosa y la recuperación de los salarios. En el diagnóstico de estos organismos, la inflación y la amenaza de un sobrecalentamiento de la demanda eran los riesgos más acuciantes a los que se enfrentaba la economía rusa.

La crisis financiera, la restricción del crédito y el debilitamiento de la demanda externa se pensaba que no eran problemas que pudieran perjudicar excesivamente a una economía con un amplio superávit comercial, una deuda externa en descenso, tímidamente conectada a los mercados financieros internacionales y en la que las exportaciones de manufacturas apenas representan el 6% del producto interior bruto. La desconfianza y la incertidumbre que habían hecho mella en las economías más desarrolladas tampoco debían afectar demasiado al auge de la inversión, toda vez que sus expectativas de rentabilidad se basaban sobre todo en el gran potencial de crecimiento del mercado interno.

Sin embargo, la brusca e inesperada caída de los precios de la energía, y de otras materias primas, sumada a los factores anteriores, ha modificado por completo ese escenario, revelando las debilidades de una economía todavía en exceso dependiente de las rentas energéticas. Éstas aportan más del 40% de los ingresos fiscales y suponen más del 60% de los ingresos por exportación. El sector energético genera más de la cuarta parte del PIB y, aunque apenas crea el 2% del empleo, actúa como una bomba que inyecta liquidez a todo el sistema económico. De esta forma, la economía rusa se mueve en buena medida al ritmo que marcan los precios del petróleo, por más que en su interior quepan muchas más cosas que la pura producción de hidrocarburos.

La caída de los precios del crudo acaba con la bonanza económica

Así lo demuestra la recuperación de la economía iniciada en 1999, que, por más que se haya visto también favorecida por otros factores (tanto políticos como económicos), ha estado indisociablemente ligada al comienzo del período alcista en la cotización de los precios del crudo. La fulgurante acumulación de reservas, el rápido crecimiento de las importaciones y el pago del abultado endeudamiento acumulado durante los 90 no habrían sido posibles sin el continuo aumento de los ingresos por exportación. Esos ingresos permitieron que desde 2000 el saldo de la balanza por cuenta corriente se mantuviera siempre por encima del 6% del PIB y que las cuentas públicas exhibieran continuos superávit fiscales, que en algunos años llegaron incluso a elevarse por encima del 7% del PIB.

La escalada alcista de los precios se hizo especialmente pronunciada a partir de 2004, y desde ese año las tasas de crecimiento han sido siempre superiores al 6%, llegando en 2007 al 8,1%. Por sectores, los servicios y la construcción han sido los más favorecidos, pero también las manufacturas se han beneficiado de la bonanza energética. A pesar del temor a la enfermedad holandesa, la continua entrada de divisas, aunque provocara una paulatina (y controlada) apreciación del tipo de cambio, facilitó el continuo aumento de las importaciones, en especial de bienes de equipo, lo que lejos de restringir el crecimiento de la industria permitió la renovación y ampliación de su stock de capital, con el que se pudo atender a un mercado interno en expansión y relativamente protegido por el encarecimiento de la moneda.

Paradójicamente, el sector que durante estos años se ha mostrado menos dinámico ha sido el energético. La producción de gas siempre ha avanzado con lentitud y la de petróleo comenzó a crecer a tasas muy moderadas (un 2% anual) a partir de 2004, después de haber pasado por un período (2000-2004) de fuerte aceleración, con tasas anuales de crecimiento del output cercanas al 8%. Durante el primer semestre de 2008, la producción de crudo incluso registró tasas negativas (-0,6%) y los volúmenes de exportación comenzaron a reducirse. Sin embargo, en esos meses, el precio internacional de ambos hidrocarburos alcanzó máximos históricos, por lo que los ingresos por la venta al exterior de gas y petróleo continuaron aumentando a buen ritmo.

Pero en octubre de 2008 todo cambió. El Ural pasó a cotizarse a 70,5 dólares por barril, justo la mitad del nivel máximo que se había alcanzado en el mes de julio (140,7 dólares). Dos meses después, el Ural se vendía a 39 dólares, pasando a estabilizarse durante el primer trimestre de 2009 en torno a los 43 dólares. En consecuencia, los ingresos por exportación han pasado del máximo registrado en julio (47.300 millones de dólares) a 28.500 millones de dólares en diciembre, siendo la cantidad recaudada en 2008 de 469.000 millones, todavía un 32% más que en 2007 gracias al extraordinario crecimiento registrado durante la primera parte del año. Para 2009, se estima que el precio del crudo se sitúe entre los 40 y los 50 dólares, y que la exportación registre una caída cercana al 35%, lo que dejaría los ingresos al mismo nivel que el obtenido en 2006.

La dinámica recesiva golpea con fuerza

Como era de esperar, esa brusca modificación de la relación de intercambio no sólo ha afectado a los ingresos por exportación, sino que ha golpeado con fuerza sobre todos los resortes internos del crecimiento, de forma incluso más rápida y contundente de lo esperado, debido a que la caída de los precios de la energía se ha producido en un contexto en el que apenas existen otros factores de compensación. Al contrario, aquellos peligros que hasta hace poco aparecían lejanos en el horizonte se observan ahora como graves amenazas que contribuyen a deteriorar aún más las expectativas, alimentando el círculo recesivo en el que ha entrado la economía rusa.

Así, el PIB en enero de 2009 ha sido un 8,8% inferior al del mismo mes del año pasado, arrastrado por el derrumbe de la inversión y las importaciones de maquinaria, que en este intervalo han registrado caídas del 15,5% y el 47%, respectivamente. Por el lado de la oferta, la producción industrial y la construcción han sido los sectores más castigados, con retrocesos del 16% y el 17%, llegando hasta el 24% la caída sufrida por las manufacturas. También los salarios reales empezaron a retroceder a comienzos del último trimestre de 2008 y su tasa interanual (de enero a enero) ha sido del -9,2%. Igualmente, la creación de empleo se ha detenido y en enero de 2009 el desempleo ya alcanzaba el 8,2% frente al 6,6% del mismo mes en el año anterior. Así, aunque el retroceso del consumo no ha sido tan intenso, con una tasa interanual en enero (2,4%) todavía positiva, la demanda interna ha puesto fin a su tendencia expansiva.

La previsión del EIU en su informe del primer trimestre es que para el año 2009 la demanda interna caiga por encima del 5%, cuando en el mismo informe del trimestre anterior se esperaba un aumento superior al 4%. Este organismo confía en que ese retroceso se vea compensado por un incremento cercano al 3% del saldo neto exterior, merced al derrumbe de las importaciones, cuya caída de más del 8% permitirá que el PIB de 2009 “sólo” retroceda un 3% con respecto al de 2008. BOFIT pronostica una caída aún más intensa de las importaciones, que pasarían de un aumento del 18% en 2008 a un descenso del 13% en 2009, y una disminución del producto interior bruto próxima al 2%, lo que igualmente obliga a presuponer un descenso de la demanda interna superior al 5%.

Las medidas de apoyo al sector bancario y de impulso de la demanda, recientemente anunciadas por el gobierno, unidas a la caída de los ingresos por el debilitamiento de la actividad productiva, la bajada de los precios de la energía y el anuncio de rebajas de impuestos, también obligarán a despedirse de los superávit fiscales hasta al menos 2013, según cálculos del gobierno. El presupuesto aprobado por el parlamento para 2009 preveía un amplio programa de inversiones en educación, salud, agricultura, infraestructuras y defensa, compatible con un saldo positivo entre ingresos y gastos, pero lo cierto es que esa previsión no sólo no contemplaba la dureza de la recesión sino que además se fundaba en una estimación bastante generosa con respecto a la evolución de los precios del crudo, a los que se situaba en torno a los 95 dólares por barril. Después de que las cuentas de la administración central ya arrojaran saldos negativos durante los dos últimos meses de 2008, el gobierno se ha visto obligado a corregir sus anteriores previsiones, anunciando la posibilidad de que el déficit público alcance en 2009 el 8% del PIB.

La magnitud que finalmente alcance ese déficit dependerá no sólo de la auténtica profundidad de la crisis, sino también de cómo se dirima el debate actualmente existente en el seno del gobierno en torno a la oportunidad (tanto desde un punto de vista de corto como de largo plazo) de continuar adelante con el ambicioso programa de inversiones aprobado en el ejercicio anterior. Si éste se mantiene, el déficit podría llegar a superar los dos dígitos, teniendo en cuenta que la previsión ministerial es que los ingresos en 2009 experimenten un recorte del 40% con respecto a lo recaudado en 2008.

Armas y limitaciones frente a la crisis

La buena noticia para Rusia es que actualmente la deuda pública apenas representa el 6% del PIB y que los nuevos déficit podrán financiarse en su mayor parte a través del Fondo de Estabilización inaugurado en 2004, precisamente con el objetivo de hacer frente a caídas bruscas en el precio de las materias primas. Desde entonces, aproximadamente el 90% de los aumentos en los ingresos por exportación derivados de las continuas subidas de precios han sido recaudados por el Estado, para ser casi íntegramente destinados al fondo de reserva, que en 2008 acumulaba una cantidad de dólares superior al 13% del PIB. Esta política de previsión de riesgos, junto a la gestión prudencial del presupuesto de la que ha hecho gala el gobierno ruso a lo largo de estos años de bonanza, concede al gobierno un generoso margen de maniobra para la gestión de la crisis actual.

Asimismo, el gran volumen de reservas que se ha ido acumulando a lo largo de estos años ha permitido combatir con relativo éxito la depreciación del rublo iniciada tras la caída de los precios del crudo y los movimientos especulativos que siguieron a ese descenso. El rublo ha perdido más del 30% de su valor con respecto al dólar entre agosto de 2008 y febrero de 2009, pero las medidas de intervención por parte del Banco Central, que en estos meses ha hecho uso de 215.000 millones de dólares, parecen haber surtido efecto. Desde febrero, la cotización se ha estabilizado en torno a los 35 rublos por dólar, las salidas netas de capital se han reducido y la demanda de depósitos en moneda extranjera se ha controlado. Para futuras intervenciones, el Banco Central todavía cuenta con 375.000 millones de dólares, una cantidad muy superior a la disponible a comienzos de 2007 y que representa cerca del 25% del PIB.

El tercer punto de apoyo con el que cuenta la economía rusa para no salir excesivamente tocada de la crisis actual es la amplitud de su saldo comercial y su moderado endeudamiento con el exterior. Aunque para 2009 se espera que los ingresos por exportación se reduzcan en más de un 30%, el déficit por cuenta corriente posiblemente no rebase el 3% del PIB. Es de esperar una moderada reapreciación de la moneda y, sobre todo, una recuperación de la demanda, que reimpulse el crecimiento de las importaciones, por lo que es probable que ese saldo se mantenga en cifras negativas, pero moderadas, a lo largo de los próximos años.

