EL FUTURO DEBATE SOBRE CUESTIONES NUCLEARES EN LA OTAN

Bruno Tertrais

De acuerdo con fuentes abiertas, EEUU tiene estacionadas en cinco o seis países europeos varias bombas de gravedad B-61, que pueden ser transportadas por varios aviones certificados norteamericanos y europeos. El mantenimiento de la presencia nuclear estadounidense en Europa, que comenzó en 1954, fue autorizado en 2004 por George Bush –como lo fue por todos los presidentes norteamericanos anteriores desde Eisenhower–.

Entre los países “anfitriones” europeos figuran Bélgica, Alemania, Italia, los Países Bajos, Turquía y quizá también el Reino Unido. Cuatro bases albergan un pequeño número de armas (probablemente 20 cada una) destinas a las fuerzas aéreas europeas: las de Kleine Brogel (Bélgica), Volkel (Países Bajos), Büchel (Alemania) y Ghedi Torre (Italia). Las únicas bases nucleares importantes de la OTAN hoy en día son las bases norteamericanas en el “flanco sur” de la Alianza: Aviano (Italia) e Inçirlik (Turquía). Cada una de esas dos bases alberga supuestamente unas 50 armas. No está claro si todavía hay bombas nucleares norteamericanas en el Reino Unido. Hans Kristensen, un analista de EEUU que sigue el tema de cerca desde hace años, afirmó en junio de 2008 que el centenar aproximado de armas desplegadas en el Reino Unido, destinadas a ser utilizadas por las fuerzas aéreas estadounidenses, habían sido retiradas (“US Nuclear Weapons Withdrawn From the United Kingdom”, FAS Strategic Security Blog, 28/VI/2008). Sin embargo, una información de prensa de 1996 había afirmado lo mismo (“US nukes out of Britain”, The Sunday Telegraph, 27/X/1996), y más tarde resultó estar equivocada.

El numero total de armas nucleares que EEUU tiene en la actualidad en Europa es una información clasificada –las estimaciones varían considerablemente– pero seguramente esté entre 150 y 350. Todas las armas se encuentran bajo control norteamericano, y así permanecerían, incluso si se produjese una crisis, al ser transportadas por aviones europeos. Aunque el Consejo de la OTAN hiciese una recomendación sobre su uso, la decisión final seguiría en manos de EEUU, del mismo modo que en el caso de misiles lanzados desde submarinos británicos en apoyo de la OTAN, la decisión estaría en manos de Londres.

En la actualidad, este arsenal nuclear se encuentra en situación prácticamente “durmiente”. Se redujo cerca del 90% a principios de los 90. Y se volvió a reducir en 2001, cuando se retiraron todas las armas de Grecia, y en 2005, cuando fueron trasladadas de la base de las fuerzas aéreas de EEUU en Ramstein, Alemania. Además, los aviones de doble capacidad, que están equipados y adiestrados para misiones nucleares están ahora en un nivel de alerta muy bajo (meses).

Otros países de la OTAN se han ofrecido como voluntarios para tomar parte en misiones nucleares en tiempos de crisis. Un ataque nuclear requeriría un gran número de aviones para el reabastecimiento, la supresión de defensas aéreas y otras tareas, lo cual daría la oportunidad de participar a un mayor número de naciones. Esta buenas disposición de los países aliados para unirse a un ataque nuclear colectivo está destinada a reforzar la fuerza disuasoria.

Los argumentos para la retirada

La retirada de Europa de las bombas de gravedad norteamericanas podría ofrecer beneficios importantes desde una perspectiva de control de armas y no proliferación. Muchos Estados que no tienen armas nucleares se quejan desde hace tiempo de la política de la OTAN de permitir las armas nucleares de otros países en su territorio, política que en su opinión es contraria al Tratado de No Proliferación Nuclear. Además, poner fin a este proceso ayudaría a crear una nueva normativa internacional, por la cual se prohibiría que un arma nuclear pudiera estar permanentemente emplazada en el territorio de un Estado que no posea armas nucleares propias. Esto podría contribuir a evitar una situación futura en la cual otros países podrían imitar el acuerdo de la OTAN: Pakistán y Arabia Saudí, por ejemplo, o China y Birmania.

Desde septiembre de 2001, el miedo al terrorismo ha agudizado la cuestión de la seguridad en las bases nucleares. En 2008, una comisión norteamericana indicaba que no en todas las bases nucleares de la OTAN se cumplían los parámetros de seguridad en el perímetro exterior (que se encuentran bajo la responsabilidad del país anfitrión) que establecen los criterios de seguridad de EEUU. Mientras que responsables de la OTAN son categóricos cuando aseguran que se trata de cuestiones menores que no suponen en absoluto un menoscabo de la seguridad de los emplazamientos, el informe fue utilizado como argumento adicional por quienes desearían que estas armas fuesen retiradas.

Otro argumento es que no existen motivos militares convincentes para seguir desplegando bombas que se lanzan desde el aire. A la vista de los avances realizados en los últimos 30 años en servicios de inteligencia, precisión del armamento y mecanismos de mando y control, hay pocas misiones, si es que las hay, que la OTAN no pueda llevar a cabo recurriendo a las fuerzas estratégicas estadounidenses, o a misiles de crucero lanzados desde el mar (una opción que existe en tiempos de crisis). Por otra parte, las bombas de gravedad lanzadas desde el aire son cada vez menos capaces de alcanzar objetivos en territorios de países con un espacio aéreo bien defendido, ya que los aviones deben volar hasta el objetivo y por ahora no pueden lanzar las bombas a distancia.

La lógica política que sustenta la presencia nuclear de EEUU es en sí misma cuestionable. ¿Por qué motivo necesitaría la OTAN la presencia permanente de armas nucleares para asegurar la cohesión y solidaridad dentro de la Alianza? Las armas nucleares de EEUU han sido retiradas de otros territorios tales como Japón y Corea del Sur. Y, dada la expansión de la Alianza desde 1999, los países de la OTAN con armas nucleares en su territorio son ahora una pequeña minoría –comparado con cerca del 50% hasta el final de la Guerra Fría–. En otras palabras, el estatus de “país anfitrión” es hoy en día una excepción. La OTAN informó a Rusia en 1997 de que la Alianza no tenía “intención, plan o razón” para desplegar armas nucleares en los territorios de sus nuevos miembros, y este compromiso político se mantiene firme.

