Daniel W. Drezner
Ascensos y caídas
Durante el siglo XX, la lista de las grandes potencias del mundo fue previsiblemente corta: Estados Unidos, la Unión Soviética, Japón y Europa noroccidental. El siglo XXI será diferente. China e India están emergiendo como pesos completos en lo económico y lo político. China tiene más de un billón de dólares en reservas de divisa fuerte, el sector de alta tecnología de India está creciendo a pasos agigantados, y ambos países, ya reconocidos como potencias nucleares, están produciendo flotas navales. El Consejo de Inteligencia Nacional, un grupo de especialistas del gobierno estadounidense, prevé que para 2025 China e India serán la segunda y cuarta economías más grandes del mundo, respectivamente. Tal crecimiento está dando paso a una era multipolar en la política mundial.
Este desplazamiento tectónico planteará un desafío a las instituciones globales dominadas por Estados Unidos que han existido desde la década de 1940. A instancias de Washington, estos regímenes multilaterales han promovido la liberalización comercial, los mercados de capital abierto y la no proliferación nuclear, asegurando una paz y una prosperidad relativas por seis décadas, así como incalculables beneficios para Estados Unidos. Pero, a menos que las potencias ascendentes como China e India se incorporen a esta estructura, el futuro de estos regímenes internacionales será incómodamente incierto.
Dado su desempeño en los últimos seis años, uno no esperaría que la administración Bush maneje este desafío demasiado bien. Después de todo, sus impulsos unilateralistas, expuestos vívidamente en la guerra de Irak, se han convertido en un pararrayos para las críticas de su política exterior. Pero la controversia sobre Irak ha opacado un componente más pragmático y multilateral de la gran estrategia de la administración Bush: el intento de Washington de dar una nueva configuración a la política exterior estadounidense y las instituciones internacionales a fin de ajustarse a los virajes en la distribución global del poder. El gobierno de Bush ha estado reasignando los recursos de la rama ejecutiva para concentrarse en las potencias ascendentes. En un intento de asegurar que estos países acojan los principios centrales del orden mundial creado por Estados Unidos, Washington ha tratado de reforzar sus perfiles en foros que van del Fondo Monetario Internacional (FMI) a la Organización Mundial de la Salud, en temas tan diversos como la proliferación nuclear, las relaciones monetarias y el medio ambiente. Como tales esfuerzos se han enfocado más en la llamada baja política que en la guerra global contra el terrorismo, han quedado bajo el escrutinio de muchos observadores. Pero en realidad, George W. Bush ha resucitado el llamado de George H.W. Bush a un "nuevo orden mundial", creando, en efecto, un nuevo orden mundial nuevo.
Este esfuerzo no anunciado es bien intencionado y bien aconsejado. Sin embargo, choca contra dos obstáculos de importancia. El primero es que respaldar a los países que ascienden significa retirar el respaldo a los que decaen. En consecuencia, algunos miembros de la Unión Europea (UE) se han mostrado menos que entusiasmados por algunos aspectos de la estrategia de Estados Unidos. Desde luego, la UE ha hecho sus propios ajustes bilaterales y ha estado feliz de cooperar con países emergentes en respuesta al unilateralismo estadounidense. Pero los estados europeos han estado menos dispuestos a reducir su sobrerrepresentación en las instituciones multilaterales. El segundo problema, que es creación de la propia administración Bush, deriva de la reputación de Washington de inclinarse al unilateralismo. Debido a que se percibe que el gobierno estadounidense ha recortado muchas estructuras globales para una forma de gobierno en años recientes, cualquier esfuerzo que haga esta administración de volver a escribir las reglas del juego global es visto de nuevo como otro intento de Washington de eludir las restricciones del derecho internacional. Una coalición de los escépticos, que incluye estados como Argentina, Nigeria y Pakistán, dificultará que Estados Unidos planifique la inclusión ordenada de India y China en el concierto de las grandes potencias.
Pese a estas dificultades, a Estados Unidos le conviene redoblar sus esfuerzos. El creciente sentimiento antiestadounidense ha revitalizado a agrupaciones de naciones tradicionalmente hostiles a Estados Unidos, como el Movimiento de los No Alineados. Para vencer tal escepticismo, Estados Unidos debe estar preparado para hacer verdaderas concesiones. Si no se logra que China e India se sientan bien acogidas por las instituciones internacionales, podrían crear instituciones nuevas, y Estados Unidos se quedará mirándolas desde fuera.
Plus ça change
Cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el FMI, el Banco Mundial, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y la OTAN fueron creados a finales de la década de 1940, Estados Unidos era la potencia hegemónica indiscutible del mundo occidental. Esas organizaciones reflejaban su predominio y sus preferencias, y fueron diseñadas para impulsar el poder de Estados Unidos y sus aliados europeos. Durante siglos, Francia y el Reino Unido habían sido grandes potencias; en la década de 1950 las reglas del juego todavía les concedían importantes prebendas. Se les otorgaron asientos permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU. Se acordó que el director ejecutivo del FMI sería siempre un europeo. Y a Europa se le concedió, de facto, una voz igual a la de Estados Unidos en el GATT.
Hoy, la distribución del poder en el mundo es muy diferente. Según Goldman Sachs y el Deutsche Bank, hacia 2010 el crecimiento anual en ingresos combinados nacionales de Brasil, Rusia, India y China -- los llamados países BRIC -- será mayor que el de Estados Unidos, Japón, Alemania, el Reino Unido e Italia juntos; hacia 2025, será el doble del los del G-7 (el grupo de los países más industrializados).
Ya en la década de 1990 estas tendencias eran evidentes, y el término de la Guerra Fría presentó una oportunidad para adaptar las instituciones internacionales a las potencias en ascenso. En ese tiempo, sin embargo, Washington decidió reforzar los acuerdos preexistentes. El GATT se convirtió en la Organización Mundial del Comercio (OMC). La OTAN extendió su número de miembros admitiendo a estados de Europa del Este y amplió su esfera de influencia a los Balcanes. Las políticas macroeconómicas conocidas como el consenso de Washington se volvieron el evangelio en las más importantes instituciones financieras internacionales. Hubo pocos cambios institucionales para ajustarse a las potencias en asenso, además de la creación del foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) en 1989 y la arduamente lograda admisión de China en la OMC en 2001. Muchos de los nuevos foros, como el Grupo de Trabajo de Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero, abarcaron a los sospechosos habituales: Estados Unidos y sus aliados industrializados.
La administración Clinton tenía buenas razones para no hacer más. Rehacer las instituciones internacionales es una ingrata tarea que requiere que los que ostentan el poder cedan voluntariamente parte de su influencia. No era una necesidad urgente de emprenderla en la década de 1990. China e India estaban en ascenso, pero su condición de grandes potencias aún parecía bastante lejana. Incluso cambios menores en la ya duradera política exterior estadounidense -- como la reducción de tropas estadounidenses en Alemania -- fueron motivo de gran controversia. Más importante aún: el enfoque de fortalecimiento de la administración Clinton funcionó. La creación de la OMC reforzó el régimen global de comercio. La OTAN realizó operaciones eficaces en Bosnia y Kosovo. El Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT, por sus siglas en inglés) fue renovado indefinidamente. Pese a las quejas ocasionales acerca del hiperpoderío de Washington, Estados Unidos pareció capaz de promover legítimamente sus intereses mediante el hábil uso de la diplomacia multilateral. En términos generales, la hegemonía estadounidense fue incuestionable.