A pesar de que la devaluación del rublo y las dificultades de acceso al crédito internacional ponen límites al endeudamiento, el déficit previsto, no siendo excesivo, es conveniente desde el punto de vista productivo y afrontable desde el punto de vista financiero. Ello es así porque la deuda externa pública apenas supera el 2% del PIB, si bien la deuda total es considerablemente más alta, aunque inferior al 30% del PIB. Estos niveles, aunque obligan a destinar una parte no despreciable de recursos al pago de amortizaciones e intereses (cerca de 140.000 millones de dólares en 2008), todavía ofrecen margen suficiente para recurrir a nueva financiación internacional.

No obstante, la gestión de la crisis también presenta limitaciones. En el debe del gobierno se encuentra la política monetaria. Durante los últimos años, esa política ha tenido un carácter acomodaticio, con tipos de interés nominales que se han mantenido estables en torno al 10%, próximos a la tasa de crecimiento de los precios. Con tipos reales cercanos a cero o incluso negativos, se pudo mantener la política de apreciación controlada del tipo de cambio y favorecer el acceso al crédito en una economía en la que el sector financiero canaliza ahorro hacia hogares y empresas de forma muy precaria y costosa. En los momentos de mayor auge, la abundancia de liquidez facilitó el aumento de la demanda de préstamos bancarios, pero en la actualidad esos tipos de interés es difícil que surtan el mismo efecto y el margen de maniobra con el que cuenta el Banco Central para seguir reduciéndolos es inexistente. Por el contrario, en los últimos meses, los tipos nominales se han elevado varios puntos, como mecanismo de freno contra la devaluación del rublo y como medida de compensación por el repunte de la inflación que se ha elevado hasta el 14%. De esta forma, en la actualidad los tipos oficiales son ligeramente positivos, pero el acceso real al crédito se encuentra en tasas estimadas superiores al 25%, lo que resulta prohibitivo para la mayor parte de los agentes.

En el fondo de esta situación, que hace escasamente operativa la política monetaria, se encuentra la debilidad del sistema bancario, una de las mayores deficiencias de la economía rusa, que arrastra desde los primeros años de la transición y que no se ha sabido resolver durante esta última época de expansión. La escasez de depósitos (mal remunerados) y los crecientes problemas de hogares y empresas para reembolsar los préstamos, unida a las dificultades de acceso a la financiación externa, han agravado aún más la débil situación de los bancos, por lo que el gobierno se ha visto obligado a introducir sucesivos paquetes de medidas para inyectar liquidez y facilitar el acceso al mercado interbancario a las pequeñas y frágiles entidades que abundan en la economía rusa, cuya subsistencia sería difícil si se aplicaran mecanismos de supervisión más rigurosos y métodos más realistas de valorización de los activos.

Balance y previsiones

Así pues, la eficacia de la política fiscal se presenta decisiva para salir lo antes posible de la actual dinámica recesiva. Esa expansión fiscal, combinada con la devaluación de la moneda, podría generar mayores tensiones inflacionistas, pero esa posibilidad resulta poco probable teniendo en cuenta el desplome de la demanda y la caída que han registrado los precios de las principales commodities. Por otro lado, el equipo económico del gobierno ha dado sobradas muestras de madurez en la gestión de la política económica a lo largo de estos últimos años, por lo que es difícil pensar que vuelvan a repetirse los desajustes de liquidez (por exceso y por defecto) que fueron característicos de la década de los 90.

Conclusión

En suma, Rusia es una economía que todavía arrastra importantes debilidades estructurales, pero que al mismo tiempo presenta un gran potencial de crecimiento. La caída de los precios de la energía ha truncado el dinamismo de los últimos años, pero el país cuenta con amplios colchones de seguridad –heredados de los años de bonanza energética– que permiten ser optimistas con respecto a la pronta salida de la situación recesiva en la que se encuentra.

La estabilización de los precios del crudo en torno a 40-55 dólares por barril ha de permitir, después del necesario tiempo de ajuste de los agentes a estos nuevos parámetros, que la economía recupere en 2010 la senda de crecimiento, siempre dependiendo de los ritmos a los que se vaya recuperando la economía mundial en su conjunto. Debe tenerse en cuenta que esos niveles de precios (los más probables si se atiende al actual comportamiento de los mercados de futuros) no son bajos. La caída en picado de la cotización del crudo ha causado un derrumbe de las expectativas y una crisis de liquidez de efectos similares a los que se han vivido en otras partes del mundo como consecuencia de la desvalorización de los activos y la restricción del crédito; pero si el barril se paga a más de 40 dólares, la rentabilidad de las futuras inversiones en el sector energético estarán más que garantizadas y la economía en su conjunto seguirá contando con una fuente segura y abundante de obtención de divisas con la que alimentar todo el circuito productivo.

En línea con esto diagnóstico, todas las previsiones coinciden en señalar que en 2010 el PIB volverá a registrar tasas positivas de crecimiento. EIU apunta un tasa media del 2%, condicionada a un escenario en el que el precio del barril se sitúe en torno a los 50 dólares, la economía mundial crezca al 2,2% y la de la OCDE al 0,4%. BOFIT es más prudente y pronostica un crecimiento del 1% en 2010, mientras que la OCDE lo rebaja al 0,7%. Por el momento, los datos más recientes muestran que las caídas interanuales de febrero a febrero ya no son tan intensas como las que se registraron en enero.

¿ES INEVITABLE EL CONFLICTO ÉTNICO? DIVERGENCIAS SOBRE EL NACIONALISMO Y EL SEPARATISMO

2009-05-19T11:41:00.000-07:00

James Habyarimana

Jerry Muller relata una desconcertante historia sobre el potencial que tiene la diversidad étnica para generar conflictos violentos. Argumenta que el nacionalismo étnico, que surge de la profunda necesidad de que cada pueblo tenga su propio Estado, “continuará moldeando al mundo durante el siglo XXI”. Cuando las fronteras del Estado y de los grupos étnicos no coinciden, “es probable que la política continúe siendo desagradable”.

Muller apunta a la paz y a la estabilidad de las que goza Europa actualmente como evidencia del triunfo del “proyecto etnonacionalista”: la paz relativa de la que Europa disfruta tan sólo se debe a medio siglo de separación violenta de los pueblos mediante expulsiones, la reubicación de las fronteras estatales y la total destrucción de comunidades demasiado débiles para reclamar territorios propios. En otras regiones, la correspondencia entre Estados y naciones es mucho menos clara, y en ese caso Muller parece estar de acuerdo con Winston Churchill en que la “mezcla de poblaciones [causará]… innumerables problemas”. Él defiede la partición como la mejor respuesta para este difícil problema.

Si es correcta, su conclusión tiene profundas implicaciones para la posibilidad de paz en el mundo y para lo que podría hacerse para promoverla. Pero ¿es correcta? ¿Las divisiones étnicas generan violencia inevitablemente? Y ¿por qué la diversidad étnica da lugar en ocasiones al conflicto?

De hecho, las diferencias étnicas no están inevitablemente, o siquiera comúnmente, ligadas a la violencia de gran escala. La suposición de que como los conflictos, con frecuencia, tienen raíces étnicas, y por ende la etnicidad debe producir conflicto, es un ejemplo del clásico error que en ocasiones se conoce como “la falacia de la proporción base”. En el área del conflicto y la violencia étnicos, esta falacia es común. Para evaluar a qué grado cae preso Muller de ella, es necesario tener cierta idea de la “base”.

¿Con qué frecuencia ocurren los conflictos étnicos y con qué frecuencia se presentan en condiciones de una volátil falta de coincidencia entre grupos étnicos y Estados? Hace pocos años, los politólogos James Fearon y David Laitin hicieron el cálculo. Utilizaron los mejores datos disponibles sobre demografía étnica de cada país africano para calcular las “oportunidades” de que se presentaran cuatro tipos de conflictos comunitarios entre el momento de la independencia y 1979: violencia étnica (que enfrenta a un grupo contra otro), irredentismo (cuando un grupo étnico trata de separarse para unirse a comunidades de la misma etnia en otros Estados), rebelión (cuando un grupo toma medidas contra otro con el fin de controlar el sistema político) y guerra civil (cuando los conflictos violentos están dirigidos a crear un nuevo sistema político con bases étnicas). Fearon y Laitin identificaron decenas de miles de pares de grupos étnicos que podrían haber entrado en conflicto. Pero no encontraron miles de conflictos (como podría esperarse si las diferencias étnicas condujeran de manera sistemática a la violencia) ni cientos de nuevos Estados (que se habrían creado debido a la partición). Sorprendentemente, por cada mil pares de grupos étnicos de ese tipo, encontraron menos de tres incidentes de conflicto violento. Es más, con pocas excepciones, las fronteras de los Estados africanos aún se parecen a las de 1960. Fearon y Laitin concluyeron que la violencia comunitaria, aunque horrenda, es extremadamente rara.

La falacia de la proporción base es particularmente seductora cuando los acontecimientos son mucho más visibles que su ausencia. Esto es lo que sucede con los conflictos étnicos, y podría haber hecho que Muller equivocara el camino en su recuento del triunfo del nacionalismo europeo. Él pone énfasis en el papel de la violencia en la homogeneización de los Estados europeos, pero pasa por alto la consolidación pacífica que ha sido resultado de la capacidad de grupos diversos —alsacianos, bretones y provenzales en Francia; fineses y suecos en Finlandia; genoveses, toscanos y venecianos en Italia— para vivir en armonía. Al no considerar los conflictos que no hubo, Muller pudo haber malinterpretado la dinámica de los que sí sucedieron.

Por supuesto, las divisiones étnicas producen conflictos violentos en algunos casos. La violencia incluso puede ser tan grave que la partición es la única solución viable. Sin embargo, esta respuesta extrema no ha sido necesaria en la mayoría de los casos en los que ha habido divisiones étnicas. Entender cuándo las diferencias étnicas generan conflictos, —y saber cuál es la mejor manera de intentar prevenirlos o responder a ellos cuando se presentan— requiere una comprensión más profunda de la forma como funciona la etnicidad.