Por ultimo, ya que Europa deberá estar protegida en el futuro por capacidad antimisiles, hay quien sostiene que la OTAN podría no necesitar los dos mecanismos, un “cinturón de seguridad” (disuasión) y un “airbag” (defensa). Puesto que la mayoría de las amenazas de armas de destrucción masiva procedentes de Estados a las que se enfrentará Europa en el futuro serán llevadas a cabo por misiles, ¿no sería suficiente un sistema de defensa?

Los argumentos en contra de la retirada

Sin embargo, otros factores harán que los países de la OTAN duden antes de cambiar el acuerdo actual. El primero es obviamente el sentimiento de una amenaza militar creciente muy diferente al panorama estratégico de hace sólo unos años. Irán y Rusia, en particular, son vistos hoy en día como amenazas potenciales por varias naciones de la Alianza. Irán es percibido de forma unánime como el país más amenazador por la opinión pública de los países de la OTAN. Dentro de la Alianza, el porcentaje de quienes se oponen a que Irán adquiera armas nucleares oscila entre el 83% (Bulgaria) al 97% (Alemania). Un Irán con armas nucleares sería considerado como una amenaza grave por una gran mayoría de los ciudadanos de la OTAN: del 65% en Bulgaria al 87% en Italia (según el 47-Nation Pew Global Attitudes Survey, realizado por el Pew Global Attitudes Project, 27/VI/2007). Si Irán llegase a cruzar el umbral nuclear, otros países, como Egipto, podrían verse tentados de seguir su ejemplo. La destrucción de un reactor norcoreano en Siria por Israel en septiembre de 2007 fue un recordatorio de que la proliferación nuclear puede acarrear sorpresas desagradables.

La proliferación de misiles balísticos podría extenderse también más allá de Irán: Siria, Egipto y Pakistán tienen programas de modernización balística activos, y Arabia Saudí mantiene una fuerza de misiles de alcance medio, fabricados en China. Los gobiernos de la Alianza han llegado a un acuerdo unánime sobre la amenaza potencial de los misiles balísticos: mientras los jefes de Estado y de Gobierno afirmaban en la Cumbre del Consejo del Atlántico Norte de Bucarest que la “proliferación de misiles balísticos plantea una amenaza creciente para las fuerzas aliadas, su territorio y su poblaciones” (Declaración de la Cumbre, 3/IV/2008), el secretario general de la OTAN Jaap de Hoop Scheffer ha señalado que hay “sin duda una percepción de amenaza compartida entre los aliados. Todos ellos están de acuerdo en que los misiles balísticos plantean una amenaza” (Conferencia de Prensa, 19/IV/2007).

El comportamiento de Rusia con sus países vecinos, así como su decisión de 2007 de “suspender” su adhesión al Tratado de las Fuerzas Convencionales en Europa, está poniendo cada vez más nerviosos a los países de Europa del este. El bombardeo de Georgia en agosto de 2008 y el uso de misiles balísticos de corto alcance (incluyendo los misiles SS-21 y SS-26 que pueden llevar ojivas nucleares), no han ayudado a disipar esta preocupación. El mantenimiento del armamento nuclear de EEUU en Europa proporciona a los países vecinos de la OTAN la seguridad de que una agresión contra ellos sería un acto poco sensato. También “compensa”, hasta cierto punto, al hecho de que Rusia posea un gran número de fuerzas nucleares de corto alcance.

Ankara merece una atención especial. La presencia de armas nucleares norteamericanas en suelo turco es bastante impopular en el país, pero la elite militar lo considera un componente importante de su relación con EEUU. La presencia nuclear estadounidense tranquiliza a aliados que de otro modo podrían tener la tentación de proveerse de armas nucleares. Una retirada podría afectar a la percepción que tiene Ankara de su seguridad en caso de enfrentarse con un Irán con capacidad nuclear. De ocurrir esto, muchos observadores coinciden en que Turquía podría considerar hacerse con un programa nuclear para sí mismo. En la actualidad, Turquía tiene un importante programa de investigación nuclear civil, pero carece de las instalaciones necesarias para realizar material físil. Necesitaría construir una planta de enriquecimiento de uranio o un reactor dedicado a la producción de plutonio del tipo que se usa en las armas nucleares. Esto supondría una ruptura en su política nuclear actual. Además, la producción de material fisil con estas instalaciones implicaría su abandono del NPT. A decir verdad, esta opción solo sería creíble de cumplirse tres condiciones: una grave crisis de confianza entre Ankara y Washington, el desmoronamiento del régimen NPT y la perspectiva de que la UE fuese a rechazar la incorporación de Turquía (ya que es difícil imaginar que la UE admita entre sus filas a una nueva nación nuclear).

Por otro lado, no todos los miembros europeos de la Alianza Atlántica estarían de acuerdo en que la defensa de misiles sea un sustituto adecuado a la disuasión nuclear (especialmente si se tiene en cuenta su modesto índice de éxito hasta el momento, desde un punto de vista técnico). De forma más general, una retirada nuclear por parte de EEUU podría percibirse como una disminución de los vínculos de seguridad transatlánticos por parte de países especialmente interesados en refugiarse tras la protección de EEUU, como es el caso de Polonia, los países bálticos y Turquía. Por último, a pesar de las deficiencias de la postura actual, no hay alternativa a un arsenal lanzado por aire si la OTAN quiere seguir teniendo la posibilidad de organizar un “ataque nuclear” multinacional. Esto no podría hacerse con armas estratégicas de EEUU o plataformas marítimas.

El debate próximo

Este análisis sostiene que una conjunción de próximos acontecimientos provocará un debate político en profundidad sobre el futuro de la presencia nuclear de EEUU en Europa. El sucesor de George Bush revisará muy probablemente la posición nuclear de EEUU, y la cuestión de las llamadas armas nucleares “no estratégicas” (ya que no están bajo el proceso de control de armas EEUU-Rusia tradicional) será inevitablemente abordada. Es posible también que se discuta el futuro mismo del componente aéreo del sistema disuasorio estadounidense. Además, la próxima Conferencia de Revisión del NPT tendrá lugar en primavera de 2010. Muchos países occidentales así como países del Movimiento de No Alineados, reclamarán progresos en el desarme nuclear antes de esa fecha, con el fin de asegurar el mantenimiento de la validez y legitimidad del tratado. Por entonces (2010-2011), tendrán que tomarse decisiones respecto a la sustitución de la mayoría de los aviones con capacidad nuclear de la OTAN, que no pueden permanecer en servicio mucho más allá de 2017-2020. Hacia 2020, los propios B-61 deberán ser reemplazados. En torno a 2011-2013, está previsto que se termine de construir la instalación de interceptores terrestres europeos y que se completen otros programas de defensa de misiles de la OTAN. Mientras tanto, es probable que durante los años 2009-2010 se redacte el borrador de un Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, para ser presentado ante los jefes de Estado y de gobierno de la Alianza en 2010 ó 2011. En él se incluirá sin duda una revisión de la política de defensa nuclear y con misiles de la OTAN.