Sin embargo, estas ganancias no llegaron sin costos encubiertos. Muchas de las potencias en ascenso creían que las vigentes estructuras globales para una forma de gobierno se inclinarían en su contra. La arbitrariedad percibida del FMI durante la crisis financiera asiática de la década de 1990 alentó el resentimiento en la Cuenca del Pacífico. Nueva Delhi se sintió frustrada por las objeciones de Washington a sus ensayos nucleares de 1998 y se hartó de ser vista por Washington estrictamente a través del prisma de la seguridad surasiática. China resintió las prolongadas negociaciones para ingresar a la OMC. Y los bombardeos de la OTAN sobre Kosovo fueron tres veces problemáticos para Beijing: el ataque accidental a la embajada china en Belgrado despertó pasiones nacionalistas, la buena voluntad de Washington de cruzar las fronteras internacionales para proteger los derechos humanos chocó con la noción de Beijing de la soberanía estatal y la decisión de Estados Unidos de pasar por alto a la ONU y actuar mediante la OTAN destacó los límites de la influencia eficaz de China en la política mundial. Al entrar en el nuevo milenio, las economías de más rápido crecimiento del mundo estaban alimentando rencores hacia Estados Unidos.
El nuevo trato
La respuesta de la administración Bush a los ataques del 11-S desencadenó una avalancha de libros sobre cómo replantear la gran estrategia estadounidense. La mayoría de ellos, al apuntar al caos en Irak y los reveses en la guerra contra el terrorismo, condenan la inclinación del gobierno de Bush al unilateralismo belicoso y afirman que es posible una mejor manera de proceder. Dado el rechazo de la administración al multilateralismo en el contexto de la Convención de Armas Biológicas, las convenciones de Ginebra y la Operación Libertad Iraquí, estas críticas tienen sólidos fundamentos.
Pero el análisis es incompleto, aun cuando los excesos discursivos del ex embajador ante la ONU John Bolton y el ex secretario de Defensa Donald Rumsfeld pueden hacer pensar de otro modo. Hay incontables motivos para explicar la reciente extralimitación de Washington ante las potencias en ascenso y su esfuerzo concomitante para reformar la forma de gobierno global. En parte, los cambios en el personal motivaron este cambio; no es coincidencia, por ejemplo, que la mayor parte de estos esfuerzos extralimitados hayan tenido lugar desde que Condoleezza Rice asumió la secretaría de Estado y se hayan acelerado desde que Henry Paulson llegó al Departamento del Tesoro como su titular. En parte, el cambio se endilgó a la administración desde el exterior. Como señaló Philip Gordon, de la Brookings Institution, en estas páginas ["El fin de la revolución de Bush", Octubre-Diciembre, Vol. 6, Núm. 4], el fracaso en Irak hizo del neoconservadurismo una estrategia insostenible.
Sin embargo, en parte, el esfuerzo para institucionalizar un nuevo concierto de grandes potencias ha sido un componente persistente de la política exterior del gobierno de Bush. Y el multilateralismo al estilo de Washington es sobre todo un medio para promover los objetivos estadounidenses. En consecuencia, la administración Bush delega funciones en las instituciones que considera eficaces (digamos, la OMC) y ha buscado consistentemente la imposición de las normas y decisiones multilaterales que le parecen importantes (trátese de los acuerdos de préstamo del FMI o las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU). Pero denuesta a las instituciones multilaterales que no se ajustan a sus propias normas (como otros organismos de la ONU). La Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 reitera la posición dual de Washington al señalar que el consenso de las grandes potencias "debe ser apoyado por las instituciones apropiadas, regionales y globales, para hacer la cooperación más permanente, eficaz y de mayor alcance. Donde las instituciones existentes puedan reformarse para satisfacer los nuevos desafíos, nosotros, así como nuestros socios, debemos reformarlas. Donde no existan las instituciones apropiadas, nosotros, así como nuestros socios, debemos crearlas".
Las instituciones globales dejan de ser apropiadas cuando la delegación de la autoridad de toma de decisiones ya no se corresponde con la distribución del poder, y ésa es justamente la situación hoy. El Consejo de Seguridad de la ONU es un ejemplo obvio; y lo es el G-7, aún más célebre. Los estados del G-7 se atribuyeron el manejo de los desequilibrios macroeconómicos globales en la década de 1970. Durante la década de 1980 tuvieron un éxito moderado en ello, cuando representaron la mitad de la actividad económica mundial. Hoy, sin embargo, aunque suelen encontrarse con Rusia (bajo la forma del G-8), no pueden ser eficaces sin incluir en sus deliberaciones al peso completo económico que es China.
Incorporar a las potencias en ascenso mientras se concilian los estados imperantes no es una hazaña sencilla. Pero la labor debería parecer menos intimidante cuando se entienda que el éxito beneficiará a los estados emergentes tanto como a Estados Unidos. Ello llevará a los estados en ascenso reconocimiento y legitimidad para estar en armonía con su nuevo poder. Es seguro que tendrán que aceptar un orden multilateral construido sobre los principios estadounidenses. Pero ellos -- en especial China e India -- han crecido de modo fenomenal justamente al hacerlo. Ahora que les interesa sostener sus actuales altas tasas de crecimiento económico, las potencias en ascenso comparten algunos intereses con Estados Unidos en temas como la certidumbre de abastos energéticos y la prevención de las pandemias globales.
Uno a uno
El equipo de Bush ya ha hecho esfuerzos significativos para adaptarse a los tiempos del mundo cambiante. Hace unos años, empezó a reasignar recursos dentro del gobierno estadounidense. Más recientemente, ha ido a la cabeza de los esfuerzos multilaterales para integrar a China e India en los regímenes internacionales importantes.
El Departamento de Defensa fue la primera burocracia estadounidense que hizo importantes cambios para reflejar el nuevo orden mundial nuevo. Empezó por reubicar a los soldados estadounidenses estacionados en el extranjero. En 2004, más de 250000 soldados estaban desplegados en 45 países, la mitad de ellos en Alemania y Corea del Sur, los campos de batalla de la Guerra Fría. Para mejorar la movilidad de las tropas ante amenazas siempre cambiantes, el presidente Bush anunció en agosto de 2004 que el número de fuerzas armadas estadounidenses estacionadas en el extranjero se reduciría y que 35% de las bases instaladas en el exterior se cerraría hacia 2014. Muchos de esos soldados tendrán su base en Estados Unidos, pero otros volverán a desplegarse en países de la periferia de la nueva zona de amenaza: en Europa del Este, en Asia Central y a lo largo de la Cuenca del Pacífico.
El Departamento de Estado también se está ajustando. En un discurso pronunciado en enero de 2006 en la School of Foreign Service de la Georgetown University, la secretaria de Estado Rice dijo: "En el siglo XXI, las naciones en ascenso como India y China y Brasil y Egipto e Indonesia y África del Sur están definiendo cada vez más el curso de la historia... Nuestra actual postura global no refleja realmente ese hecho. Por ejemplo, tenemos casi el mismo número de personal del Departamento de Estado en Alemania, un país de 82 millones de personas, que en India, país con mil millones de personas. Está claro hoy que Estados Unidos debe empezar a reubicar nuestras fuerzas diplomáticas en todo el mundo... a nuevos puntos críticos para el siglo XXI". Rice anunció que cien empleados del Departamento de Estado serían trasladados de Europa a países como India y China hacia el 2007.