Muller sólo da una razón por la que las identidades étnicas tienen un papel tan central en el conflicto político. Correspondiendo, como lo hace, a “propensiones perdurables del espíritu humano”, argumenta que el etnonacionalismo “es una fuente fundamental tanto de solidaridad como de enemistad”. Esta explicación hace eco de un recuento bastante convencional del conflicto étnico según el cual la gente tiende a preferir miembros de su propio grupo y, en algunos casos, siente una antipatía activa hacia los que no pertenecen a él, lo que hace que el conflicto sea el resultado inevitable. Ésta es una historia atractiva. Ayuda a los extranjeros a darle sentido a la violencia aparentemente gratuita de los conflictos más sangrientos de África. Resuena con la satanización de los inmigrantes y las amenazas de la dominación étnica que los políticos de todo el mundo invocan en las campañas electorales. Parece coincidir con las demandas de mayor autonomía y autogobierno de ciertos enclaves étnicos de Europa del Este y de la antigua Unión Soviética. Si la diversidad étnica genera antipatías tan profundas que no pueden resolverse de forma realista, la separación se convierte en el antídoto obvio y, quizá, en el único viable, como concluye Muller. Pero los sentimientos positivos hacia los miembros del grupo y la antipatía hacia los que no lo son podrían no ser la explicación correcta de por qué la acción política se organiza, con frecuencia, a partir de líneas étnicas.

En efecto, investigaciones recientes presentan al menos dos explicaciones alternativas. Un argumento sugiere que los miembros del mismo grupo tienden a trabajar juntos para lograr fines colectivos, no por preferencias discriminatorias, sino por eficiencia: hablan el mismo idioma, tienen acceso al mismo tipo de información y comparten redes sociales. En ambientes con escasos recursos, podrían incluso elegir trabajar juntos en contra de otros grupos, sin importar si sus semejantes les interesan o les agradan. Así pues, las coaliciones políticas se forman siguiendo las líneas étnicas, no porque las personas se interesen más por los miembros de su grupo, sino simplemente porque es más fácil colaborar con sus pares étnicos para lograr fines colectivos.

Un segundo relato pone énfasis en las normas que pueden desarrollarse dentro de los grupos étnicos. Aunque las personas no vean los beneficios en términos de eficiencia que se obtienen al trabajar con los miembros de su misma etnia y no tengan preferencias discriminatorias, aun así pueden favorecer a los miembros de su propio grupo simplemente debido a que esperan que ellos también discriminen a su favor. Es más probable que tal reciprocidad se desarrolle en ambientes desprovistos de las instituciones y de las prácticas que evitan que las personas se aprovechen de los demás —por ejemplo, contratos que se puedan hacer cumplir e instituciones estatales imparciales—. En esos casos, la reciprocidad es una protección contra el engaño.

Distinguir estas diferentes teorías es importante porque cada una sugiere una estrategia totalmente diferente para lidiar con el conflicto étnico. Si el problema reside en antipatías tribales o nacionales, podría ser útil separar a los grupos. Pero si el problema surge de las ventajas tecnológicas que benefician a los miembros de un mismo grupo étnico, entonces es más probable que den frutos las iniciativas que rompen las barreras de la cooperación (como, por ejemplo, la introducción del swahili como idioma común en Tanzania que llevó a cabo Julius Nyerere en la década de los setenta). En cambio, si la discriminación a favor de los miembros del propio grupo étnico es una estrategia de supervivencia que siguen los individuos para compensar la falta de instituciones estatales funcionales e imparciales, entonces la mejor respuesta podría ser invertir más en las instituciones formales para que los individuos tengan la seguridad de que el engaño será castigado y de que la cooperación entre las diferentes etnias será recíproca.

Para diferenciar estas perspectivas enfrentadas, nos dimos a la tarea de estudiar la etnicidad y el conflicto a partir de juegos experimentales. Pusimos a la gente en interacciones estratégicas con miembros de su propio grupo étnico y de otras etnias, y analizamos las decisiones que tomaron. Nuestra investigación se llevó a cabo en Uganda, donde las diferencias entre los grupos étnicos han sido la base de la organización política y la fuente de persistentes crisis políticas nacionales y de conflictos violentos desde la independencia.

Sorprendentemente, no encontramos evidencia alguna de que a la gente le importe más el bienestar de los miembros de su propio grupo étnico que el de los miembros de otros grupos. Si se les daba la oportunidad de hacer donaciones anónimas en efectivo a socios seleccionados al azar, los individuos eran igualmente generosos con los miembros que no pertenecían a su grupo que con los miembros de su propia etnia. Se podría contar con facilidad una historia que vincula las décadas de conflicto étnico en Uganda con las antipatías tribales (y muchos lo han hecho), pero nuestra investigación no encontró evidencias de dichas antipatías entre una muestra diversa de ugandeses.

Además, encontramos débiles indicios de que los impedimentos para la cooperación entre los diferentes grupos étnicos expliquen la dinámica étnica de la política ugandesa. En otro conjunto de experimentos, pareamos a los participantes al azar y dimos a cada pareja tareas que le daban mayor importancia a la comunicación y a la cooperación exitosas. No encontramos relación alguna entre el éxito en la realización de estas tareas y la identidad étnica de los participantes; los índices de éxito fueron igualmente altos cuando los individuos fueron pareados con miembros de su propio grupo étnico que cuando fueron pareados con personas de otras etnias. Por ende, los beneficios en términos de eficiencia por sí solos no pueden dar cuenta fácilmente de la propensión de las coaliciones políticas a asmuir un carácter étnico.

Por el contrario, nuestros estudios sugieren que los patrones de favoritismo y de acción colectiva exitosa dentro de los grupos étnicos se deben atribuir a la práctica de la reciprocidad, que garantiza la cooperación entre los miembros del grupo. Nuestros sujetos no mostraron preferencia alguna por los miembros de su grupo cuando se les dio la oportunidad de hacer donaciones en efectivo de manera anónima, pero su comportamiento cambió dramáticamente cuando supieron que sus compañeros podían ver quiénes eran. Cuando supieron que otros participantes sabrían cómo se comportaban, los sujetos discriminaban fuertemente a favor de los miembros de su propio grupo étnico. Esto revela, al menos en la muestra de ugandeses que utilizamos, que las diferencias étnicas generan conflicto no debido a que disparan la antipatía o a que impiden la comunicación, sino porque hacen evidente una serie de normas de reciprocidad que permite que los grupos étnicos cooperen en beneficio mutuo.

Los hallazgos de nuestros experimentos —en un entorno bastante diferente al del escenario europeo que plantea Muller, pero en el que las divisiones étnicas son igualmente profundas— revelan que lo que desde el exterior podría parecer un difícil problema de preferencias discriminatorias podría reflejar, en cambio, normas de reciprocidad que se desarrollan cuando los individuos tienen otras pocas instituciones en las que pueden confiar para vigilar el comportamiento de los otros.

Por supuesto, la etnicidad podría no funcionar en Uganda en la actualidad de la misma forma que en otras partes del mundo o que en otros momentos de la historia. Pero nuestros resultados sí indican que es necesario considerar seriamente la posibilidad de que la perspectiva convencional es, en el mejor de los casos, una explicación incompleta o, en el peor de los casos, una explicación incorrecta de por qué el nacionalismo étnico genera conflicto donde y cuando lo hace.

Si el odio étnico no está presente, separar a los grupos podría no tener mucho sentido como estrategia para mitigar los efectos corrosivos de las divisiones étnicas. Podría ser mucho más importante invertir en crear instituciones estatales imparciales y dignas de credibilidad para facilitar la cooperación entre las diferentes etnias. Con dichas instituciones en marcha, los ciudadanos no necesitarían seguir dependiendo, de manera desproporcionada, de redes étnicas en el mercado y en la política. En este sentido, la modernización podría ser el antídoto para el nacionalismo étnico en vez de su causa.

El último reducto del separatismo

Muller afirma que el etnonacionalismo es la tendencia del futuro y dará como resultado más y más Estados independientes, pero esto es poco probable. Una de las ideas más desestabilizantes que se han presentado a lo largo de la historia de la humanidad ha sido que cada unidad cultural definida por separado debe tener su propio Estado. Tratar de alcanzar dicha meta provocaría interminables trastornos e introversión política. Woodrow Wilson le dio un impulso a la creación de más Estados cuando defendió la “autodeterminación nacional” como medio para prevenir más conflictos nacionalistas, los cuales, en su opinión, fueron la causa de la Primera Guerra Mundial.

Se esperaba que si las naciones que conformaban los Imperios austriaco, otomano y ruso podían convertirse en Estados independientes, no tendrían que involucrar a las grandes potencias en sus conflictos. Sin embargo, Wilson y sus contrapartes no le concedieron a cada nación su propio Estado. Agruparon a las minorías en Hungría, Italia y Yugoslavia, y finalmente la Unión Soviética surgió como un verdadero imperio de nacionalidades. Los economistas cuestionaron, con justa razón, si los pequeños Estados con escasa población económicamente activa y recursos limitados podrían ser viables, especialmente por los aranceles que se aplicarían a sus productos en el comercio internacional.

Más importante aún, el prospecto nacionalista era, y continúa siendo inevitablemente, poco práctico. En el mundo actual, hay 6 800 dialectos o lenguas diferentes que podrían obtener reconocimiento político como grupos lingüísticos independientes. ¿Alguien sugiere, seriamente, que cada uno de los aproximadamente 200 Estados existentes se divida, en promedio, en 34 pedazos? La doctrina de la autodeterminación nacional se reduce al absurdo en este punto.

Asimismo, es poco probable que el principio de “una nación, un Estado” prevalezca por cuatro buenas razones. Primero, los gobiernos actuales son más sensibles a las minorías étnicas que las aglomeraciones imperiales del pasado, y también tienen más recursos a su disposición que sus predecesores. Muchas provincias pobladas por grupos étnicos descontentos se encuentran en territorios adyacentes a las capitales nacionales, no en el extranjero. Además, en esta era de globalización, muchos gobiernos tienen presupuestos anuales que equivalen a casi el 50% de sus PIB, y gran parte de ellos se invierte en servicios sociales. Ellos pueden adaptarse, y se adaptan, a las necesidades económicas de las unidades diferenciadas de sus Estados. También responden a las demandas lingüísticas de dichas unidades. Vascos, bretones, punyabíes, quebequenses y escoceses viven bastante bien dentro de los vínculos de la soberanía multinacional y, en algunos casos, mejor que los residentes de otras provincias que no afirman pertenecer a una nación diferente.

Segundo, el logro de la soberanía separada depende hoy del reconocimiento y el apoyo externos. Los posibles nuevos Estados no pueden obtener la independencia sin la ayuda militar y la asistencia económica del extranjero. El reconocimiento internacional, a su vez, exige que el movimiento nacionalista aspirante evite el terrorismo internacional como medio para llamar la atención. Si un grupo separatista utiliza el terrorismo, se tiende a vilipendiarlo y a marginarlo. Si un grupo étnico no tiene suficiente apoyo para obtener la independencia por medios electorales pacíficos dentro de su país, recurrir al terrorismo sólo invita a cuestionar la legitimidad de su búsqueda de independencia.