En Europa, muchos partidos políticos, sobre todo del norte y el centro del continente (y en su mayoría en la izquierda del espectro político), están pidiendo que se lleve a cabo una reevaluación radical de la posición nuclear de la OTAN. En el Parlamento Europeo una coalición informal de políticos (“Parlamentarios por la No Proliferación Nuclear y el Desarme”, liderados por un eurodiputado alemán) reclama la retirada inmediata de las armas norteamericanas. Casi todos los partidos políticos alemanes apoyan esta retirada: el Partido de Izquierda, el Partido Demócrata Libre, el Partido de los Verdes y una mayoría del Partido Social Demócrata, que forma parte de la actual coalición gobernante (“German Politicians Want Nukes out of Europe”, Spiegel Online, 23/VI/2008). Los gobiernos alemán y noruego han solicitado abiertamente un debate sobre esta cuestión. En Washington, la mayoría de los analistas cercanos al Partido Demócrata consideran también que estos despliegues están anticuados. En el propio Pentágono, las fuerzas aéreas estadounidenses ejercen presión desde hace tiempo para poner fin a la misión nuclear en Europa, que suelen considerar como un derroche de recursos. El coste de renovar los aviones con capacidad nuclear será sin duda un asunto clave del debate. Por ahora, muchos países europeos se han mostrado reacios ante la idea de pagar los costes adicionales necesarios para dotar de capacidad nuclear al Eurofighter o al Joint Strike Fighter (JSF), que deben sustituir a los anticuados Tornado y F-16 que poseen la mayoría de los países anfitriones.

Frente a la oposición mencionada, existen también, no obstante, fuertes apoyos para que continúe la presencia nuclear de EEUU. Entre ellos figuran algunas fuerzas políticas clave como la Unión Cristiano Demócrata, el socio con más poder en la coalición de gobierno alemana, y que por tanto refleja la posición de este gobierno. Dentro de la administración alemana, el Ministerio de Defensa sigue siendo un gran valedor del papel nuclear de Berlín al igual que la mayoría de los Ministerios de Defensa de los países anfitriones. Además de los argumentos tradicionales sobre el valor de la disuasión nuclear –lo que incluye a un posible Irán con capacidad nuclear en el futuro– se menciona también el peso y la influencia que el estatus de Berlín como “país anfitrión” le otorga en los debates estratégicos de la OTAN.

Los nuevos miembros de la OTAN han sido partidarios incondicionales de la presencia nuclear de EEUU desde su ingreso en la Alianza. En particular, Polonia y los Estados bálticos, por las razones ya mencionadas, desean que continúe.

Por ultimo, aunque Francia no está directamente implicada en este debate ya que sus fuerzas nucleares están al margen de la OTAN (y no es un miembro del Grupo de Planificación Nuclear), su probable entrada en la estructura militar integrada podría obligarla a tomar una posición en estas cuestiones, incluso a pesar de que sus intenciones son mantener sus fuerzas nucleares totalmente independientes.

Conclusiones

Perspectivas para 2010 y más allá

Dada la situación, ¿cuáles son las perspectivas más probables para 2010-2015? Es probable que la Administración norteamericana que asuma el poder en enero de 2009 trate de poner las armas no estratégicas en la agenda de futuras conversaciones de control de armas con Rusia (que seguramente comiencen poco después, ya que START-1 expira en diciembre de 2009). Sin embargo, no hay indicios de que Rusia esté dispuesta a “canjear” o tan siquiera a reducir significativamente su arsenal no estratégico a cambio de la presencia de armas nucleares norteamericanas en Europa. Cabría la posibilidad de plantearse la retirada de todas las armas nucleares de EEUU y Rusia de Europa Central y del Este, para crear una zona libre de armas nucleares de facto (aunque no de jure) que se extienda desde la frontera este de Francia hasta los Urales. Esto garantizaría, en concreto, la ausencia de armas nucleares rusas en el Óblast de Kaliningrado y así poner fin a una importante preocupación báltica y polaca. Pero éste es un escenario poco probable.

Si hubiera una presión más fuerte entre los países anfitriones como Alemania, Holanda y Bélgica para hacerlo –o si se niegan a pagar los costes de la modernización de los aviones– la OTAN podría considerar la “consolidación” de la mayoría de las armas desplegadas en la actualidad en las dos bases norteamericanas que quedan en Aviano e Inçirlik, y posiblemente tres si se incluye Lakenheath. Otra opción en ese caso sería poner fin al concepto de nuclear sharing (concepto de la OTAN sobre política de disuasión nuclear que implica que los países sin armas nucleares participen en los planes de uso de armas nucleares por parte de la OTAN), pero seguir con las bases nucleares en Europa. EEUU mantendría un pequeño número de armas nucleares en alguno de estos países –el Reino Unido y Turquía– para uso exclusivo de las fuerzas aéreas norteamericanas. En caso extremo, una presencia nuclear estadounidense solo en el Reino Unido, que es un Estado con capacidad de armas nucleares, supondría conservar un vínculo nuclear transatlántico visible al tiempo que permitiría la creación de la nueva normativa internacional anteriormente mencionada.

Pese a todo, hay buenas razones también para mantener la situación actual, pues su eficacia ha sido “probada y contrastada” durante varias décadas. Ocurra lo que ocurra, es importante para los gobiernos de la OTAN evitar la precipitación a la hora de tomar decisiones sobre el futuro del despliegue nuclear norteamericano. Una vez retiradas, las armas norteamericanas no se pueden volver a traer. La Alianza debería empezar consultas discretas a puerta cerrada sobre este asunto, con una mentalidad abierta. Todas las opciones deben ser discutidas, sin tabúes.