Washington también ha reforzado sus relaciones bilaterales con China e India. Tras un difícil comienzo -- la primera crisis de política exterior del equipo de Bush llegó cuando una aeronave espía estadounidense chocó con un caza chino -- , la administración Bush reorientó su actitud hacia Beijing. "Es hora de llevar nuestra política exterior más allá de abrir las puertas a China como miembro del sistema internacional", anunció entonces el subsecretario de Estado Robert Zoellick en septiembre de 2005. "Necesitamos impulsar a China para que se convierta en un actor responsable en ese sistema" de modo que "colabore con nosotros para sostener el sistema internacional que ha permitido su éxito". El lenguaje del "actor responsable" se ha vuelto desde entonces parte de todos los pronunciamientos oficiales estadounidenses sobre China, y la teoría en que se basa ha guiado varias iniciativas. El otoño pasado, Washington lanzó el Diálogo Estratégico Económico Estados Unidos-China. En diciembre, el secretario del Tesoro Paulson encabezó a seis funcionarios estadounidenses de nivel gabinete y al gobernador de la Reserva Federal en dos días de discusiones con sus homólogos chinos sobre temas que iban de la cooperación energética a los servicios financieros, pasando por los tipos de cambio. En asuntos tan diversos como lidiar con Corea del Norte y Darfur, dar nuevo vigor a la Agenda de Desarrollo de Doha y consultar a la Agencia Internacional de Energía, Washington ha tratado recientemente de llevar a China al concierto de las grandes potencias.
Estados Unidos también ha buscado a India. Durante la mayor parte de la década de 1990, Estados Unidos ha mostrado un fuerte interés en manejar la disputa de India con Pakistán por Cachemira y en evitar crisis nucleares potenciales. Aunque Pakistán es un importante aliado de Estados Unidos en la guerra contra el terrorismo, la relación estadounidense-india ha mejorado considerablemente en los últimos cinco años. En noviembre de 2006, el Departamento de Comercio estadounidense organizó la mayor de sus misiones de desarrollo económico con India, expandiendo el diálogo comercial entre ambos países. El año pasado, también concluyeron un acuerdo bilateral para cooperar en el uso civil de la energía nuclear: un reconocimiento de facto por parte de Estados Unidos de que India es una potencia nuclear. El acuerdo fortalece el compromiso de India con las normas de la no proliferación en su programa nuclear civil, pero mantiene el programa militar indio fuera de la órbita de las inspecciones de la Agencia Internacional de Energía Atómica. Los críticos del trato advierten que amenaza al NPT. Pero la administración Bush arguye que India es una gran potencia en ascenso, que el genio nuclear no puede meterse de nuevo en la botella y que, como India es una democracia, el genio no causará daños. Según la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006, "India ahora está dispuesta a asumir las obligaciones globales en cooperación con Estados Unidos de un modo conveniente a una potencia importante".
Todo incluido
De manera más ambiciosa, el gobierno de Bush ha tratado de readaptar las organizaciones internacionales para que se ajusten más a las potencias en ascenso. En algunos casos, los cambios han ocurrido casi por norma. La formación del bloque G-20 de países en vías de desarrollo, por ejemplo, obligó a Estados Unidos a invitar a Brasil, India y Sudáfrica al cuarto verde de negociaciones en la reunión ministerial de la OMC, en septiembre de 2003, de la Ronda Doha de conversaciones comerciales, en Cancún. Desde entonces, los negociadores comerciales estadounidenses han estado pidiendo a gritos una mayor participación de China con la esperanza de que Beijing moderará las visiones de países en vías de desarrollo más militantes.
De manera similar, Estados Unidos ha alentado a China a participar periódicamente en las reuniones del G-7 de ministros de finanzas y gobernadores de bancos centrales. El objetivo de Washington es reconocer la creciente importancia de China en la política y la economía mundiales y, a cambio, lograr que Beijing conceda que sus políticas cambiarias y su represión del consumo interno contribuyen a los desequilibrios económicos globales. También, en ocasiones, se ha invitado a funcionarios de Brasil, India y Sudáfrica a las reuniones del G-7, siguiendo la teoría de que, como se sostuvo en un artículo reciente del Departamento del Tesoro, "enfrentar los desequilibrios [macroeconómicos] globales requiere tratar intensamente con nuevos actores ajenos al G-7".
Asimismo, con miras a otorgar mayor influencia a China (así como a Corea del Sur, México y Turquía), la administración Bush ha hecho mucho por cambiar las cuotas de votación dentro del FMI. La cuota formal de China ostenta una enorme subrepresentación frente al tamaño económico actual del país. Timothy Adams, subsecretario para Asuntos Internacionales en el Departamento del Tesoro, dijo a The New York Times en agosto de 2006 que "al dar un nuevo plan de gestión al FMI y una mayor voz a China, ésta tendrá un sentido más grande de responsabilidad en cuanto a la misión de la institución". En una reunión en Singapur en el otoño de 2006, el Comité Monetario y Financiero Internacional del FMI estuvo de acuerdo en reasignar las cuotas para reflejar los cambios en el equilibrio del poder económico. Clay Lowerly, secretario asistente para Asuntos Internacionales en el Departamento del Tesoro, reformuló la posición de Washington de ese momento: "Ya hace tiempo que tenemos la opinión de que si no emprendemos acciones para reconocer el papel creciente de las economías en ascenso, el FMI será menos relevante y todos estaremos peor". También recientemente Washington señaló su disposición a que China se incorpore al Banco Interamericano de Desarrollo.
Mientras tanto, el gobierno de Bush ha optado por una mayor cooperación con las potencias en ascenso también en otras cuestiones, en especial la energía, el medio ambiente y la proliferación nuclear. Washington ha comprometido a China mediante el Grupo de Trabajo de Energía del APEC. Esto ha animado a China e India, que están ansiosas por asegurar un acceso regular a la energía, a colaborar con la Agencia Internacional de Energía a fin de crear reservas petroleras estratégicas. Ha lanzado, junto con Australia, China, Corea del Sur, India y Japón, la Asociación Asia-Pacífico para el Desarrollo Limpio y el Clima para facilitar la eficiencia energética y el crecimiento sustentable en materia ambiental. (Como sus miembros representan más de la mitad de la economía mundial, la asociación tiene el potencial de afectar más el calentamiento global de lo que hace el Protocolo de Kyoto.) Estados Unidos también ha contado con que China e India ayuden a detener la proliferación nuclear. Depende de Beijing llevar de nuevo a Pyongyang a las conversaciones de seis partes e implementar sanciones financieras que limiten el acceso de Corea del Norte a moneda fuerte. En octubre de 2006, después del ensayo nuclear de Corea del Norte, por primera vez China suscribió una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que ordena sanciones contra el régimen. De manera similar, Washington ha contado con el respaldo de India a las objeciones estadounidenses al programa nuclear de Irán, así como la presencia de India en la mesa directiva de la Agencia Internacional de Energía Atómica, para llevar su caso contra Teherán al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En el camino
Es muy pronto aún para determinar si las jugadas de Washington para llevar a Beijing y Nueva Delhi al concierto de las grandes potencias tendrán éxito. Algunas de las iniciativas estadounidenses han sido infructuosas o producido magros resultados. La reforma interna inicial del FMI ha sido, hasta hoy, pobre. La cuota de votación de China se elevó de 2.98 a 3.72%. La reforma del Consejo de Seguridad de la ONU se ha estancado porque las propuestas que emanan de los propios organismos de la organización han parecido poco prácticas y las potencias clave no han sido capaces de llegar a acuerdos sobre qué países merecen ser miembros permanentes. Uno de los muchos estancamientos que paralizan la Ronda Doha es el rechazo de la UE a recortar más los subsidios agrícolas a menos que los países del G-20 estén de acuerdo en abrir el acceso a sus mercados internos no agrícolas. Y los opositores al trato nuclear Estados Unidos-India sostienen que el convenio no puede reconciliarse con las posturas de línea dura de Washington contra Irán y Corea del Norte.