En reconocimiento de lo anterior, los quebequenses abandonaron los métodos terroristas del Frente de Liberación de Quebec. La mayoría de los vascos rechaza a la organización “País Vasco y Libertad” (mejor conocido por su acrónimo en vasco, ETA). Los europeos progresistas han retirado su apoyo a los rebeldes chechenos. Y el continuo bombardeo terrorista de las ciudades israelíes desde una Gaza dominada por Hamás podría subvertir el consenso internacional previo a favor de una solución de dos Estados para el problema palestino, o al menos justificaría una estrategia de excepción para Gaza.

Con la posible excepción de los palestinos, la noción de que cualquiera de estos pueblos estaría mejor en Estados independientes más pequeños y más débiles en un entorno hostil no es realista. Ocasionalmente, los disidentes argumentan que si dejaran la unidad estatal, serían recibidos en el reconfortante regazo de la Unión Europea o del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y, por consiguiente, conseguirían acceso a un mercado amplio. Pero eso dependería en gran medida del apoyo exterior a su causa. El Reino Unido podría no desear ver a Escocia en la UE y podría vetar su admisión. Estados Unidos y Canadá podrían no llegar a un acuerdo para permitir que un Quebec independiente se uniera al TLCAN. Es cuestionable creer que cuando un pequeño Estado nace cae automáticamente en las amorosas manos de las parteras internacionales. La verdad varía de un caso a otro.

Tercero, aunque la globalización estimuló inicialmente el descontento étnico al crear desigualdad, también proporciona los medios para acallar las quejas futuras en el marco del sistema político estatal. El crecimiento económico distribuido es un paliativo para el descontento político. Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia tienen grupos étnicos diferentes que se han beneficiado en gran medida del intenso resurgimiento económico de sus Estados estimulado por la globalización. El norte y el sur de Vietnam son culturalmente diferentes, pero ambos se han beneficiado del crecimiento económico del país. Camboya tiene una población diversa, pero ha ganado mucho de la iniciativa de China de externalizar parte de su producción.

Cuarto, una población descontenta puede reaccionar ante la discriminación étnica, pero también responde a la necesidad económica y, sin importar cuáles sean sus preocupaciones, no siempre tiene que buscar la independencia para resolverlas. Tiene otra válvula de escape: la emigración hacia otro país. El estado de Nuevo León no ha buscado independizarse de México; en cambio, muchos de sus habitantes se han trasladado, legal o ilegalmente, a Estados Unidos. La gran emigración del Magreb a Francia e Italia refleja una actitud y resultado similares; las poblaciones insatisfechas del norte de África pueden encontrar mayor bienestar en Europa. Y cuando los polacos se mudan hacia Francia o al Reino Unido, no se separan de la madre patria, sino que muestran estar más satisfechos bajo el régimen francés o el británico. La emigración es la abrumadora alternativa a la secesión cuando el gobierno del país de origen no mitiga de forma suficiente las disparidades económicas.

Incluso cuando el gobierno central ha utilizado la fuerza para suprimir los movimientos secesionistas, ha ofrecido zanahorias a la vez que ha dado palos. La provincia de Aceh ha sido coaccionada, incluso mientras ha sido sometida a amenazas, para seguir formando parte de la república de Indonesia. Es poco probable que Cachemira, frente a un equilibrio de restricciones e incentivos, surja como un Estado independiente en la India. Asimismo, los Tigres Tamiles han perdido la simpatía del mundo por estar detrás de la matanza de ceilaneses inocentes.

La reciente formación de un Kosovo “independiente”, que aún no ha sido reconocido por varios países clave, no pronostica la aparición similar de otros Estados nuevos. Es poco probable que Abjasia u Osetia del Sur, a pesar de que ya son bastante autónomas de hecho, obtengan la independencia total y formal de Georgia o que las áreas albanesas de Macedonia se separen. En cambio, es probable que los secesionistas potenciales, disuadidos tanto por los gobiernos centrales como por la comunidad internacional, se contengan. En efecto, el resultado futuro más verosímil es que tanto los Estados establecidos como sus defensores internacionales actúen, en general, para evitar la proliferación de nuevos Estados en el sistema internacional.

Esta conclusión está respaldada por un gran número de trabajos empíricos que muestran que las aspiraciones de soberanía de una provincia se pueden confinar dentro de un Estado si dicha provincia tiene acceso a recursos del gobierno central y tiene representación en la élite gobernante. El partido sij, Akali Dal, en algún momento intentó que el Punyab se independizara de la India, pero con pocos resultados, en parte porque los punyabíes están fuertemente representados en el Ejército indio y debido a que las transferencias fiscales desde Nueva Delhi han acallado la disidencia en la región. Los quebequenses se benefician del financiamiento proveniente de Ottawa, de las relaciones con la élite, del flujo de capital privado hacia Quebec y de la aceptación del gobierno canadiense del bilingüismo en la provincia. Chechenia sigue siendo pobre, pero si intenta remediar la relativa negligencia a la que se ha visto sometida mediante la estrategia del terrorismo, menoscabará su propia legitimidad. Ante la falta de apoyo externo, y en vista de la continua firmeza de Rusia, Chechenia se ha conformado con cierto grado de estabilidad política. En los tres casos, parece probable que se mantengan los límites nacionales existentes, al igual que en otros casos.

Los apóstoles de la autodeterminación nacional harían bien en considerar una tendencia aún más importante: el regreso de la grandeza al sistema internacional. Esto sucede no sólo porque las grandes potencias como China, India y Estados Unidos están asumiendo papeles más importantes en la política mundial, sino porque la economía internacional eclipsa cada vez más a la política. Para mantener el ritmo, los Estados se tienen que hacer más grandes. El mercado internacional siempre ha sido mayor que los mercados internos, pero mientras la apertura internacional seguía siendo atractiva, incluso las potencias pequeñas podían aspirar a la prosperidad y a lograr cierta influencia económica. Sin embargo, durante la década pasada, las reducciones tarifarias propuestas en la Ronda Doha fracasaron, los aranceles industriales no han bajado y la agricultura está aún más protegida que durante el siglo XIX.

La globalización ha distribuido claramente los beneficios económicos a los países más pequeños, pero estos Estados aún requieren una escala política mayor para aprovechar plenamente los beneficios de la globalización. Para generar escala, los Estados han negociado preferencias comerciales bilaterales y multilaterales con otros Estados, tanto regional como internacionalmente, lo que les ha dado acceso a mercados más grandes. La UE ha decidido compensar con la ampliación de su membresía y un área de libre comercio mayor lo que le falta de crecimiento económico interno. Los veintisiete países de la UE tienen actualmente un PIB combinado de más de 14 billones de dólares, por encima de los 13 billones de dólares de Estados Unidos, y la expansión de la Unión aún no termina.

Europa nunca se vio constreñida por los límites del “destino manifiesto” a los que se enfrentó Estados Unidos: las costas del Océano Pacífico. Charles de Gaulle se equivocó al anunciar una “Europa del Atlántico a los Urales”: la UE ya se expandió hasta el Cáucaso. Y con al menos ocho nuevos miembros, continuará avanzando en dirección de Asia Central. Conforme las fronteras de Europa se acercan a Rusia, incluso Moscú intentará establecer lazos de facto con este gigante europeo cada vez más monolítico.

En Asia, las tensiones actuales entre China y Japón no han impedido que se hagan propuestas para establecer una zona de libre comercio, una divisa común y un banco de inversión para la región. Los chinos que viven en Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur, Taiwán y Vietnam acercan a sus países adoptivos a Beijing. China no se expandirá territorialmente (excepto de forma titular, cuando Taiwán se reincorpore al territorio continental), pero tomará medidas para consolidar una red económica que tendrá todos los elementos de la producción, con excepción, quizá, de las materias primas. Japón se ajustaría a la primacía de China, e incluso Corea del Sur verá las señales.

Esto dejará a Estados Unidos en la incómoda posición de experimentar la falta de crecimiento y el posible fracaso de nuevas uniones aduaneras en el hemisferio occidental. Es probable que el TLCAN se haya profundizado, pero un Área de Libre Comercio de las Américas ahora parece inalcanzable, debido a la oposición de Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela. La política de Estados Unidos también se ha puesto en contra, al menos temporalmente, de dichos proyectos. En años recientes, los países de América del Sur han respondido mucho más a China y a Europa que a Estados Unidos. El Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica podría ser el único elemento nuevo para la estrategia estadounidense actual.

Algunos economistas aseguran que un gran tamaño no es necesario en un sistema económico internacional totalmente abierto y que incluso los países pequeños pueden vender sus productos en el extranjero en esas condiciones. Pero el sistema económico internacional no es abierto, y el futuro reside en amplias uniones aduaneras, que sustituyan a los mercados internacionales restringidos con mercados regionales ampliados. China está procurando firmar acuerdos comerciales preferenciales bilaterales con muchos otros Estados, y lo mismo está haciendo Estados Unidos. Los secesionistas potenciales no prosperarán en tales circunstancias. Tienen que depender de la ayuda internacional, de la participación en acuerdos de comercio y de la aquiescencia de sus países de origen. Pueden no contar con los elementos anteriores y fracasarán si utilizan el terrorismo para promover sus causas.

En las circunstancias actuales, los secesionistas en general estarán mejor si permanecen dentro de los Estados existentes, aunque sólo sea porque el sistema internacional ahora favorece aglomeraciones de poder mayores. Las economías de escala industrial están promoviendo economías de escala política. En la política estadounidense, el problema de la subcontratación atrae mucha atención política, pero ¿cómo puede evitarse dicha actividad cuando la producción y el mercado nacionales son demasiado pequeños? Sólo las entidades políticas más grandes pueden mantener la producción, las actividades de investigación y desarrollo, así como la innovación dentro de una zona económica única. Lo grande ha vuelto.

Muller responde

Mi ensayo no es prescriptivo ni está impulsado por una agenda en particular. Pretendía sugerir que el poder del nacionalismo étnico en el siglo XX ha sido mayor de lo que generalmente se reconoce y que la probabilidad de que siga teniendo impacto global es mayor de lo que se acepta comúnmente. Sostengo que los estadounidenses, con frecuencia, tienen un sentido distorsionado de algunas áreas importantes del mundo porque tienden a generalizar con base en su propia experiencia nacional o, más bien, en una versión truncada e idealizada de dicha experiencia. Por supuesto, desde hace mucho, la etnicidad (y su primo conceptual, la raza) ha tenido, y continúa teniendo, un papel en la vida estadounidense, como lo demuestran desde los patrones residenciales hasta el comportamiento electoral.