Este debate tan sensible no debe sacarse a la luz pública antes de que haya madurado y las opciones hayan sido cuidadosamente examinadas. Lo peor que podría ocurrirle a la OTAN sería una decisión forzada por un debate político sin conocimiento. Y sea cual sea la decisión de los jefes de Estado y de gobierno de la Alianza, debería aportar beneficios generales en términos de seguridad a los países de Europa y a la OTAN en su conjunto.

EEUU, PAKISTÁN Y LA LÍNEA DURAND

Gabriel Reyes

El principio del fin del statu quo

El 3 de septiembre de 2008, helicópteros de las fuerzas especiales estadounidenses –probablemente miembros de la Task Force 88 cuya misión es “neutralizar” a comandantes de al-Qaeda y Talibán– cruzaron la frontera paquistaní en una operación sin precedentes. Las fuerzas especiales de EEUU aterrizaron en el pueblo de Musa Nikow en la zona de Angorada, Waziristán del Sur, en una operación aérea-terrestre que presumiblemente dejó 20 muertos, muchos de ellos civiles.

Si bien las incursiones terrestres transfronterizas dentro del marco de la Operación Libertad Duradera (OEF) siguen siendo excepcionales, el número de ataques estadounidenses, mayoritariamente con aeronaves no tripuladas, se ha incrementado de forma considerable en los últimos meses –25 confirmados en lo que va de año frente a un total de 10 entre 2006 y 2007–. Los acontecimientos recientes muestran, para alarma de muchos, que las incursiones transfronterizas van más allá de persecuciones puntuales “en caliente” y hay indicios de que EEUU está consolidando de forma paulatina una estrategia de intervención sistemática y unilateral en territorio paquistaní. Esa estrategia plantea problemas no sólo en cuanto a su justificación legal sino también y sobre todo en cuanto a sus efectos en la consolidación de la posición del nuevo gobierno, la dinámica del conflicto afgano a ambos lados de la frontera, especialmente en las zonas tribales, y la propia viabilidad de un Estado paquistaní unitario más o menos democrático.

El secretario de Defensa Robert Gates afirmó en su comparecencia ante el Senado de EEUU el 23 de septiembre de 2008 que las tropas de EEUU tienen derecho a actuar en defensa propia contra los terroristas internacionales afincados en Pakistán si el gobierno no es capaz o no quiere acabar con ellos. EEUU reproduce así la controvertida y mayoritariamente rechazada doctrina de defensa propia ante agresiones armadas indirectas que creó y sostuvo en la guerra de Vietnam. Sea cual fuera la valoración legal de los últimos acontecimientos no hay duda de que éstos han llevado a las relaciones entre el gobierno de Pakistán y EEUU a uno de sus puntos más bajos desde 2001.

Tras meses de ataques transfronterizos a sus tropas y a las de la OTAN-ISAF en Afganistán, el gobierno estadounidense ha querido dejar claro que el statu quo existente (una explosiva combinación de actividad de elementos insurgentes operando a ambos lados de la Línea Durand conjugada con la pasividad de las fuerzas paquistaníes) ya no era sostenible, más aun cuando la Administración estadounidense saliente estaba decidida a obtener resultados positivos en su campaña afgana y dentro del marco de la OEF. La cuestión ahora es hasta dónde llegará la nueva estrategia estadounidense y en qué medida podría poner en peligro la alianza con Pakistán y la frágil posición del gobierno de Yousuf Raza Gilani.

Pakistán entre la espada y la pared

Las reiteradas violaciones de la frontera y las numerosas bajas civiles derivadas de las operaciones de EEUU en los últimos meses han puesto al gobierno de Gilani en una posición comprometida ante su electorado que le ha forzado a reaccionar de forma contundente, al punto incluso de arriesgarse a provocar un conflicto abierto con su principal aliado.

El presidente Asif Ali Zardari, respaldado por el Congreso y el Senado, ha declarado en varias ocasiones en el último mes que su gobierno “no tolerará la violación de su soberanía y su integridad territorial por ninguna potencia en el nombre de la lucha contra el terrorismo”. Más allá de la mera retórica, las fuerzas fronterizas paquistaníes abrieron fuego (disuasorio) sobre helicópteros militares estadounidenses que intentaron cruzar la frontera en varias ocasiones en el mes de septiembre.

La reacción del gobierno de Gilani manda el mensaje firme y claro a sus aliados, al pueblo de Pakistán y a los enemigos de éste, de que el nuevo gobierno civil es capaz de velar por la soberanía y la integridad territorial del país sin ser un peón de EEUU. Dicho esto, es poco probable que la alianza con EEUU se deteriore de forma drástica debido a los numerosos y cuantiosos intereses mutuos.

Por otro lado, el atentado suicida en el Hotel Marriott de Islamabad el 20 de septiembre pasadoque se saldó con más de 50 muertos, ha demostrado al nuevo gobierno paquistaní la fuerza y el alcance de los extremistas afincados en su territorio. Pero constituye sobre todo la prueba de que el statu quo post 11-S heredado de la era Musharraf (con el que hasta ahora Pakistán parecía estar dispuesto a vivir pese a la inseguridad e inestabilidad que conllevaba) tampoco favorece al país a medio e incluso corto plazo. El atentado del Hotel Marriott parece asimismo haber desencadenado un germen de cambio de actitud del gobierno de Pakistán frente a los talibán y al-Qaeda, aunque todavía de forma limitada. Días después del ataque, el ejército intensificó las operaciones en las Agencias Tribales Administradas Federalmente (FATA en sus siglas en inglés) y prosiguió con las operaciones en Swat, Bajaur y otras agencias tribales del noroeste que según las autoridades han dejado más de 1.500 combatientes enemigos muertos y, según la ONU, 450.000 desplazados. Pese al aparente empuje del ejército de Pakistán, ciertos medios locales comentan que el control que ejerce en Bajaur sigue siendo extremadamente reducido.

La intensificación de las operaciones bélicas constituye una demostración de fuerza que podría consolidar la posición del gobierno de Gilani siempre y cuando consiga mantener la presión sobre los extremistas evitando un número excesivo de bajas civiles y muestre a la población y a sus socios en el gobierno que la lucha contra los yihadistas es una lucha por la supervivencia del Estado, más allá del obvio interés estratégico de EEUU en la región. En este sentido, un consenso entre los partidos mayoritarios, el PPP y la PML-N, sobre la posición a adoptar frente a los yihadistas afincados en territorio paquistaní también sería necesario, aunque las rivalidades ideológicas y políticas y el constante flirteo de Nawaz Sharif con distintos grupos islamistas hacen del consenso una cuestión inviable a corto plazo.