Pero los escépticos deberían considerar que tales empeños sólo rendirán frutos con el tiempo. Estudios independientes realizados por Robert Lawrence e Iain Johnston, ambos profesores de la Harvard University, han mostrado que continuar con la participación de China en la economía internacional y los regímenes de seguridad ha transformado lentamente, durante muchos años, a Beijing, de ser un régimen de gobierno revolucionario a uno conservador. El Diálogo Estratégico Económico con China, que a la fecha ha recibido comentarios de justos a moderados, apenas acaba de empezar. Como fue el caso con la Iniciativa sobre Impedimentos Estructurales dirigida con Japón hace más de 15 años, que a la larga abrió los mercados japoneses a los minoristas estadounidenses, los avances con China no llegarán muy pronto.
Otra dificultad es que reescribir las reglas de las instituciones vigentes es una tarea espinosa. El poder es un juego de suma cero, y así cualquier intento de elevar la posición de China, India y otros estados en ascenso dentro de las organizaciones internacionales costará a otros países algo de su influencia en esos foros. Puede esperarse que esos perdedores potenciales traten de estancar o sabotear los intentos de reforma. Aunque los países europeos son todavía importantes, su crecimiento económico y demográfico no va a la par de las potencias en ascenso o de Estados Unidos. Al haber sido dotados con posiciones privilegiadas en muchas instituciones clave de la Posguerra, los países europeos se oponen a perder la mayor parte en una redistribución del poder a favor de los países de la Cuenca del Pacífico. Y como, en efecto, tienen el poder de veto en muchas organizaciones, pueden resistir los cambios encabezados por Estados Unidos. Los europeos sostienen que ellas deben mucho a la UE, la cual les permite mandar sobre un bloque de votos de 25 miembros en muchas instituciones. Pero si la UE cambia a una política común sobre asuntos internacionales y seguridad, valdría la pena preguntarse por qué Bruselas tiene derecho a 25 voces cuando los 50 estados que componen la Unión Americana sólo tienen una.
Puede esperarse que los países en vías de desarrollo de la periferia de la economía global respalden a Europa en resistir los esfuerzos de reforma encabezados por Estados Unidos: no quieren perder la poca influencia que tienen en las instituciones multilaterales. Tal resistencia puede ser lo más común en el futuro porque la administración Bush, al haber mostrado una inclinación al unilateralismo en algunos asuntos, ha elevado las sospechas acerca de sus motivos. Es probable que muchos países vean en los esfuerzos de reforma de Washington un intento oportunista de liberarse de las restricciones de los acuerdos multilaterales ya en vigencia. Además, el creciente sentimiento antiestadounidense en todo el planeta ha dificultado que esos gobiernos estén dispuestos a cooperar con Estados Unidos para hacerlo así.
La administración Bush también afronta obstáculos en casa. Algunos demócratas en el Congreso se opusieron a la iniciativa de la Casa Blanca para dar a China una influencia mayor dentro del FMI con base en que hacerlo así significaba recompensar a un actor desleal en la economía global; gracias a las elecciones intermedias de 2006, este tipo de oposición tendrá ahora una voz aún más fuerte. Las encuestas de salida mostraron un fuerte apoyo entre los votantes al realismo geopolítico y el populismo económico: posiciones que podrían complicar los esfuerzos por reelaborar los acuerdos para una forma de gobierno global. Por un lado, es más probable que los estadounidenses suscriban cualquier iniciativa de seguridad multilateral que retirara alguna presión de las fuerzas armadas estadounidenses tan implicadas en tantas partes del mundo y con tanto peso sobre sus hombros; por el otro, parecen listos a oponerse a los ajustes respecto a las potencias económicas en ascenso.
¿Fuera o dentro?
Puede parecer raro que hoy Estados Unidos procure privar del derecho a voto a sus viejos aliados en Europa para recompensar a gobiernos que a menudo tienen agendas que se apartan de la suya propia. Pero la alternativa es aún más desconcertante: si estos países no se integran, podrían buscar su propio camino y crear organizaciones internacionales que choquen en lo fundamental con los intereses estadounidenses. En los años más recientes, alimentados por la actitud antiestadounidense, grupos latentes como el Movimiento de los No Alineados han cobrado nueva vida. Si India y China no están hechas para sentirse dirigentes comunes del sistema internacional, podrían hacer el futuro muy incómodo para Estados Unidos. Los nacionalistas de los países en ascenso estarán ansiosos por sacar provecho de cualquier fisura política que pueda desarrollar vínculos entre sus países y Estados Unidos.
En especial, China ya ha empezado a crear nuevas estructuras institucionales ajenas al alcance de Estados Unidos. La Organización de Cooperación de Shanghai (SCO, por sus siglas en inglés), por ejemplo, que consiste en China, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán (con India, Irán, Mongolia y Pakistán como observadores), ha permitido la cooperación militar y energética entre sus miembros, aunque todavía en un bajo nivel. En la cumbre de junio de 2006 de la SCO en Beijing, el presidente iraní Mahmoud Ahmadinejad propuso que la organización "rechace las amenazas de las potencias dominantes de utilizar la fuerza contra otros estados e interferir en sus asuntos". La declaración conjunta publicada al término de la cumbre pareció suscribir este sentimiento, señalando que "las diferencias en las tradiciones culturales, los sistemas políticos y sociales, los valores y modelos de desarrollo formados en el curso de la historia no deberían ser tomados como pretextos para interferir en los asuntos internos de otros países".
China también corteja activamente a países ricos en recursos. En octubre de 2006, fue la anfitriona de una cumbre con más de 40 gobernantes de África para continuar su acceso al continente tan rico en energía. Y sus dirigentes han propuesto la creación de áreas de libre comercio dentro de la SCO y el APEC. Mostraron tanta disposición para seguir adelante que el presidente Bush se vio obligado a retirar la guerra global contra el terrorismo de la agenda del APEC, y en noviembre de 2006 llamó a la creación de una zona de libre comercio para el APEC.
Los esfuerzos de China no necesariamente entran en conflicto con los intereses estadounidenses, pero podrían hacerlo si Beijing lo desea. Desde la perspectiva estadounidense, sería preferible que China e India propusieran sus intereses dentro de las estructuras para la forma de gobierno global conducida por Estados Unidos más que fuera de ellos. Estados Unidos podría obtener algo a cambio de albergar a esos estados en instituciones como la ONU y el FMI y otorgarles el reconocimiento y el prestigio que demandan: un compromiso de Beijing y Nueva Delhi de que aceptarán las reglas básicas del juego global.
Estados Unidos tiene frente a sí un camino lleno de desafíos. Los países europeos siguen siendo aliados vitales. En temas como los derechos humanos y la promoción de la democracia, Europa tiene una voz poderosa y constructiva. Llevar a China e India al concierto de las grandes potencias sin distanciarse de la UE o sus miembros requerirá grandes cantidades de voluntad y destreza diplomáticas. La administración Bush ha despegado con pasos sólidos. Conforme éstos se dan, su labor es sencilla de plantear pero difícil de ejecutar: mantener cerca a los viejos amigos de Estados Unidos, y a sus nuevos amigos, aún más cerca.