Pero, en general, la identificación étnica en Estados Unidos tiende a erosionarse entre generaciones, y la noción de que los diferentes grupos étnicos deben tener sus propias entidades políticas es marginal. (Los distritos electorales que se trazan a lo largo de líneas raciales hacen eco de las concepciones del nacionalismo étnico. Y la visión chicana de la reconstitución de Aztlán —una nación perdida de los indígenas americanos que supuestamente incluye a México y a gran parte del suroeste estadounidense— calificaría como etnonacionalista, pero parece tener un atractivo limitado). Así pues, a los estadounidenses se les dificulta imaginar la intensidad del deseo de muchos grupos étnicos en el extranjero por tener una entidad política propia o la determinación de otros para mantener la estructura étnica de las entidades políticas existentes. Si los polacos y los ucranianos se llevan tolerablemente bien en Chicago, ¿por qué no pueden hacer lo mismo los árabes suníes, los kurdos y los turkmenos en Kirkuk?

Además, argumento que este error de percepción también ocurre entre los europeos occidentales cultos, quienes proyectan el modelo cooperativo y pacífico de la UE al resto del mundo, mientras pierden de vista la historia de disgregación étnica que parece haber sido una de las precondiciones para la civilidad de la Europa contemporánea. La propensión a imponer sobre el resto del mundo las categorías propias y las concepciones idealizadas de las experiencias personales anteriores y actuales conlleva una especie de universalidad engañosa, que probablemente dará como resultado malos entendidos y errores de juicio.

Hay categorías de autodefinición que son desconocidas o incómodas para la sensibilidad de ciertas personas, entre las que se incluyen la identidad etnonacional, la casta (común en la India) o la tribu (común en gran parte de África y del mundo musulmán). Pero el hecho de que a algunas personas les parezca que estas categorías no son reales (porque saben que bajo la piel los seres humanos son iguales: déjenlos en una habitación con un juego y verán qué poco difieren entre sí) no las hace menos reales para aquellos que sí creen en ellas.

El problema de tomar en serio las diversas formas como las personas de diferentes partes del mundo se definen a sí mismas se ve exacerbado por las pretensiones universalizantes y cientificistas de algunas corrientes de la Ciencia Política académica. El térmimo “cientificismo” se refiere a la tarea de aplicar los métodos y los criterios de las ciencias naturales a todos los ámbitos de la experiencia humana, aunque para algunos de ellos sean inadecuados. Esto incluye el esfuerzo por explicar todos los fenómenos con teorías simplificadas de motivación humana y el intento de replicar a las ciencias duras mediante condiciones de laboratorio para estudiar la Ciencia Política. La historia proporciona una fuente de datos útil para estudiar la diversidad y complejidad del comportamiento humano. Es un laboratorio muy imperfecto, donde los datos y su interpretación están influenciados por las predisposiciones metodológicas e ideológicas del investigador, aunque, con frecuencia, es superior a la alternativa: las maneras de explicar aparentemente científicas.

Mi tesis no es que la violencia de la experiencia europea se repetirá, sino una más modesta: es probable que las tensiones étnicas se exacerben, en lugar de eliminarse, por la ocurrencia de procesos de modernización similares en otras partes del mundo. Al contrario de lo que James Habyarimana, Macartan Humphreys, Daniel Posner y Jeremy Weinstein afirman, en ninguna parte de mi ensayo argumento que las “divisiones étnicas generan violencia inevitablemente”. Y aunque cité a Churchill, no respaldo sus puntos de vista como norma general de política.

Lo que en realidad escribí, casi al final de mi artículo, fue lo siguiente:

Algunas veces, las demandas de autonomía étnica y de autodeterminación pueden satisfacerse dentro de un Estado existente. […] Pero tales medidas siguen siendo precarias y son propensas a frecuentes renegociaciones. En el mundo en desarrollo, por otro lado, donde los Estados son de creación más reciente y donde las fronteras suelen afectar los límites étnicos, es probable que haya disgregaciones étnicas y conflictos comunitarios adicionales. Además, según indican estudiosos como Chaim Kaufmann, una vez que el antagonismo étnico ha traspasado cierto umbral de violencia, mantener a los grupos rivales dentro de una sola entidad política se hace mucho más difícil.
[…] Por otra parte, cuando la violencia comunitaria se intensifica y llega a la limpieza étnica, el regreso de gran número de refugiados a su lugar de origen después del cese del fuego es con frecuencia imposible e incluso indeseable, ya que tan sólo prepara el terreno para nuevos conflictos en el futuro.

Por ende, la partición podría ser la solución humana más duradera para conflictos comunitarios tan violentos.

Habyarimana, Humphreys, Posner y Weinstein continúan con sus interpretaciones erróneas al asegurar que yo atribuyo la tensión étnica simplemente a “propensiones perdurables del espíritu humano”; en realidad, yo atribuyo la tensión étnica a “ciertas propensiones perdurables del espíritu humano que se hacen más visibles por el proceso de creación del Estado moderno”. Mi explicación, tomada principalmente del sociólogo Ernest Gellner, de hecho, la repiten los cuatro coautores, aunque con un vocabulario diferente, cuando dicen que los miembros del mismo grupo étnico tienden a reunirse porque “hablan el mismo idioma, tienen acceso al mismo tipo de información y comparten redes sociales”. Como sucede con frecuencia en las ciencias sociales, éste es un intento por lograr una diferenciación del producto mediante el cambio de marca: reformulando ideas conocidas con un vocabulario diferente.

Es más novedosa la creencia de los autores de que sus experimentos cuasi científicos en Uganda ofrecen vías útiles y nuevas para la formulación de políticas públicas. Ellos dicen que sus experimentos con juegos proporcionan una explicación sobre la forma como se comportarían los diversos actores étnicos cuando están libres de los marcos políticos y sociales en los que otras personas tienen conocimiento de sus actos. Quizá, pero es precisamente debido a la naturaleza del mundo real que éste nunca sería el caso.

Es más, su conclusión de que el problema reside en un ambiente institucional débil, caracterizado por una “ausencia de instituciones estatales funcionales e imparciales”, es cierta y engañosa a la vez, ya que no considera que la mera multiplicidad étnica es una de las principales fuentes de dicho ambiente institucional. Una lectura de la novela escrita por Chinua Achebe en 1960, No Longer at Ease —que trata del predicamento de un joven e idealista funcionario público que intenta personificar los valores de la imparcialidad en un entorno en el que dichas normas van en contra de la noción que comparten los miembros de su propia etnia, quienes consideran que su puesto burocrático es una forma de propiedad grupal— arrojaría más luz sobre la situación que cientos de juegos experimentales.

Éste no es el lugar para hacer una crítica a fondo de los multicitados cálculos de Fearon y Laitin sobre la incidencia de la violencia interétnica en África entre 1960 y 1979. Si una persona vive en un barrio en donde tres de cada mil interacciones resultan en violencia, y ésta tiene tres interacciones por día, dicha persona sólo será atacada violentamente tres veces al año. Pero ¿es un barrio seguro o peligroso? La afirmación de que “con pocas excepciones, las fronteras de los Estados africanos aún se parecen a las de 1960” también es cierta, pero engañosa. Da fe tanto de la capacidad de las coaliciones étnicas dominantes para suprimir los intentos de rebelión como de la ausencia de conflictos étnicos.

La Guerra de Biafra (1967-1970) cuenta como un solo incidente de violencia interétnica en los datos de Fearon y Laitin y no produjo cambio alguno en las fronteras. Que se perdieran alrededor de un millón de vidas humanas no cuenta para sus cálculos. Si Fearon y Laitin repitieran sus cálculos para los años que han transcurrido desde 1979, el homicidio de alrededor de 800 000 ruandeses (en su mayoría tutsis) también habría aparecido como un dato de poca consecuencia estadística.

La afirmación de Richard Rosecrance y Arthur Stein de que el ideal etnonacionalista de un Estado independiente para cada unidad cultural ha sido fuente de inestabilidad es cierta o, al menos, cierta a medias. De eso trata una buena parte de mi artículo. Pero el hecho de que el etnonacionalismo sea desestabilizante no ha disminuido su atractivo ni su impacto. La otra verdad a medias es que la satisfacción del ideal etnonacionalista ha tenido un efecto estabilizador, al menos para grupos grandes.

Sin embargo, como apunta mi artículo y como Rosecrance y Stein subrayan, no todas las aspiraciones etnonacionales pueden alcanzarse, y las aspiraciones etnonacionales de autonomía y autodeterminación se pueden alcanzar dentro de unidades políticas mayores mediante el federalismo: la devolución del poder y del ingreso a las unidades subnacionales. Como tal, el federalismo representa una forma de “semipartición”, como lo hace notar el politólogo Donald Horowitz. Tiene la muy real ventaja de permitir la participación en unidades políticas y económicas de mayor tamaño. Pero, como también lo explica Horowitz, “el federalismo no es barato. Implica la duplicación de instalaciones, funciones, personal e infraestructura” y con frecuencia supone disputas jurisdiccionales. Además, “los Estados que podrían beneficiarse del federalismo generalmente se dan cuenta demasiado tarde, a menudo después de que el conflicto se ha intensificado”.

Rosecrance y Stein pueden tener razón al establecer que un mayor fondo de ingresos puede apaciguar las aspiraciones etnonacionales. Pero vale la pena recordar que los gobiernos que están en posición de distribuir sumas equivalentes al 50% de sus PIB están en Europa, mientras que los grupos étnicos con potencial de producir conflictos se encuentran en África, Asia y Latinoamérica, donde hay menos riqueza y, por lo tanto, menos PIB disponible para la redistribución. Más aún, la redistribución gubernamental masiva mediante la imposición fiscal podría por sí misma inhibir el crecimiento económico o tornar la captura del aparato estatal en algo demasiado tentador, en comparación con otras actividades.

Varias de las afirmaciones de Rosecrance y Stein son cuestionables, si no es que claramente erróneas. Los autores afirman que la emigración masiva puede ser una “abrumadora alternativa a la secesión cuando el gobierno del país de origen no mitiga de forma suficiente las disparidades económicas”. Primero, esto supone que todo el descontento es, finalmente, la expresión de intereses económicos concebidos individualmente, una simplificación radical de la motivación humana que ignora el deseo de algunas personas de compartir una cultura común y su percepción de que se necesita autonomía política para proteger dicha cultura. Por ejemplo, a lo largo de gran parte de la primera mitad del siglo XX, los francocanadienses emigraron de Canadá a Estados Unidos, donde con el tiempo se integraron a la población en general. El nacionalismo quebequense representa un rechazo de ese camino.