Paralelamente, parece haberse desencadenado un cierto cambio de actitud de la población, y en especial de los líderes tribales de las zonas fronterizas, frente a los talibán y al-Qaeda, en un movimiento impulsado y alentado por el gobierno de Pakistán que busca el apoyo de las tribus como parte integral de su estrategia de lucha contra los yihadistas. En distintas partes de la frontera afgano-pakistaní se están constituyendo ejércitos tribales (conocidos como lashkars) para enfrentarse a los talibán y elementos yihadistas extranjeros afiliados a al-Qaeda.

Más allá de las expectativas de cambio que podrían inferirse de estas iniciativas anti-talibán, es necesario puntualizar que movimientos de este tipo han visto la luz en el pasado con un éxito muy limitado, ya sea por la falta de coordinación de las fuerzas tribales frente a las experimentadas unidades talibán, ya sea por la capacidad de éstas de decapitar con éxito el liderazgo de las tribus pashtún, como han demostrado recientemente diversos atentados contra distintas jirgas en la Agencias tribales. Asimismo, cabe señalar que el apoyo tribal al gobierno en su campaña es reducido y se limita a un número marginal de tribus en Bajaur, Swat, Khyber, Dir y Buner, en contraposición al apoyo yihadista de tribus mayoritarias como la Utmanzai Wazir en Waziristán del Norte y la Ahmedzai Wazir en Waziristán de Sur, entre otras.

Todo ello muestra que la situación en las zonas tribales está todavía muy lejos del control de la autoridad estatal paquistaní que sigue cultivando una política ciertamente ambigua frente a los talibán, basada en la estratégica distinción entre elementos “buenos” y “malos” en función de si operan o no en contra de los intereses del Estado. Un ejemplo de ello es la reciente decisión del ejército de no adentrarse en Waziristán para atacar a las tropas de Hafiz Gul Bahadar y Mullah Nazir –conocidos por apoyar a al-Qaeda y sus operaciones contra EEUU y la OTAN en Afganistán– supuestamente basándose en los acuerdos de alto el fuego del 17 de febrero de 2008. Esa postura ambivalente del ejército y de los servicios secretos sin duda pone en peligro al país y a su alianza con EEUU, y por ello ha ser abandonada en favor de un apoyo incondicional al nuevo gobierno civil y una depuración y reforma de las fuerzas de seguridad.

La política estadounidense frente a Pakistán: la responsabilidad del cambio

A la vista de los poco halagüeños resultados de la campaña afgana en los últimos meses, el nuevo jefe del Mando Central de EEUU (USCENTCOM), el general David H. Petraeus, ha pedido una evaluación de la estrategia militar en la región con vistas a la formulación de un nuevo plan. El grupo de trabajo conocido como Joint Strategic Assessment Team comenzará su labor a mediados de noviembre de 2008 y contará con unos 100 expertos internacionales que analizarán las causas subyacentes del conflicto en Afganistán y Pakistán. Con ello se pretende diseñar una nueva estrategia adaptada a las necesidades en el terreno dentro del marco del cambio de Administración en EEUU e inspirada por los logros de Petraeus en Irak. Miembros del entorno de Petraeus apuntan que la estrategia incluirá elementos como la posibilidad de un proceso gubernamental de diálogo y reconciliación con los talibán en Afganistán y Pakistán, una opción que en los últimos meses ha ido tomando fuerza y que pretende aprovechar las posibles fracturas entre el núcleo duro de los talibáns afiliados a la causa de al-Qaeda y los llamados “moderados”.

El frente afgano-paquistaní se ha ido configurando como una de las prioridades del presidente electo de EEUU, Barack Obama, a lo largo de la campaña electoral, dónde ha manifestado su voluntad de dar un nuevo impulso a la campaña afgana, actualmente en “una espiral descendente” tal y como la describe el estamento militar. Asimismo, las declaraciones del por entonces candidato a la presidencia indican que la actual estrategia de incursiones transfronterizas tendrá continuidad basándose en el derecho de defensa propia de EEUU. La nueva Administración estadounidense puede (y debe) aportar mucho al proceso de desarrollo y seguridad en la zona fronteriza entre Afganistán y Pakistán con los consiguientes beneficios en términos de seguridad para los dos países y la región en general. Para ello, partiendo de la base de que la solución al conflicto no será militar, EEUU deberá replantearse su estrategia y en particular su política post 11-S de ayuda a Pakistán.

En los últimos siete años, EEUU ha desembolsado cerca de 10.600 millones de dólares en ayuda a Pakistán. Más allá de esta cifra astronómica subyacen enormes problemas de transparencia en el gasto y una desproporción entre las partidas destinadas al desarrollo del país y la aportación al ejército paquistaní: una cuarta parte frente a tres cuartas partes, respectivamente (cerca del 60% de la ayuda se ha destinado a los llamados Fondos de Apoyo de la Coalición que se consideran como un pago o reembolso al gobierno paquistaní por su inversión en la Guerra contra el Terrorismo). Ante una desproporción de tal envergadura, el pragmatismo y las lecciones del pasado llaman a un cambio de dirección.

El vicepresidente electo Joseph Biden ha apostado con fuerza por este cambio. Su propuesta de ley (S. 3263: Enhanced Partnership with Pakistan Act)ante el Congreso de EEUU en julio de 2008 aboga por triplicar la ayuda no militar en los próximos cinco años a un total de 7.500 millones de dólares (1.500 millones al año) para el desarrollo del país y propone condicionar la partida de ayuda militar a objetivos como el respeto a los derechos humanos y el desarrollo de un poder judicial independiente, entre otros. Frente a la primacía de los objetivos militares a corto plazo, la propuesta de Biden, pendiente aun de aprobación por el Congreso, abre la puerta a una política con miras al desarrollo y la seguridad de Pakistán a largo plazo.