Ascensos y caídas
Durante el siglo XX, la lista de las grandes potencias del mundo fue previsiblemente corta: Estados Unidos, la Unión Soviética, Japón y Europa noroccidental. El siglo XXI será diferente. China e India están emergiendo como pesos completos en lo económico y lo político. China tiene más de un billón de dólares en reservas de divisa fuerte, el sector de alta tecnología de India está creciendo a pasos agigantados, y ambos países, ya reconocidos como potencias nucleares, están produciendo flotas navales. El Consejo de Inteligencia Nacional, un grupo de especialistas del gobierno estadounidense, prevé que para 2025 China e India serán la segunda y cuarta economías más grandes del mundo, respectivamente. Tal crecimiento está dando paso a una era multipolar en la política mundial.
Este desplazamiento tectónico planteará un desafío a las instituciones globales dominadas por Estados Unidos que han existido desde la década de 1940. A instancias de Washington, estos regímenes multilaterales han promovido la liberalización comercial, los mercados de capital abierto y la no proliferación nuclear, asegurando una paz y una prosperidad relativas por seis décadas, así como incalculables beneficios para Estados Unidos. Pero, a menos que las potencias ascendentes como China e India se incorporen a esta estructura, el futuro de estos regímenes internacionales será incómodamente incierto.
Dado su desempeño en los últimos seis años, uno no esperaría que la administración Bush maneje este desafío demasiado bien. Después de todo, sus impulsos unilateralistas, expuestos vívidamente en la guerra de Irak, se han convertido en un pararrayos para las críticas de su política exterior. Pero la controversia sobre Irak ha opacado un componente más pragmático y multilateral de la gran estrategia de la administración Bush: el intento de Washington de dar una nueva configuración a la política exterior estadounidense y las instituciones internacionales a fin de ajustarse a los virajes en la distribución global del poder. El gobierno de Bush ha estado reasignando los recursos de la rama ejecutiva para concentrarse en las potencias ascendentes. En un intento de asegurar que estos países acojan los principios centrales del orden mundial creado por Estados Unidos, Washington ha tratado de reforzar sus perfiles en foros que van del Fondo Monetario Internacional (FMI) a la Organización Mundial de la Salud, en temas tan diversos como la proliferación nuclear, las relaciones monetarias y el medio ambiente. Como tales esfuerzos se han enfocado más en la llamada baja política que en la guerra global contra el terrorismo, han quedado bajo el escrutinio de muchos observadores. Pero en realidad, George W. Bush ha resucitado el llamado de George H.W. Bush a un "nuevo orden mundial", creando, en efecto, un nuevo orden mundial nuevo.
Este esfuerzo no anunciado es bien intencionado y bien aconsejado. Sin embargo, choca contra dos obstáculos de importancia. El primero es que respaldar a los países que ascienden significa retirar el respaldo a los que decaen. En consecuencia, algunos miembros de la Unión Europea (UE) se han mostrado menos que entusiasmados por algunos aspectos de la estrategia de Estados Unidos. Desde luego, la UE ha hecho sus propios ajustes bilaterales y ha estado feliz de cooperar con países emergentes en respuesta al unilateralismo estadounidense. Pero los estados europeos han estado menos dispuestos a reducir su sobrerrepresentación en las instituciones multilaterales. El segundo problema, que es creación de la propia administración Bush, deriva de la reputación de Washington de inclinarse al unilateralismo. Debido a que se percibe que el gobierno estadounidense ha recortado muchas estructuras globales para una forma de gobierno en años recientes, cualquier esfuerzo que haga esta administración de volver a escribir las reglas del juego global es visto de nuevo como otro intento de Washington de eludir las restricciones del derecho internacional. Una coalición de los escépticos, que incluye estados como Argentina, Nigeria y Pakistán, dificultará que Estados Unidos planifique la inclusión ordenada de India y China en el concierto de las grandes potencias.
Pese a estas dificultades, a Estados Unidos le conviene redoblar sus esfuerzos. El creciente sentimiento antiestadounidense ha revitalizado a agrupaciones de naciones tradicionalmente hostiles a Estados Unidos, como el Movimiento de los No Alineados. Para vencer tal escepticismo, Estados Unidos debe estar preparado para hacer verdaderas concesiones. Si no se logra que China e India se sientan bien acogidas por las instituciones internacionales, podrían crear instituciones nuevas, y Estados Unidos se quedará mirándolas desde fuera.
Plus ça change
Cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el FMI, el Banco Mundial, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y la OTAN fueron creados a finales de la década de 1940, Estados Unidos era la potencia hegemónica indiscutible del mundo occidental. Esas organizaciones reflejaban su predominio y sus preferencias, y fueron diseñadas para impulsar el poder de Estados Unidos y sus aliados europeos. Durante siglos, Francia y el Reino Unido habían sido grandes potencias; en la década de 1950 las reglas del juego todavía les concedían importantes prebendas. Se les otorgaron asientos permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU. Se acordó que el director ejecutivo del FMI sería siempre un europeo. Y a Europa se le concedió, de facto, una voz igual a la de Estados Unidos en el GATT.
Hoy, la distribución del poder en el mundo es muy diferente. Según Goldman Sachs y el Deutsche Bank, hacia 2010 el crecimiento anual en ingresos combinados nacionales de Brasil, Rusia, India y China -- los llamados países BRIC -- será mayor que el de Estados Unidos, Japón, Alemania, el Reino Unido e Italia juntos; hacia 2025, será el doble del los del G-7 (el grupo de los países más industrializados).
Ya en la década de 1990 estas tendencias eran evidentes, y el término de la Guerra Fría presentó una oportunidad para adaptar las instituciones internacionales a las potencias en ascenso. En ese tiempo, sin embargo, Washington decidió reforzar los acuerdos preexistentes. El GATT se convirtió en la Organización Mundial del Comercio (OMC). La OTAN extendió su número de miembros admitiendo a estados de Europa del Este y amplió su esfera de influencia a los Balcanes. Las políticas macroeconómicas conocidas como el consenso de Washington se volvieron el evangelio en las más importantes instituciones financieras internacionales. Hubo pocos cambios institucionales para ajustarse a las potencias en asenso, además de la creación del foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) en 1989 y la arduamente lograda admisión de China en la OMC en 2001. Muchos de los nuevos foros, como el Grupo de Trabajo de Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero, abarcaron a los sospechosos habituales: Estados Unidos y sus aliados industrializados.
La administración Clinton tenía buenas razones para no hacer más. Rehacer las instituciones internacionales es una ingrata tarea que requiere que los que ostentan el poder cedan voluntariamente parte de su influencia. No era una necesidad urgente de emprenderla en la década de 1990. China e India estaban en ascenso, pero su condición de grandes potencias aún parecía bastante lejana. Incluso cambios menores en la ya duradera política exterior estadounidense -- como la reducción de tropas estadounidenses en Alemania -- fueron motivo de gran controversia. Más importante aún: el enfoque de fortalecimiento de la administración Clinton funcionó. La creación de la OMC reforzó el régimen global de comercio. La OTAN realizó operaciones eficaces en Bosnia y Kosovo. El Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT, por sus siglas en inglés) fue renovado indefinidamente. Pese a las quejas ocasionales acerca del hiperpoderío de Washington, Estados Unidos pareció capaz de promover legítimamente sus intereses mediante el hábil uso de la diplomacia multilateral. En términos generales, la hegemonía estadounidense fue incuestionable.