Segundo, los autores de la estrategia de la “emigración como válvula de escape” ignoran el hecho de que, en contraste con la era anterior de la globalización (de finales del siglo XIX hasta el final de la Primera Guerra Mundial), la actual se caracteriza por tener gobiernos más capaces y más inclinados a custodiar sus fronteras y, por ende, por la movilidad comparativamente limitada de las personas a través de las fronteras nacionales. Asimismo, el descontento en los Estados relativamente ricos de Occidente frente a algunas oleadas recientes de inmigración ya ha producido algo de presión para exigir que los gobiernos ejerzan un mayor control sobre el tránsito de las personas de algunas regiones en particular. Está lejos de ser claro si se permitirá que la emigración del Magreb hacia Francia, por ejemplo, continúe indefinidamente.

La afirmación de Rosecrance y Stein de que ha llegado una nueva era de grandeza en los asuntos económicos internacionales es más cierta que las implicaciones que derivan de ella. Las ventajas económicas de la división del trabajo se expanden, en efecto, con la ampliación del mercado, como lo explicó Adam Smith hace más de dos siglos. Pero sencillamente no es cierto que “para mantener el paso, los Estados se tengan que hacer más grandes”. Los Estados pueden negociar tratados y otras formas de asociación que permitan un comercio internacional más libre. Como mencionan los autores de pasada, los países más pequeños han optado por insertarse en mercados trasnacionales y, como resultado, con frecuencia han prosperado.

En resumen, Rosecrance y Stein suponen que un cálculo económico racional rige la actividad internacional. Esta simplificación de la motivación humana tiene la ventaja de la elegancia metodológica. Pero sus predicciones combinan tres circunstancias muy diferentes: lo que harían los actores globales si calcularan racionalmente sus utilidades con base en un conjunto de preferencias de forma muy parecida a como lo hacen los profesores estadounidenses de Ciencia Política; lo que harían los actores globales si calcularan sus utilidades con base en sus preferencias reales, las cuales podrían discrepar sustancialmente de las de los politólogos estadounidenses; y lo que realmente sucedería dada la improbabilidad de que los politólogos estadounidenses o los actores globales calculen racionalmente sus utilidades. Es decir, Rosecrance y Stein han comprado la elegancia metodológica a expensas del poder explicativo, al reducir radicalmente el rango de motivaciones e interacciones pertinentes.

Para un historiador, la aseveración de los autores de que “la economía internacional eclipsa cada vez más a la política”, como gran parte de su respuesta a mi ensayo, hace eco, de manera inquietante, a un best seller británico de hace un siglo. En 1910, Norman Angell publicó The Great Illusion, en el cual explicaba, con base en razonamientos económicos, el motivo por el que una guerra extendida entre las grandes potencias era imposible en las condiciones económicas de ese momento. Su argumento era atractivo desde el punto de vista lógico, pero equivocado. En 1933, Angell publicó una nueva edición de su libro, en la que sugería que los países no podían enriquecerse mediante la conquista de sus vecinos y que, por lo tanto, la guerra era fútil. Le otorgaron el premio Nobel de la Paz, pero su mensaje parece no haber llegado a todas las partes pertinentes. Me temo que las predicciones de Rosecrance y Stein sobre el futuro del nacionalismo étnico tendrán la misma suerte.

Sin embargo, Rosecrance y Stein plantean un asunto importante que yo no exploré en mi artículo: la cuestión del reconocimiento y del apoyo externos para los nuevos Estados en potencia. ¿Cuál debe ser la respuesta de otros países, como Estados Unidos, a las demandas de independencia que presentan los etnonacionalistas? Si se toman en serio las fuerzas que generan el poder duradero del etnonacionalismo, en lugar de desecharlas como arcaicas, ilusorias o sujeto de eliminación a partir de una buena gobernanza conjurada de la nada, las implicaciones para las políticas públicas no son en modo alguno obvias.

Dejo de lado los asuntos puramente legales y filosóficos, ya que el “derecho” a la autodeterminación, como muchos otros, con frecuencia choca con otros supuestos derechos. Los representantes de los Estados existentes están muy predispuestos en contra de la modificación de las fronteras y la formación de nuevos Estados. Ellos ven un interés personal en mantener el statu quo internacional, lo cual podría o no estar justificado por la prudencia. Reconocer que la autodeterminación nacional proporciona, en efecto, satisfacciones por sí misma y que bien podría dar como resultado Estados viables no quiere decir que la interminable creación de Estados nuevos sea viable o deseable. No obstante, hay riesgos tanto en apoyar las demandas etnonacionalistas como en negarlas de manera prematura.

Uno de los peligros de reconocer internacionalmente las demandas de soberanía del etnonacionalismo insurgente es que puede conducir a la secesión unilateral (como en el caso reciente de Kosovo), en vez de a la separación de mutuo acuerdo. La secesión sin partición étnica generalmente significa que la nueva entidad política incluirá una minoría sustantiva de personas, cuya etnia domina el país del que se ha separado el nuevo Estado. Esto ofrece una fuente expedita de nuevas tensiones étnicas dentro del nuevo país y de tensiones internacionales entre el nuevo Estado y el anterior. La partición de mutuo acuerdo que separa a los grupos étnicos rivales puede ser preferible con el fin de minimizar la posibilidad de futuros conflictos. Otro peligro nacido de una mayor voluntad internacional para reconocer a los movimientos etnonacionalistas es que podría crear un incentivo para que los gobiernos de los países existentes aplasten de manera violenta los movimientos etnopolíticos incipientes antes de que se puedan organizar.

Sin embargo, hay peligros en el rechazo generalizado de la comunidad internacional del reconocimiento de las demandas de los movimientos etnonacionalistas legítimos. Por haber considerado que la secesión era imposible, los gobiernos podrían no tener incentivo alguno para responder al deseo de los grupos étnicos de tener más poder y autodeterminación dentro de los confines de los Estados actuales. Reconocer el poder duradero del nacionalismo étnico no es apoyarlo ni proporcionar una receta para la acción, sino ofrecer una apreciación más realista de los dilemas que continuarán surgiendo durante el siglo XXI.

IMPLICACIONES DE LA PASADA CUMBRE DEL G-20 PARA EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

2009-05-19T11:21:00.000-07:00

Javier Díaz Cassou

Introducción

Que la relevancia del Fondo Monetario Internacional (FMI) aumente en un contexto de crisis global como el actual no resulta sorprendente. Al fin y al cabo, el Fondo se creó tras la gran depresión y la Segunda Guerra Mundial y desde entonces los líderes mundiales han tendido a olvidarse de la institución en tiempos de bonanza y a asignarle nuevas tareas y funciones en tiempos de crisis. Era predecible, por tanto, que el FMI tuviese un protagonismo especial en la pasada cumbre del G-20. No deja de ser llamativo, sin embargo, que hasta hace tan solo unos cuantos meses se estuviera poniendo en tela de juicio la propia necesidad del FMI y que la institución estuviera centrada principalmente en reducir gastos y recortar plantilla. En cierto modo, ello constituye una indicación más del grado de sorpresa con el que se ha desencadenado la presente crisis a pesar de que, irónicamente, el mismo FMI ya venía alertando desde hace algún tiempo de los riesgos asociados al sector sub-prime, a los desequilibrios macroeconómicos globales y al aumento del apalancamiento en el sistema financiero.

Desde una posición de escepticismo, algunos observadores han argumentado que una de las razones por las que el pasado G-20 se centró en el FMI es que no se pudo llegar a un acuerdo sobre otras propuestas en agenda, como la de coordinar internacionalmente un estímulo fiscal de una magnitud mucho mayor que el paquete de medidas finalmente aprobado. Sin embargo, la mayor parte de los analistas coincide en que la cumbre fue un éxito, y existen pocas dudas al respecto de su enorme relevancia para el FMI. En efecto, no sólo se han triplicado sus recursos para contener los procesos de contagio financiero que la crisis está desencadenando sino que se avanza hacia la reorientación de su actividad crediticia, desbloqueando la transición hacia un modelo de “aseguramiento” más favorable a los intereses de los mercados emergentes. Por otra parte, uno de los resultados más sorprendente de la cumbre es la revitalización de los Derechos Especiales de Giro como instrumento de reserva internacional, que viene a responder a las posiciones defendidas recientemente por China, Brasil y Rusia y que podría anticipar un interesante debate sobre el papel a jugar por el dólar en el sistema monetario internacional.

En este documento se presentan y evalúan las medidas acordadas por el G-20 en relación con el FMI otorgándose una especial atención a las implicaciones de la nueva Línea de Crédito Flexible recientemente introducida e “inaugurada” por México, y a la emisión de Derechos Especiales de Giro y su posible uso como instrumento de gestión de la liquidez global y de diversificación de reservas internacionales. Se argumenta igualmente que existe el riesgo de que estas medidas no terminen de consolidar la posición de liderazgo del FMI si no se logra cerrar satisfactoriamente la reforma de la gobernabilidad de la institución. Para ello, será necesario dar un peso suficiente a las economías emergentes y países en vías de desarrollo en los órganos de gobierno del FMI. A medio plazo, es probable que ello requiera una consolidación de la representación europea en el FMI mediante la constitución de una silla única europea, así como una cesión del exceso de representación europea a los países emergentes, cuya importancia en el sistema financiero internacional es cada vez más aparente.

¿Qué se ha acordado en el G-20?

En lo concerniente al FMI los acuerdos del G-20 pueden resumirse en los siguientes puntos:

? Se triplica el volumen de recursos disponible para la ventanilla “dura” (no concesional) del FMI hasta alcanzar los 750.000 millones de dólares. Ello se hará mediante préstamos bilaterales concedidos por Japón, la UE, EEUU, Canadá, China y otras economías avanzadas y emergentes. Algunos de estos préstamos, como los 100.000 millones comprometidos por Japón, ya se habían anunciado antes de la cumbre y, por tanto, no constituyen recursos adicionales acordados por el G-20 para hacer frente a la crisis.

? Se abre la posibilidad de que el Fondo obtenga recursos adicionales en caso de necesidad financiándose a través del mercado. Ello supondría un cambio sustancial en la naturaleza de la institución, ya que pasaría de ser una cooperativa de crédito a funcionar también como intermediario financiero.

? Se duplican los recursos disponibles para prestar a los países más pobres en términos concesionales, para lo que se utilizará parte de los recursos obtenidos por la venta del oro que atesora el FMI.

? En el ámbito de la supervisión y regulación financiera, el G-20 hace énfasis en la necesidad de una estrecha colaboración entre el FMI y el Consejo de Estabilidad Financiera con el que se ha sustituido al Foro de Estabilidad Financiera. Esta colaboración deberá materializarse en la elaboración conjunta de mecanismos de alerta temprana que ayuden a predecir (y evitar) el estallido de crisis financieras en el futuro, en el seguimiento y monitoreo de la adopción de los principios y medidas acordados por el G-20, y en el desarrollo de guías que ayuden a las autoridades nacionales a identificar instituciones, mercados e instrumentos financieros sistémicamente importantes. En cualquier caso, el acuerdo del G-20 se queda lejos de crear un “regulador financiero global” en línea con lo pretendido por algunos países europeos.