De especial importancia será la inversión en desarrollo que se haga en las FATA, que cuentan con niveles de pobreza dos veces superiores a la media nacional y que constituyen un caldo de cultivo y un santuario para grupos yihadistas. El desarrollo industrial y agrario de las FATA, su integración económica y el diseño de políticas lingüísticas que retomen el uso del pashtún como lengua administrativa son algunas de las medidas vitales en la búsqueda de una solución sostenible a la cuestión pashtún, que llevarán a la desaparición del apoyo popular los yihadistasy al desarrollo de medios de vida alternativos al crimen organizado, y al tráfico de drogas y de armas.

El necesario cambio en la política de ayuda ha de acompañarse con un replanteamiento de la estrategia diplomática de EEUU, que ha de recalibrar la presión que ejerce sobre el gobierno y el ejército de Pakistán sin dejar por ello de exigir resultados militares, apoyar la reforma de ciertos sectores e impulsar la integración política y económica de los pashtún. Tal y como se ha puesto de manifiesto, EEUU tiene suficientes elementos para presionar con firmeza pero discretamente a Pakistán sin tener que adoptar medidas que erosionen la soberanía territorial del Estado a ojos del pueblo paquistaní o que pongan en evidencia de forma pública a su gobierno y a su ejército en un período crítico de reajuste.

EEUU tiene la responsabilidad de guiar a Afganistán y a Pakistán hacia un camino de colaboración y entendimiento sin el cual la paz no será posible. Para ello, ha de poner los medios necesarios para encontrar una solución sostenible al estatus de la controvertida Línea Durand que salvaguarde los intereses de ambos países y de las tribus pashtún a los dos lados de la frontera. Un posible mecanismo de canalización del proceso a corto plazo es la Comisión Tripartita, en la que participan la ISAF, representantes del ejército afgano y del ejército paquistaní, que debería apoyarse de forma efectiva como foro privilegiado de resolución de conflictos y coordinación de esfuerzos. Asimismo, el apoyo activo a las patrullas fronterizas conjuntas que el gobierno de Pakistán autorizó el 7 de octubre de 2008, contribuirá a reforzar la comunicación y el entendimiento entre las dos naciones, asentando las bases de confianza mutua necesarias para cualquier negociación específica sobre el estatus de la frontera.

La Administración estadounidense debería asimismo buscar soluciones de compromiso a los conflictos existentes entre la India y Pakistán (principalmente el de Cachemira) que históricamente constituyen una de las causas subyacentes de los enfrentamientos asimétricos indirectos en suelo afgano (la India apoyando tradicionalmente al gobierno afgano y Pakistán, en especial sus servicios secretos, a grupos insurgentes que buscan la desestabilización de aquel en un intento de asegurarse una cierta profundidad estratégica en el país vecino). EEUU debería no sólo desempeñar una función mediadora sino también apelar ante la India para que limite los gestos que puedan poner a Pakistán a la defensiva, ya que Islamabad teme la creciente influencia de la India en Afganistán como agente de desarrollo y proveedor de asistencia técnica militar al ejército afgano, entre otros aspectos. Pero Washington debería también tener más presentes las legítimas inquietudes de Pakistán, que en los últimos meses se ha sentido amenazada por la relación privilegiada entre su aliado y la India cuyo ejemplo más reciente es la firma de un acuerdo de cooperación nuclear civil el 1 de octubre de 2008.

Conclusiones

Ahora más que nunca, el futuro de Pakistán, del conflicto en Afganistán y de la estabilidad en la región se juega en las montañosas tierras de la frontera noroeste. EEUU y sus aliados han de tener en consideración que la solución del conflicto a ambos lados de la Línea Durand no será militar. Tan solo una estrategia regional conjunta y coordinada entre EEUU, las potencias de la OTAN, Pakistán y Afganistán, que encuentre el equilibrio entre la necesaria intervención militar, la búsqueda de soluciones negociadas, la consolidación del gobierno civil de Pakistán y la reforma de sus instituciones, el control conjunto de la frontera y la integración política y económica de los pashtún a ambos lados de la Línea Durand contribuirá a la estabilidad de Pakistán, así como al desarrollo efectivo y a la seguridad de la región a largo plazo.

Todo ello llama a un cambio profundo de la estrategia de EEUU en Pakistán y en la región en general que vaya más allá de los objetivos militares a corto plazo de la OEF. Afganistán y, por extensión ineludible, Pakistán estarán en el centro de la política exterior de la Administración estadounidense en los próximos años. EEUU, Pakistán y Afganistán andan juntos por la fina línea que determina el destino de una región a la que la historia le ha negado la paz. Solo el tiempo dirá si ésta consigue finalmente resarcirse.

EL IMPACTO DE LAS POTENCIAS EMERGENTES EN LA ECONOMÍA MUNDIAL

Federico Steinberg

Introducción

La irrupción de las potencias emergentes en general y de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) en particular en la economía mundial supone un shock de enormes proporciones que está generando cambios sustanciales en el entorno económico global. Ya está en marcha una reconfiguración de la geografía de la producción mundial. Además, se están produciendo importantes modificaciones en los patrones de intercambios comerciales y financieros, así como en las pautas de consumo energético. De hecho, parece como si la clásica distinción entre centro y periferia planteada por los teóricos del estructuralismo hace medio siglo finalmente estuviera quedando obsoleta.

Para entender la magnitud de estos cambios, basta con subrayar que tan sólo la entrada de China y la India en el sistema de producción global supone un impacto mayor que el que implicó la entrada de EEUU en la economía mundial en el siglo XIX. Entonces, dicho cambio modificó los equilibrios de poder en la geopolítica mundial de forma drástica, por lo que es de esperar que a lo largo de las próximas décadas los principales países emergentes “forzarán” (en el mejor de los casos pacíficamente) reformas en las instituciones de gobernanza global.

Este artículo subraya las implicaciones económicas y políticas del auge de las potencias emergentes, a las que llamaremos “BRIC+”. Tras revisar brevemente las principales magnitudes de este cambio económico estructural, se analizan algunos de sus efectos sobre la política macroeconómica y sobre la nueva división del trabajo, con especial atención a los nuevos patrones comerciales globales y sus efectos sobre el neoproteccionismo en los países avanzados. Por último, se señala el impacto de este proceso para la economía española, subrayando las nuevas oportunidades que abren estos mercados y las políticas necesarias para aprovecharlas.