Sin embargo, estas ganancias no llegaron sin costos encubiertos. Muchas de las potencias en ascenso creían que las vigentes estructuras globales para una forma de gobierno se inclinarían en su contra. La arbitrariedad percibida del FMI durante la crisis financiera asiática de la década de 1990 alentó el resentimiento en la Cuenca del Pacífico. Nueva Delhi se sintió frustrada por las objeciones de Washington a sus ensayos nucleares de 1998 y se hartó de ser vista por Washington estrictamente a través del prisma de la seguridad surasiática. China resintió las prolongadas negociaciones para ingresar a la OMC. Y los bombardeos de la OTAN sobre Kosovo fueron tres veces problemáticos para Beijing: el ataque accidental a la embajada china en Belgrado despertó pasiones nacionalistas, la buena voluntad de Washington de cruzar las fronteras internacionales para proteger los derechos humanos chocó con la noción de Beijing de la soberanía estatal y la decisión de Estados Unidos de pasar por alto a la ONU y actuar mediante la OTAN destacó los límites de la influencia eficaz de China en la política mundial. Al entrar en el nuevo milenio, las economías de más rápido crecimiento del mundo estaban alimentando rencores hacia Estados Unidos.
El nuevo trato
La respuesta de la administración Bush a los ataques del 11-S desencadenó una avalancha de libros sobre cómo replantear la gran estrategia estadounidense. La mayoría de ellos, al apuntar al caos en Irak y los reveses en la guerra contra el terrorismo, condenan la inclinación del gobierno de Bush al unilateralismo belicoso y afirman que es posible una mejor manera de proceder. Dado el rechazo de la administración al multilateralismo en el contexto de la Convención de Armas Biológicas, las convenciones de Ginebra y la Operación Libertad Iraquí, estas críticas tienen sólidos fundamentos.
Pero el análisis es incompleto, aun cuando los excesos discursivos del ex embajador ante la ONU John Bolton y el ex secretario de Defensa Donald Rumsfeld pueden hacer pensar de otro modo. Hay incontables motivos para explicar la reciente extralimitación de Washington ante las potencias en ascenso y su esfuerzo concomitante para reformar la forma de gobierno global. En parte, los cambios en el personal motivaron este cambio; no es coincidencia, por ejemplo, que la mayor parte de estos esfuerzos extralimitados hayan tenido lugar desde que Condoleezza Rice asumió la secretaría de Estado y se hayan acelerado desde que Henry Paulson llegó al Departamento del Tesoro como su titular. En parte, el cambio se endilgó a la administración desde el exterior. Como señaló Philip Gordon, de la Brookings Institution, en estas páginas ["El fin de la revolución de Bush", Octubre-Diciembre, Vol. 6, Núm. 4], el fracaso en Irak hizo del neoconservadurismo una estrategia insostenible.
Sin embargo, en parte, el esfuerzo para institucionalizar un nuevo concierto de grandes potencias ha sido un componente persistente de la política exterior del gobierno de Bush. Y el multilateralismo al estilo de Washington es sobre todo un medio para promover los objetivos estadounidenses. En consecuencia, la administración Bush delega funciones en las instituciones que considera eficaces (digamos, la OMC) y ha buscado consistentemente la imposición de las normas y decisiones multilaterales que le parecen importantes (trátese de los acuerdos de préstamo del FMI o las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU). Pero denuesta a las instituciones multilaterales que no se ajustan a sus propias normas (como otros organismos de la ONU). La Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 reitera la posición dual de Washington al señalar que el consenso de las grandes potencias "debe ser apoyado por las instituciones apropiadas, regionales y globales, para hacer la cooperación más permanente, eficaz y de mayor alcance. Donde las instituciones existentes puedan reformarse para satisfacer los nuevos desafíos, nosotros, así como nuestros socios, debemos reformarlas. Donde no existan las instituciones apropiadas, nosotros, así como nuestros socios, debemos crearlas".
Las instituciones globales dejan de ser apropiadas cuando la delegación de la autoridad de toma de decisiones ya no se corresponde con la distribución del poder, y ésa es justamente la situación hoy. El Consejo de Seguridad de la ONU es un ejemplo obvio; y lo es el G-7, aún más célebre. Los estados del G-7 se atribuyeron el manejo de los desequilibrios macroeconómicos globales en la década de 1970. Durante la década de 1980 tuvieron un éxito moderado en ello, cuando representaron la mitad de la actividad económica mundial. Hoy, sin embargo, aunque suelen encontrarse con Rusia (bajo la forma del G-8), no pueden ser eficaces sin incluir en sus deliberaciones al peso completo económico que es China.
Incorporar a las potencias en ascenso mientras se concilian los estados imperantes no es una hazaña sencilla. Pero la labor debería parecer menos intimidante cuando se entienda que el éxito beneficiará a los estados emergentes tanto como a Estados Unidos. Ello llevará a los estados en ascenso reconocimiento y legitimidad para estar en armonía con su nuevo poder. Es seguro que tendrán que aceptar un orden multilateral construido sobre los principios estadounidenses. Pero ellos -- en especial China e India -- han crecido de modo fenomenal justamente al hacerlo. Ahora que les interesa sostener sus actuales altas tasas de crecimiento económico, las potencias en ascenso comparten algunos intereses con Estados Unidos en temas como la certidumbre de abastos energéticos y la prevención de las pandemias globales.
Uno a uno
El equipo de Bush ya ha hecho esfuerzos significativos para adaptarse a los tiempos del mundo cambiante. Hace unos años, empezó a reasignar recursos dentro del gobierno estadounidense. Más recientemente, ha ido a la cabeza de los esfuerzos multilaterales para integrar a China e India en los regímenes internacionales importantes.
El Departamento de Defensa fue la primera burocracia estadounidense que hizo importantes cambios para reflejar el nuevo orden mundial nuevo. Empezó por reubicar a los soldados estadounidenses estacionados en el extranjero. En 2004, más de 250000 soldados estaban desplegados en 45 países, la mitad de ellos en Alemania y Corea del Sur, los campos de batalla de la Guerra Fría. Para mejorar la movilidad de las tropas ante amenazas siempre cambiantes, el presidente Bush anunció en agosto de 2004 que el número de fuerzas armadas estadounidenses estacionadas en el extranjero se reduciría y que 35% de las bases instaladas en el exterior se cerraría hacia 2014. Muchos de esos soldados tendrán su base en Estados Unidos, pero otros volverán a desplegarse en países de la periferia de la nueva zona de amenaza: en Europa del Este, en Asia Central y a lo largo de la Cuenca del Pacífico.
El Departamento de Estado también se está ajustando. En un discurso pronunciado en enero de 2006 en la School of Foreign Service de la Georgetown University, la secretaria de Estado Rice dijo: "En el siglo XXI, las naciones en ascenso como India y China y Brasil y Egipto e Indonesia y África del Sur están definiendo cada vez más el curso de la historia... Nuestra actual postura global no refleja realmente ese hecho. Por ejemplo, tenemos casi el mismo número de personal del Departamento de Estado en Alemania, un país de 82 millones de personas, que en India, país con mil millones de personas. Está claro hoy que Estados Unidos debe empezar a reubicar nuestras fuerzas diplomáticas en todo el mundo... a nuevos puntos críticos para el siglo XXI". Rice anunció que cien empleados del Departamento de Estado serían trasladados de Europa a países como India y China hacia el 2007.