? El G-20 apoya la reforma de las facilidades del FMI, incluyendo la introducción de la Línea de Crédito Flexible, la ampliación de los límites de acceso a los recursos de la institución y la revisión del contenido y naturaleza de la condicionalidad asociada a estos programas. El objetivo fundamental de esta reforma es la adaptación de los instrumentos de los que dispone el Fondo a las necesidades que están experimentando los países emergentes en un contexto de contracción brusca en los flujos internacionales de capital. Se pretende igualmente eliminar el “estigma” que en los últimos años ha estado asociado a la solicitud de un programa del FMI por parte de los mercados emergentes.

? Se acuerda la emisión de 250.000 millones de dólares en Derechos Especiales de Giro (DEG) para complementar las reservas internacionales de los Estados miembros del FMI. Se urge igualmente a la ratificación de la última emisión de DEG acordada multilateralmente en 1997 pero nunca llevada a la práctica debido a la oposición del congreso norteamericano.

? En el ámbito institucional, el G-20 se compromete a acelerar la implementación de la revisión de cuotas del FMI acordada hace un año, y a abordar una nueva revisión de cuotas que deberá completarse para el año 2011. Con ello se pretende aumentar la voz y representación de las economías emergentes y países en vías de desarrollo en los órganos de gobierno del Fondo y de este modo corregir los problemas de legitimidad que afectan a la institución. Por otra parte, se acuerda que la selección de la alta gerencia tanto del Banco Mundial como del FMI se rija por criterios de mérito, y no por criterios políticos y de proveniencia geográfica: tradicionalmente, el presidente del Banco Mundial ha sido norteamericano y el director gerente del FMI europeo.

La reforma de las facilidades financieras del FMI

Uno de los efectos de la crisis es que parece haber desatascado el debate sobre la reforma de las facilidades financieras del FMI en que la comunidad internacional llevaba enfrascada casi una década. En efecto, las decisiones refrendadas por la cumbre del G-20 dan un espaldarazo importante a la adopción de un nuevo modelo de crédito con el que se pretende sentar las bases de una red de protección financiera internacional más amplia y robusta en torno al FMI. Ello viene a reconocer las limitaciones del modelo anterior, cuyo síntoma más evidente era la reticencia de las principales economías emergentes a pedir prestado al FMI. Esta desconfianza contribuye a explicar el enorme volumen de reservas internacionales que han acumulado estas economías a lo largo de la última década, que estaba parcialmente motivado por el objetivo de “auto-asegurarse” y minimizar así el riesgo de tener que someterse en el futuro a la “medicina” del FMI. De hecho, algunos analistas como Martin Wolf[1] consideran que la insuficiente protección financiera otorgada por el FMI, así como el carácter excesivamente intrusivo y contractivo de sus programas en crisis anteriores contribuyen a explicar la emergencia de los desequilibrios macroeconómicos globales que han alimentado la presente crisis.

La principal novedad introducida por la Línea de Crédito Flexible es que se pasa de un modelo de condicionalidad ex post a un modelo de condicionalidad ex ante. Ello quiere decir que en vez de imponerse a los países un ajuste macroeconómico a menudo doloroso una vez que se enfrentan a una crisis, con el nuevo instrumento se condiciona el apoyo financiero del Fondo a que antes de la crisis los países vinieran implementando políticas macroeconómicas adecuadas. Para ello se usarán unos criterios de cualificación relativamente objetivos cuyo cumplimiento dará acceso a los recursos del FMI de manera automática en caso de que surja la necesidad. Se trata, por tanto, del establecimiento de un mecanismo de “aseguramiento” que dará cobertura al riesgo de sufrir un proceso de contagio financiero fuera del control de las autoridades nacionales. Un elemento importante de la nueva facilidad es que su uso se restringe a países con sólidos fundamentos macroeconómicos. Se pretende así mitigar el problema de “estigma” que ha venido asociado recientemente a las facilidades del FMI: el objetivo es evitar que la concesión de un programa sea interpretada por el mercado como una señal de debilidad, sino que más bien evidencie que el país está mejor armado para hacer frente a una turbulencia financiera.

El FMI lleva ya casi 10 años intentando introducir con éxito un instrumento de aseguramiento con características relativamente parecidas a la Línea de Crédito Flexible. El principal problema con el que se ha topado una y otra vez la institución es que ningún país con fundamentos sólidos ha estado dispuesto a arriesgarse a ser el primer usuario de estas facilidades por temor a la reacción de los mercados financieros internacionales.[2] Precisamente por esta razón (y por problemas en su diseño) se eliminó en 2003 la Línea de Crédito Contingente y nadie había solicitado todavía el Servicio de Liquidez a Corto Plazo introducido en octubre de 2008. En este sentido, el hecho de que México haya dado el paso de “inaugurar” la nueva Línea de Crédito Flexible resulta esperanzador. De hecho, hay razones para pensar que este instrumento sí que está siendo bien acogido por sus usuarios potenciales. Por una parte, en la actualidad existe un riesgo evidente de contagio incluso para los países emergentes más sólidos y, dadas las condiciones imperantes en los mercados, resulta difícil imaginar que los inversores “castiguen” más a los países que se garanticen de antemano el apoyo de un FMI reforzado en caso de necesidad. Por otra parte, la nueva facilidad resulta mucho más atractiva para los países emergentes que sus predecesoras tanto por su tamaño potencial como por su automatismo y práctica ausencia de condicionalidad ex post. De momento, Colombia y Polonia ya han expresado su interés en solicitar sendas Líneas de Crédito Flexible, y es previsible que a lo largo de las próximas semanas y meses su sumen otros países. En cualquier caso, cabe preguntarse si este instrumento logrará consolidarse a largo plazo como mecanismo de intervención del FMI en las economías emergentes más sólidas incluso después de que se haya superado la presente crisis financiera.

El instrumento utilizado por el FMI para intervenir en países con una situación de partida menos robusta seguirá siendo el tradicional Acuerdo de Derecho de Giro o Stand-By Arrangement. Para hacer frente a las necesidades de balanza de pagos que surjan en estos países, por tanto, se seguirá aplicando una condicionalidad ex post. Sin embargo, la reforma en curso pretende fomentar el uso preventivo de estas facilidades, con lo que hasta cierto punto el modelo de aseguramiento descrito más arriba también se extenderá a estos países.[3] Se incluyen igualmente otras modificaciones significativas a la política de préstamos del FMI que afectarán especialmente a los Acuerdos de Derecho de Giro. Por una parte, se ha acordado duplicar el límite de acceso “normal” a los recursos del FMI. En otras palabras, el volumen de recursos financieros movilizable por los Acuerdos de Derecho de Giro aumentará sustancialmente. Además, en el futuro estos recursos podrán desembolsarse más rápida y menos escalonadamente, con lo que los países podrán disponer de ellos en la fase de la crisis en la que más los necesiten. Por otra parte, se aborda una nueva revisión de la condicionalidad de estos programas que pretende lograr que las medidas de política económica impuestas por los mismos se enfoquen de manera más directa a las causas de las crisis. Entre otras cosas, ello reducirá el énfasis en las medidas de carácter estructural en las que un buen número de programas del FMI han tendido a concentrarse en el pasado reciente. El objetivo que se persigue con esta racionalización de la condicionalidad es moderar el carácter excesivamente intrusivo que han tenido estos programas y, de nuevo, mitigar el problema de “estigma” mencionado más arriba.

¿La revitalización de los Derechos Especiales de Giro?

Quizá el aspecto más llamativo del acuerdo del G-20 sea la decisión de emitir Derechos Especiales de Giro por valor de 250.000 millones de dólares para complementar las reservas internacionales de los Estados miembros del FMI, y proporcionar así algo más de protección ante los procesos de contagio financiero en curso. Además de servir como unidad de cuenta del FMI, el DEG es un activo de reserva internacional emitido por el propio Fondo que se reparte entre sus Estados miembros, y que los países pueden vender y comprar entre sí, obteniendo a cambio de sus DEG monedas de libre uso como el dólar o el euro con las que defender su posición de balanza de pagos. El valor del DEG se calcula sobre la base de una cesta de monedas formada por el dólar, el euro, la libra esterlina y el yen japonés.

A pesar de que esta decisión responde a una petición expresa de los mercados emergentes (principalmente China, Rusia y Brasil), lo cierto es que dado que los DEG son repartidos en proporción a la cuota de los países en el FMI, la mayor parte de los mismos serán asignados a las economías avanzadas y no a los emergentes a pesar de que su necesidad de reservas internacionales es mayor. En este contexto, da la impresión de que la insistencia en el DEG por parte de estos mercados emergentes responde más bien a la voluntad de abrir un debate sobre el papel a jugar por el dólar en el futuro. Indicación de ello es un discurso reciente del gobernador del Banco de China que ha tenido gran resonancia y en el que se defendía una reforma del sistema monetario internacional encaminada a la adopción de un activo de reserva desvinculado de un área o país en concreto, con un valor estable y una oferta regida por reglas acordadas multilateralmente.[4] Esta moneda “supra-nacional”, que podría ser precisamente el DEG, vendría a desplazar al dólar como principal activo de reserva. Se evitarían así las contradicciones que según Zhou Xiaochuan surgen entre los objetivos domésticos de política monetaria perseguidos por la Reserva Federal norteamericana y las necesidades globales que debería tener en cuenta el emisor de la principal moneda de reserva del sistema.

De hecho, el Derecho Especial de Giro fue creado en 1969 con ambiciones parecidas a las que planteó el gobernador del Banco de China en su discurso. En aquel momento, el sistema de paridades fijas de Bretton Woods estaba atravesando por una fase de intensas presiones debidas a lo que vino a denominarse como el “Dilema de Triffin”. Por una parte, dado que el dólar era junto con el oro el único activo de reserva internacional, el principal mecanismo de creación de liquidez del que disponía el sistema era el mantenimiento de un déficit de balanza de pagos por parte de EEUU que transfiriese dólares al exterior. Por otra parte, la persistencia y magnitud de este déficit estaba erosionando gradualmente la confianza en la capacidad de las autoridades norteamericanas para mantener la paridad fija entre el dólar y el oro que, al fin y al cabo, constituía el pilar básico del sistema de Bretton Woods. Para restablecer la confianza en esta paridad hubiera sido necesario abordar un proceso de ajuste macroeconómico en EEUU que corrigiera sus desequilibrios externos. Sin embargo, por la propia naturaleza del sistema, ello hubiera generado una reducción de la liquidez internacional que habría llevado a una contracción económica al resto del mundo. Lo que se pretendió con la introducción del Derecho Especial de Giro fue crear un instrumento que pudiera compensar la reducción de liquidez internacional resultante de un ajuste macroeconómico en EEUU, permitiendo así tomar las medidas necesarias para restablecer la confianza en el dólar sin arrastrar al mundo a una recesión.