Las cifras del cambio

Todos los estudios que hacen proyecciones de crecimiento coinciden en que los cambios a los que estamos asistiendo en los últimos años no son más que la punta del iceberg. Según las estimaciones del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el banco de inversión Goldman Sachs (que acuñó en 2003 el concepto de BRICs), durante las próximas décadas el conjunto de las economías emergentes de Asia, Europa del Este, América Latina y África continuará creciendo al menos tan rápidamente como en los últimos años, con China y Rusia desacelerándose a partir de 2020 –sobre todo por el envejecimiento de su población– pero con la India y otros emergentes asiáticos acelerando su crecimiento (véase Pablo Bustelo, El auge económico de China e India y sus implicaciones para España, Documento de Trabajo nº 31/2007, Real Instituto Elcano). Sin embargo, ya existen datos suficientes como para apreciar una transformación estructural en la economía mundial.

El aumento del peso de los “BRIC+” en la economía mundial no tiene precedentes. Mientras que hace tan sólo 30 años eran responsables del 34% del PIB mundial –medido en Paridad de Poder de Compra– hoy superan el 50% (la cifra alcanza el 30% si se calcula a tipos de cambio de mercado). Además, ya generan el 45% de las exportaciones mundiales, poseen el 75% de las reservas de bancos centrales, consumen más de la mitad de la energía mundial y han sido responsables del 80% del incremento de la demanda mundial de petróleo durante el último lustro, lo que explica el espectacular aumento de su precio. Con todo ello, desde 2003 su producción ha crecido en un 35% mientras que la de los países desarrollados lo hacía sólo en un 13%.

Sus mercados financieros no han quedado al margen de este dinamismo y de hecho están atrayendo a numerosos inversores de los países ricos. Así, en los últimos cinco años sus mercados bursátiles se han revalorizado en promedio un 400% en dólares (en Brasil la cifra alcanza el 900%) mientras que, por ejemplo, el S&P 500 estadounidense sólo se ha revalorizado un 70% durante el mismo período. Por último, las empresas multinacionales de los “BRIC+” se han lanzado a adquirir activos más allá de sus fronteras. En 2007 invirtieron más de 70.000 millones de dólares en el exterior, 55.000 millones en los países desarrollados (estas cifras no incluyen las inversiones de los controvertidos fondos soberanos de los países emergentes, que también están adquiriendo activos en los países avanzados, aunque de forma menos transparente). Este panorama puede completarse con una última cifra de carácter más bien anecdótico: el 80% de las grúas de construcción del mundo están en China, un cuarto de ellas en una sola ciudad, Shangai.

Efectos sobre la economía mundial

La dinámica señalada arriba está generando importantes cambios económicos. Por una parte, aparecen nuevos fenómenos de carácter macroeconómico, en su mayoría positivos. Por otra, se están produciendo procesos de redistribución de rentas (tanto entre países como entre individuos dentro de cada país); es decir, el auge de los emergentes genera ganadores y perdedores que alimentan tensiones geopolíticas internacionales y movimientos defensivos y neo proteccionistas en los países avanzados. Veamos los más importantes.

En primer lugar, las principales fuentes de demanda mundial ya provienen de los “BRIC+”, que han dejado a los países ricos en un segundo plano. Esta diversificación de fuentes del crecimiento ha hecho posible suavizar el ciclo económico mundial y ha dado lugar en los últimos años al período denominado “la gran moderación”, caracterizado por un crecimiento estable, baja volatilidad y una alta capacidad de adaptación de las economías nacionales a los shocks económicos adversos. Así, según datos del FMI, el crecimiento medio de la economía mundial en los últimos cinco años ha sido del 4,9% a pesar de que los países avanzados sólo han crecido en media un 2,6%. Y lo que resulta más positivo es que las actuales turbulencias financieras –originada en las hipotecas de baja calidad en EEUU– no parece estar afectando significativamente a las economías emergentes, por lo que ya se habla de un desacoplamiento del ciclo económico mundial; es decir, que aunque EEUU reduzca su crecimiento (o incluso entre en recesión) las economías emergentes no se verían demasiado afectadas, lo que evitaría una fuerte desaceleración a nivel mundial. Muchos comienzan a hablar ya de una economía global que finalmente ha dejado de volar con un solo motor.

En este contexto, en los últimos cinco años, la renta per cápita mundial ha crecido por encima del 3%, más rápido que en la era dorada del capitalismo de la posguerra (1950-1973) y posiblemente más rápido que en ningún otro período de la historia de la humanidad. Este crecimiento está teniendo importantes efectos sobre el nivel de desarrollo y la reducción de la pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) podrían cumplirse en 2015 gracias a los “BRIC+”, especialmente los asiáticos. Incluso África, que no logrará alcanzar los ODM y que sigue siendo el continente más marginado de la globalización, está logrando aprovechar esta coyuntura tan favorable y lleva cinco años creciendo a un promedio del 5,5%, especialmente por el aumento del precio de las materias primas que muchos de sus países exportan. Por otra parte, ha comenzado a emerger lo que el Banco Mundial ha bautizado como la nueva clase media global, que en los próximos 20 años podría alcanzar los 1.000 millones de personas, mayoritariamente chinos e indios. Se trata de un nuevo grupo de consumidores con una renta suficiente como para adquirir bienes y servicios de alto valor añadido que se producen (e idean) en los países desarrollados, sobre todo en empresas multinacionales punteras. Esto significa un aumento sin precedentes del mercado potencial para las empresas mejor posicionadas.

En segundo lugar, la entrada de los “BRIC+” en el sistema de producción mundial está generando un cambio estructural en la dotación y relación de factores productivos a nivel mundial que está modificando sus precios relativos; es decir, los salarios y los beneficios empresariales. Para entender lo que está sucediendo basta con pensar en términos de una simple regla económica: en pocos años se ha doblado la oferta de trabajo global, que se ha incrementado en unos 1.500 millones de personas. Pero como los países emergentes son relativamente más abundantes en trabajo –sobre todo trabajo poco cualificado– que en capital, no han sido capaces de aportar una cantidad significativa de capital al conjunto de la economía mundial (y mucho menos de doblar la oferta de capital mundial). Por lo tanto, el efecto de su inserción internacional es una reducción del ratio global capital/trabajo, que lleva a una presión a la baja de los salarios y al alza de los rendimientos del capital (véase Ferrán Casadevall y Clara Crespo, “¿Tenía Marx Razón?”, ARI nº 65/2007, Real Instituto Elcano).