Washington también ha reforzado sus relaciones bilaterales con China e India. Tras un difícil comienzo -- la primera crisis de política exterior del equipo de Bush llegó cuando una aeronave espía estadounidense chocó con un caza chino -- , la administración Bush reorientó su actitud hacia Beijing. "Es hora de llevar nuestra política exterior más allá de abrir las puertas a China como miembro del sistema internacional", anunció entonces el subsecretario de Estado Robert Zoellick en septiembre de 2005. "Necesitamos impulsar a China para que se convierta en un actor responsable en ese sistema" de modo que "colabore con nosotros para sostener el sistema internacional que ha permitido su éxito". El lenguaje del "actor responsable" se ha vuelto desde entonces parte de todos los pronunciamientos oficiales estadounidenses sobre China, y la teoría en que se basa ha guiado varias iniciativas. El otoño pasado, Washington lanzó el Diálogo Estratégico Económico Estados Unidos-China. En diciembre, el secretario del Tesoro Paulson encabezó a seis funcionarios estadounidenses de nivel gabinete y al gobernador de la Reserva Federal en dos días de discusiones con sus homólogos chinos sobre temas que iban de la cooperación energética a los servicios financieros, pasando por los tipos de cambio. En asuntos tan diversos como lidiar con Corea del Norte y Darfur, dar nuevo vigor a la Agenda de Desarrollo de Doha y consultar a la Agencia Internacional de Energía, Washington ha tratado recientemente de llevar a China al concierto de las grandes potencias.
Estados Unidos también ha buscado a India. Durante la mayor parte de la década de 1990, Estados Unidos ha mostrado un fuerte interés en manejar la disputa de India con Pakistán por Cachemira y en evitar crisis nucleares potenciales. Aunque Pakistán es un importante aliado de Estados Unidos en la guerra contra el terrorismo, la relación estadounidense-india ha mejorado considerablemente en los últimos cinco años. En noviembre de 2006, el Departamento de Comercio estadounidense organizó la mayor de sus misiones de desarrollo económico con India, expandiendo el diálogo comercial entre ambos países. El año pasado, también concluyeron un acuerdo bilateral para cooperar en el uso civil de la energía nuclear: un reconocimiento de facto por parte de Estados Unidos de que India es una potencia nuclear. El acuerdo fortalece el compromiso de India con las normas de la no proliferación en su programa nuclear civil, pero mantiene el programa militar indio fuera de la órbita de las inspecciones de la Agencia Internacional de Energía Atómica. Los críticos del trato advierten que amenaza al NPT. Pero la administración Bush arguye que India es una gran potencia en ascenso, que el genio nuclear no puede meterse de nuevo en la botella y que, como India es una democracia, el genio no causará daños. Según la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006, "India ahora está dispuesta a asumir las obligaciones globales en cooperación con Estados Unidos de un modo conveniente a una potencia importante".
Todo incluido
De manera más ambiciosa, el gobierno de Bush ha tratado de readaptar las organizaciones internacionales para que se ajusten más a las potencias en ascenso. En algunos casos, los cambios han ocurrido casi por norma. La formación del bloque G-20 de países en vías de desarrollo, por ejemplo, obligó a Estados Unidos a invitar a Brasil, India y Sudáfrica al cuarto verde de negociaciones en la reunión ministerial de la OMC, en septiembre de 2003, de la Ronda Doha de conversaciones comerciales, en Cancún. Desde entonces, los negociadores comerciales estadounidenses han estado pidiendo a gritos una mayor participación de China con la esperanza de que Beijing moderará las visiones de países en vías de desarrollo más militantes.
De manera similar, Estados Unidos ha alentado a China a participar periódicamente en las reuniones del G-7 de ministros de finanzas y gobernadores de bancos centrales. El objetivo de Washington es reconocer la creciente importancia de China en la política y la economía mundiales y, a cambio, lograr que Beijing conceda que sus políticas cambiarias y su represión del consumo interno contribuyen a los desequilibrios económicos globales. También, en ocasiones, se ha invitado a funcionarios de Brasil, India y Sudáfrica a las reuniones del G-7, siguiendo la teoría de que, como se sostuvo en un artículo reciente del Departamento del Tesoro, "enfrentar los desequilibrios [macroeconómicos] globales requiere tratar intensamente con nuevos actores ajenos al G-7".
Asimismo, con miras a otorgar mayor influencia a China (así como a Corea del Sur, México y Turquía), la administración Bush ha hecho mucho por cambiar las cuotas de votación dentro del FMI. La cuota formal de China ostenta una enorme subrepresentación frente al tamaño económico actual del país. Timothy Adams, subsecretario para Asuntos Internacionales en el Departamento del Tesoro, dijo a The New York Times en agosto de 2006 que "al dar un nuevo plan de gestión al FMI y una mayor voz a China, ésta tendrá un sentido más grande de responsabilidad en cuanto a la misión de la institución". En una reunión en Singapur en el otoño de 2006, el Comité Monetario y Financiero Internacional del FMI estuvo de acuerdo en reasignar las cuotas para reflejar los cambios en el equilibrio del poder económico. Clay Lowerly, secretario asistente para Asuntos Internacionales en el Departamento del Tesoro, reformuló la posición de Washington de ese momento: "Ya hace tiempo que tenemos la opinión de que si no emprendemos acciones para reconocer el papel creciente de las economías en ascenso, el FMI será menos relevante y todos estaremos peor". También recientemente Washington señaló su disposición a que China se incorpore al Banco Interamericano de Desarrollo.
Mientras tanto, el gobierno de Bush ha optado por una mayor cooperación con las potencias en ascenso también en otras cuestiones, en especial la energía, el medio ambiente y la proliferación nuclear. Washington ha comprometido a China mediante el Grupo de Trabajo de Energía del APEC. Esto ha animado a China e India, que están ansiosas por asegurar un acceso regular a la energía, a colaborar con la Agencia Internacional de Energía a fin de crear reservas petroleras estratégicas. Ha lanzado, junto con Australia, China, Corea del Sur, India y Japón, la Asociación Asia-Pacífico para el Desarrollo Limpio y el Clima para facilitar la eficiencia energética y el crecimiento sustentable en materia ambiental. (Como sus miembros representan más de la mitad de la economía mundial, la asociación tiene el potencial de afectar más el calentamiento global de lo que hace el Protocolo de Kyoto.) Estados Unidos también ha contado con que China e India ayuden a detener la proliferación nuclear. Depende de Beijing llevar de nuevo a Pyongyang a las conversaciones de seis partes e implementar sanciones financieras que limiten el acceso de Corea del Norte a moneda fuerte. En octubre de 2006, después del ensayo nuclear de Corea del Norte, por primera vez China suscribió una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que ordena sanciones contra el régimen. De manera similar, Washington ha contado con el respaldo de India a las objeciones estadounidenses al programa nuclear de Irán, así como la presencia de India en la mesa directiva de la Agencia Internacional de Energía Atómica, para llevar su caso contra Teherán al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En el camino
Es muy pronto aún para determinar si las jugadas de Washington para llevar a Beijing y Nueva Delhi al concierto de las grandes potencias tendrán éxito. Algunas de las iniciativas estadounidenses han sido infructuosas o producido magros resultados. La reforma interna inicial del FMI ha sido, hasta hoy, pobre. La cuota de votación de China se elevó de 2.98 a 3.72%. La reforma del Consejo de Seguridad de la ONU se ha estancado porque las propuestas que emanan de los propios organismos de la organización han parecido poco prácticas y las potencias clave no han sido capaces de llegar a acuerdos sobre qué países merecen ser miembros permanentes. Uno de los muchos estancamientos que paralizan la Ronda Doha es el rechazo de la UE a recortar más los subsidios agrícolas a menos que los países del G-20 estén de acuerdo en abrir el acceso a sus mercados internos no agrícolas. Y los opositores al trato nuclear Estados Unidos-India sostienen que el convenio no puede reconciliarse con las posturas de línea dura de Washington contra Irán y Corea del Norte.