La introducción del DEG, sin embargo, no logró salvar al sistema de Bretton Woods, cuyo colapso a principios de los años 70 se debió fundamentalmente a los excesos macroeconómicos de EEUU. En los años que sucedieron al cierre de la “ventanilla del oro” por parte del presidente Nixon, se debatieron diversas opciones de reforma, algunas de las cuales proponían la consolidación del DEG como principal activo de reserva del sistema monetario internacional en sustitución del dólar y el oro. En línea con la propuesta actual, se argumentaba entonces que ello permitiría una gestión multilateral de la liquidez internacional, moderando los privilegios del dólar y eliminando así las marcadas asimetrías que caracterizaban al sistema de Bretton Woods. Estas propuestas, sin embargo, nunca fueron adoptadas, y tal y como muestra el Gráfico 1, a medida que fue consolidándose el “no sistema” que sucedió a Bretton Woods, el DEG fue perdiendo peso como activo de reserva internacional.

En la actualidad, e incluso contando con la próxima emisión, los DEG constituyen menos del 5% de los aproximadamente 7 billones de dólares en reservas internacionales que hay en el sistema. Ello da una idea del largo camino que habría que recorrer para consolidar al DEG como instrumento para la gestión de la liquidez global. El gobernador del Banco de China parece reconocer la enormidad de su propuesta cuando aboga por un pragmático gradualismo en el que la emisión acordada por el G-20 en Londres no constituiría más que el primer paso de una reforma mucho más amplia. Otros analistas, como Martin Wolf, son más ambiciosos y proponen una asignación anual de un billón de DEG que otorgaría relevancia a este activo de reserva mucho más rápido.[5] En cualquier caso, y al igual que ha sucedido en el pasado cuando se han debatido propuestas que trataban de replantear el papel a jugar por el dólar en el sistema, es previsible que tanto el enfoque gradual de Zhou Xiaochuan como el enfoque más ambicioso de Martin Wolf generen oposición en EEUU. Al fin y al cabo, ambos enfoques vienen a poner en entredicho un importante privilegio del que ha gozado la economía norteamericana desde la Segunda Guerra Mundial: la posibilidad de cubrir sus desequilibrios externos mediante su propia moneda. Indicación de esta oposición es que pocos días después del discurso del gobernador del Banco de China, el secretario del Tesoro norteamericano Timothy Geithner se apresurase a responder en otra conferencia que el dólar seguiría jugando un papel central en el sistema monetario internacional durante mucho tiempo.

Al margen de la facilitación de una gestión multilateral de la liquidez global, el gobernador del Banco de China hizo mención en su discurso a otra función que podría jugar el DEG en la coyuntura actual: la de permitir que los países emergentes diversifiquen sus reservas internacionales sin afectar a los mercados cambiarios. En efecto, a lo largo de los últimos años, los bancos centrales de estos países han acumulado un gran riesgo cambiario debido a que su enorme volumen de reservas internacionales está denominado principalmente en dólares. Si se produjera un ajuste pronunciado del dólar, como se teme a medio plazo, estos bancos centrales tendrían que asumir pérdidas muy importantes. Existe, por tanto, un marcado incentivo a diversificar la composición de estas reservas para evitar pérdidas futuras. El problema es que si los mercados emergentes abordasen esta diversificación de manera descoordinada y a través del mercado, el propio proceso tendería a alimentar la depreciación del dólar, generando así las pérdidas que se pretendía evitar. En este contexto, el DEG tiene el atractivo de funcionar como una cesta de monedas cuyo uso está restringido al sector público. La idea del gobernador del Banco de China es la de establecer un mecanismo que permita a los mercados emergentes intercambiar sus dólares por DEG, dado que ello sería equivalente a diversificar sus reservas en las distintas monedas que componen la cesta sin pasar por el mercado y, por tanto, sin generar tensiones sobre el tipo de cambio del dólar.

La idea de usar al DEG para diversificar reservas tampoco es nueva. A finales de los años 70, en un momento en el que también se temía una pronunciada depreciación del dólar, la comunidad internacional debatió durante años la posible creación de una “cuenta de sustitución” que gestionaría el FMI y en la que los países depositarían sus dólares, a cambio de DEG. Más recientemente, Fred Bergsten[6] ha vuelto a plantear esta idea, defendiendo la creación de una cuenta de sustitución en términos muy parecidos a los propuestos por el gobernador del Banco de China. La razón principal por la que nunca se llegó a crear la cuenta de sustitución en los años 70 es que no se pudo llegar a un acuerdo sobre el mecanismo mediante el cual se cubrirían sus posibles pérdidas. En efecto, el mero intercambio de dólares por DEG no eliminaría el riesgo cambiario, sino que simplemente lo transferiría desde la hoja de balance de los bancos centrales que han acumulado reservas a la de la cuenta de sustitución y, por tanto, a la del FMI. No cabe duda de que éste sería un problema difícil de resolver si la comunidad internacional decidiera abrir una discusión seria sobre el uso del DEG para la diversificación de las reservas internacionales. Sin embargo, la posible emisión de bonos denominados en DEG que se está debatiendo en la actualidad y mediante los que países emergentes como China financiarían al FMI podría constituir un paso en esta dirección.

Conclusión

La legitimidad del FMI

El hecho de que la cumbre del G-20 anuncie la apertura de una nueva revisión de las cuotas nacionales en el FMI viene a reconocer que la última revisión, concluida hace apenas un año, fracasó en su objetivo de corregir el serio problema de legitimidad que afecta a la institución. En efecto, y a pesar de los grandes esfuerzos que se invirtieron en la búsqueda de una fórmula que reflejase satisfactoriamente el peso económico de los distintos Estados miembros del Fondo, apenas se transfirió un 2% de cuota desde las economías avanzadas hacia los mercados emergentes.[7] Así, seguimos encontrándonos en una situación en la que Bélgica, por ejemplo, tiene más poder de voto en el FMI que la India. Si se pretende consolidar el papel de liderazgo del FMI como organismo multilateral encargado de velar por el buen funcionamiento del sistema monetario internacional, será necesario ir mucho más allá de la pasada revisión de cuotas, adoptando las medidas que sean necesarias para que los países emergentes se sientan verdaderamente involucrados en la toma de decisiones del FMI, y no a su merced cada vez que sufren una crisis financiera. El compromiso alcanzado por el G-20 de seleccionar a la alta gerencia del Banco Mundial y el FMI sobre la base de criterios de mérito y no de proveniencia geográfica constituye un paso importante en esta dirección.

De facto, con la consolidación del G-20 en sustitución del G-7 como principal foro de discusión, los mercados emergentes han dado un gran paso adelante en lo que respecta a su participación en el proceso de reforma de la arquitectura financiera internacional. A lo largo de la última década, las principales medidas que se adoptaron en este ámbito fueron acordadas de antemano por el G-7 en el que, como es bien sabido, no participa ningún país emergente. En el futuro, en cambio, para abordar este tipo de reformas, las principales economías avanzadas tendrán que llegar a un acuerdo con las principales economías emergentes. En sí mismo, ello otorgará un grado de legitimidad a estas reformas que no tendrá precedente. Este avance no reduce la necesidad de reformar la gobernabilidad del FMI sino que más bien la intensifica dado que es previsible que los países emergentes utilicen el peso que han adquirido en el G-20 para negociar un aumento de su cuota.

También es muy probable que se intensifique la presión sobre los países europeos para que cedan parte de su cuota en el FMI, lo que no resulta sorprendente si tenemos en cuenta que Europa copa aproximadamente un tercio del poder de voto total, además de ocho de las 24 sillas que componen el Directorio Ejecutivo. Muchos observadores, de hecho, atribuyen el fracaso de la pasada revisión de cuotas al empecinamiento europeo por no perder peso en la institución. En este contexto, sería conveniente reactivar el debate sobre la consolidación de la representación europea en el FMI dado que la constitución de una silla única europea permitiría transferir una porción significativa de nuestra cuota común a los mercados emergentes sin perder necesariamente capacidad de influencia en el Fondo.[8] Existe amplio margen de maniobra para que una Europa con representación unitaria ceda cuota sin renunciar al mismo derecho de veto sobre las principales decisiones adoptadas por el Directorio Ejecutivo del que dispone EEUU con solo un 17% del poder de voto. Hasta la fecha, la mayor parte de los gobiernos europeos se han opuesto a la silla única. Sin embargo, en la actualidad este paso constituiría una de las principales contribuciones que podría hacer Europa para fortalecer la gobernabilidad de la economía mundial y, por tanto, sentar las bases de una nueva arquitectura financiera internacional más sólida.

Notas:

[1] Martin Wolf (2009), Fixing International Finance: How to Curb Financial Crises in the 21st Century, Yale University Press, Nueva York.

[2] Véase Javier Díaz Cassou, María Jesús Fernández y Santiago Fernández de Lis (2006), “Las facilidades financieras del FMI: señalización frente a aseguramiento”, Boletín económico del Banco de España, enero.

[3] Bajo un Acuerdo de Derecho de Giro preventivo los países se someten a la condicionalidad del FMI sin hacer uso inmediato de los recursos del Fondo. En el momento en el que surja una crisis, sin embargo, los países tienen asegurado el acceso a los recursos comprometidos por la facilidad. La diferencia principal con la Línea de Crédito Flexible, por tanto, es que en sustitución de los criterios de cualificación universales, se condiciona el apoyo financiero del FMI al cumplimiento de una condicionalidad diseñada caso por caso.

[4] Zhou Xiaochuan, “Reform the International Monetary System”, 23/III/2009.

[5] Véase Martin Wolf, “Foreign Policy and the Global Financial Crisis. Testimony before the Senate Foreign Relations Committee”, 25/III/2009.

[6] Véanse Fred Bergsten, “How to Solve the Problem of the Dollar”, Financial Times, 11/XII/2007, y Fred Bergsten, “We Should Listen to Beijing’s Currency Idea”, Financial Times, 8/IV/2009.

[7] Véase Ralph C. Bryant (2008), “Reform of IMF Quota Shares and Voting Shares: A Missed Opportunity”, Brookings Institution, abril.

[8] Véase Lorenzo Bini Simaghi (2006), “IMF Governance and the Political Economy of a Consolidated European Seat”, en E.M. Truman (ed.), Reforming the IMF for the 21st Century, Special Report 19, Institute for International Economics, abril.