A su vez, este fenómeno tiene diversos efectos. En el lado positivo y desde el punto de vista macroeconómico, los “BRIC+”, con sus bajos salarios y sus fuertes exportaciones de manufacturas y servicios a precios relativamente bajos –que además vienen apoyadas por tipos de cambio que en algunos casos están subvaluados– han venido ayudando a contener la inflación a nivel mundial, incluso con aumentos del precio del petróleo. Esto ha permitido que los bancos centrales de los países desarrollados hayan mantenido tipos de interés más bajos que si no existieran las economías emergentes, lo que ha permitido aumentar la liquidez y el crecimiento a nivel mundial.

Pero esta presión a la baja en los salarios está teniendo importantes efectos adversos sobre los trabajadores de los países desarrollados, especialmente aquellos de cualificación baja y media empleados en sectores que compiten directamente con las importaciones de los países emergentes. Además, esta mayor competencia está aumentando la inseguridad económica en los países ricos, ya que, en ocasiones, el aumento de las importaciones incrementa el desempleo en vez de reducir los salarios reales, especialmente en aquellos países en los que los mercados laborales son menos flexibles (Europa continental). Esto mina la cohesión social y alimenta sentimientos proteccionistas y de rechazo a la globalización. De hecho, aunque los consumidores de los países avanzados pueden acceder a bienes más baratos gracias a las importaciones de los países emergentes, las encuestas muestran que valoran cada vez menos positivamente el libre comercio porque consideran que puede destruir el contrato social sobre el que se articula la convivencia, especialmente si no existen redes de protección social para compensar a los perdedores (véase Ismael Sanz y Ferrán Martínez i Coma, “Apoyo a la globalización y Estado del Bienestar”, ARI nº129/2006, Real Instituto Elcano; y Kenneth Scheve y Matthew Slaughter, “A New Deal for Globalization”, Foreign Affairs, julio/agosto de 2007).

Hasta la fecha, los sectores más afectados por la competencia de los “BRIC+” han sido el textil, el calzado, los juguetes, los automóviles e incluso los bienes industriales de valor añadido medio o que se han estandarizado, como los electrodomésticos o el hardware (naturalmente, el efecto varía de país a país en función de su estructura productiva, por ejemplo, el textil portugués está sufriendo considerablemente más que el español). Además, desde algunas industrias de los países desarrollados se observa con preocupación como China está logrando elevar el valor añadido de sus exportaciones a gran velocidad, lo que implica que sectores de tecnología media o alta (tanto de bienes como de servicios), que creían no estar expuestos a la competencia extranjera, comienzan a estarlo. Además, las nuevas tecnologías han hecho posible que ciertos servicios que en el pasado no eran comercializables internacionalmente, hoy lo sean, lo que aumenta la competencia en los segmentos más estandarizados de los servicios de valor añadido medio, como los informáticos, algunos servicios financieros, bancarios o de telecomunicaciones, e incluso los servicios médicos de radiología (por el momento, el electorado estadounidense se ha mostrado más preocupado por este outsourcing de servicios que el de la UE). También hay que mencionar que el impacto del aumento de la competencia no sólo se está notando en los países desarrollados. Muchos países en desarrollo con mayores costes laborales que los emergentes asiáticos, por ejemplo los del Magreb, ven como sus productos están perdiendo competitividad-precio en los mercados internacionales.

Conclusión

Retos y oportunidades para Colombia

España, al igual que los demás países desarrollados, debe asumir que estos cambios económicos estructurales no van a revertirse y que además se volverán más intensos en el futuro. De hecho, debería ser consciente que en parte son consecuencia de las políticas de liberalización impulsadas por los propios países avanzados durante las últimas décadas, aunque también han sido reforzados por la revolución tecnológica y por las reformas económicas internas de los países en desarrollo. Por ello, es necesario hacer frente a dos retos. El primero es defensivo: suavizar el coste del ajuste interno que el auge de los “BRIC+” tiene sobre la economía y la sociedad. El segundo tiene carácter ofensivo y supone conseguir que las empresas y trabajadores puedan aprovechar las nuevas oportunidades que ofrecen los mercados emergentes.

El primer reto radica en reconocer que muchos sectores tradicionales intensivos en trabajo poco cualificado y que compiten con las importaciones de los “BRIC+” no serán viables en el futuro, lo que hace necesario facilitar la transición desde el actual modelo productivo colombiano hacia otro más intensivo en conocimiento y con mayor productividad. Además, es imprescindible poner en práctica políticas públicas para compensar a los individuos que se vean más perjudicados a lo largo de este necesario proceso de transición y acelerar el proceso de reconversión productiva hacia aquellos sectores viables a largo plazo. Sólo así se conseguirá reducir la falta de apoyo a la globalización y el creciente proteccionismo que se extiende por las sociedades avanzadas. Por ello, las redes públicas de protección social deberían servir para reducir la incertidumbre y la creciente inseguridad económica, pero no para mantener a flote sectores que no pueden competir globalmente y que drenan recursos para inversión en actividades intensivas en conocimiento, que son en las que España y el resto de países desarrollados tienen mayores oportunidades.

El segundo reto es utilizar las políticas públicas para facilitar que las empresas puedan acceder el enorme mercado que suponen los “BRIC+”. En los últimos años, la economía española ha llevado a cabo un gran esfuerzo de internacionalización, por lo que muchas de sus empresas están bien situadas para afrontar este desafío. De hecho, han aumentado su flexibilidad y capacidad de respuesta ante los cambios, ya producen bienes y servicios intensivos en –o que incorporan– conocimientos y tecnología y han sabido fragmentar su cadena de producción y de valor para aprovechar las nuevas oportunidades. Los sectores en los que se vislumbran mayores oportunidades son los de banca y servicios financieros, telecomunicaciones e informática, infraestructuras, transportes, energía, petroquímica, algunos segmentos del mercado agroalimentario, o servicios culturales, por nombrar solamente algunos. Pero para que más empresas españolas logren servir a estos nuevos mercados en los que se enfrentan a la competencia de otras multinacionales, es necesaria una cooperación más intensa y fluida entre administraciones y empresas: deben diseñar conjuntamente las estructuras de incentivos adecuadas para promover las aplicaciones de la inversión en I+D+i.

Finalmente, Colombia también debería intentar que su voz en las instituciones económicas de gobernanza global tenga cada vez más fuerza en un contexto en el que los países avanzados están perdiendo influencia, algo que sólo será posible con una América Latina cohesionada que hable con una sola voz.