Pero los escépticos deberían considerar que tales empeños sólo rendirán frutos con el tiempo. Estudios independientes realizados por Robert Lawrence e Iain Johnston, ambos profesores de la Harvard University, han mostrado que continuar con la participación de China en la economía internacional y los regímenes de seguridad ha transformado lentamente, durante muchos años, a Beijing, de ser un régimen de gobierno revolucionario a uno conservador. El Diálogo Estratégico Económico con China, que a la fecha ha recibido comentarios de justos a moderados, apenas acaba de empezar. Como fue el caso con la Iniciativa sobre Impedimentos Estructurales dirigida con Japón hace más de 15 años, que a la larga abrió los mercados japoneses a los minoristas estadounidenses, los avances con China no llegarán muy pronto.
Otra dificultad es que reescribir las reglas de las instituciones vigentes es una tarea espinosa. El poder es un juego de suma cero, y así cualquier intento de elevar la posición de China, India y otros estados en ascenso dentro de las organizaciones internacionales costará a otros países algo de su influencia en esos foros. Puede esperarse que esos perdedores potenciales traten de estancar o sabotear los intentos de reforma. Aunque los países europeos son todavía importantes, su crecimiento económico y demográfico no va a la par de las potencias en ascenso o de Estados Unidos. Al haber sido dotados con posiciones privilegiadas en muchas instituciones clave de la Posguerra, los países europeos se oponen a perder la mayor parte en una redistribución del poder a favor de los países de la Cuenca del Pacífico. Y como, en efecto, tienen el poder de veto en muchas organizaciones, pueden resistir los cambios encabezados por Estados Unidos. Los europeos sostienen que ellas deben mucho a la UE, la cual les permite mandar sobre un bloque de votos de 25 miembros en muchas instituciones. Pero si la UE cambia a una política común sobre asuntos internacionales y seguridad, valdría la pena preguntarse por qué Bruselas tiene derecho a 25 voces cuando los 50 estados que componen la Unión Americana sólo tienen una.
Puede esperarse que los países en vías de desarrollo de la periferia de la economía global respalden a Europa en resistir los esfuerzos de reforma encabezados por Estados Unidos: no quieren perder la poca influencia que tienen en las instituciones multilaterales. Tal resistencia puede ser lo más común en el futuro porque la administración Bush, al haber mostrado una inclinación al unilateralismo en algunos asuntos, ha elevado las sospechas acerca de sus motivos. Es probable que muchos países vean en los esfuerzos de reforma de Washington un intento oportunista de liberarse de las restricciones de los acuerdos multilaterales ya en vigencia. Además, el creciente sentimiento antiestadounidense en todo el planeta ha dificultado que esos gobiernos estén dispuestos a cooperar con Estados Unidos para hacerlo así.
La administración Bush también afronta obstáculos en casa. Algunos demócratas en el Congreso se opusieron a la iniciativa de la Casa Blanca para dar a China una influencia mayor dentro del FMI con base en que hacerlo así significaba recompensar a un actor desleal en la economía global; gracias a las elecciones intermedias de 2006, este tipo de oposición tendrá ahora una voz aún más fuerte. Las encuestas de salida mostraron un fuerte apoyo entre los votantes al realismo geopolítico y el populismo económico: posiciones que podrían complicar los esfuerzos por reelaborar los acuerdos para una forma de gobierno global. Por un lado, es más probable que los estadounidenses suscriban cualquier iniciativa de seguridad multilateral que retirara alguna presión de las fuerzas armadas estadounidenses tan implicadas en tantas partes del mundo y con tanto peso sobre sus hombros; por el otro, parecen listos a oponerse a los ajustes respecto a las potencias económicas en ascenso.
¿Fuera o dentro?
Puede parecer raro que hoy Estados Unidos procure privar del derecho a voto a sus viejos aliados en Europa para recompensar a gobiernos que a menudo tienen agendas que se apartan de la suya propia. Pero la alternativa es aún más desconcertante: si estos países no se integran, podrían buscar su propio camino y crear organizaciones internacionales que choquen en lo fundamental con los intereses estadounidenses. En los años más recientes, alimentados por la actitud antiestadounidense, grupos latentes como el Movimiento de los No Alineados han cobrado nueva vida. Si India y China no están hechas para sentirse dirigentes comunes del sistema internacional, podrían hacer el futuro muy incómodo para Estados Unidos. Los nacionalistas de los países en ascenso estarán ansiosos por sacar provecho de cualquier fisura política que pueda desarrollar vínculos entre sus países y Estados Unidos.
En especial, China ya ha empezado a crear nuevas estructuras institucionales ajenas al alcance de Estados Unidos. La Organización de Cooperación de Shanghai (SCO, por sus siglas en inglés), por ejemplo, que consiste en China, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán (con India, Irán, Mongolia y Pakistán como observadores), ha permitido la cooperación militar y energética entre sus miembros, aunque todavía en un bajo nivel. En la cumbre de junio de 2006 de la SCO en Beijing, el presidente iraní Mahmoud Ahmadinejad propuso que la organización "rechace las amenazas de las potencias dominantes de utilizar la fuerza contra otros estados e interferir en sus asuntos". La declaración conjunta publicada al término de la cumbre pareció suscribir este sentimiento, señalando que "las diferencias en las tradiciones culturales, los sistemas políticos y sociales, los valores y modelos de desarrollo formados en el curso de la historia no deberían ser tomados como pretextos para interferir en los asuntos internos de otros países".
China también corteja activamente a países ricos en recursos. En octubre de 2006, fue la anfitriona de una cumbre con más de 40 gobernantes de África para continuar su acceso al continente tan rico en energía. Y sus dirigentes han propuesto la creación de áreas de libre comercio dentro de la SCO y el APEC. Mostraron tanta disposición para seguir adelante que el presidente Bush se vio obligado a retirar la guerra global contra el terrorismo de la agenda del APEC, y en noviembre de 2006 llamó a la creación de una zona de libre comercio para el APEC.
Los esfuerzos de China no necesariamente entran en conflicto con los intereses estadounidenses, pero podrían hacerlo si Beijing lo desea. Desde la perspectiva estadounidense, sería preferible que China e India propusieran sus intereses dentro de las estructuras para la forma de gobierno global conducida por Estados Unidos más que fuera de ellos. Estados Unidos podría obtener algo a cambio de albergar a esos estados en instituciones como la ONU y el FMI y otorgarles el reconocimiento y el prestigio que demandan: un compromiso de Beijing y Nueva Delhi de que aceptarán las reglas básicas del juego global.
Estados Unidos tiene frente a sí un camino lleno de desafíos. Los países europeos siguen siendo aliados vitales. En temas como los derechos humanos y la promoción de la democracia, Europa tiene una voz poderosa y constructiva. Llevar a China e India al concierto de las grandes potencias sin distanciarse de la UE o sus miembros requerirá grandes cantidades de voluntad y destreza diplomáticas. La administración Bush ha despegado con pasos sólidos. Conforme éstos se dan, su labor es sencilla de plantear pero difícil de ejecutar: mantener cerca a los viejos amigos de Estados Unidos, y a sus nuevos amigos, aún más cerca.
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