15 de noviembre de 2009

COREA DEL NORTE Y EL NUEVO PARADIGMA DE SEGURIDAD


Mitchell B. Reiss

Al probar recientemente su segundo dispositivo nuclear (el 25 de mayo), lanzar posteriormente numerosos misiles balísticos y proferir una serie de amenazas y advertencias altamente beligerantes e incendiarias, la República Democrática Popular de Corea (Corea del Norte) ha dejado clara su intención de aumentar la credibilidad de su capacidad nuclear, de demostrar la calidad de su programa de misiles balísticos (quizá como parte de una mayor campaña internacional de marketing) y de hacer saber a la comunidad internacional que no se limitará a aceptar con sumisión las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU en respuesta a acciones que Corea considera parte de su derecho soberano.

Todos estos actos anuncian una nueva etapa en las relaciones de Corea del Norte con el resto del mundo. Pero, ¿qué significa esto exactamente para la estabilidad y la seguridad del noreste asiático? ¿Y qué pueden hacer ahora, si es que pueden hacer algo, EEUU, China, Corea del Sur, Japón y Rusia (el resto de los participantes en las negociaciones a seis bandas que han servido como principal foro diplomático para las relaciones con Corea del Norte) para detener y, en última instancia, reducir el programa nuclear de este país?

¿Cómo se ha llegado a esta situación?

Esta crisis, como todas, lleva mucho tiempo engendrándose. Los comentaristas liberales de EEUU y Europa han tendido a culpar a las políticas de la Administración de George W. Bush de no haber sabido gestionar adecuadamente la cuestión de Corea del Norte durante los últimos ocho años, lo que habría llevado a la crisis actual. Estos comentaristas apuntan como causas a la provocadora caracterización por parte del presidente Bush de Corea del Norte como parte del “eje del mal”, a la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 donde se destacaba la prevención por medios militares, a la invasión de Irak sin el visto bueno de la ONU y a la excesiva importancia otorgada por la Administración Bush a las aspiraciones de Corea del Norte de poseer capacidad de enriquecimiento de uranio y acabar con el Acuerdo Marco de 1994 sobre capacidad nuclear (responsable del congelamiento y, en última instancia, de la conclusión del programa de separación de plutonio de Pyongyang).

Asimismo, las intermitentes relaciones diplomáticas mantenidas durante cinco años pusieron de manifiesto las profundas fisuras existentes entre los principales formuladores de políticas de la Administración Bush, que no se ponían de acuerdo sobre si convenía buscar una colaboración con Corea del Norte, enfrentarse a ella o ignorarla. Esta ambivalencia fue completamente contraria al planteamiento político de Corea del Sur durante las Administraciones tanto de Kim Dae-jung como de Roh Moo-hyun, que invirtieron miles de millones de wons coreanos en entablar relaciones directas con el Norte (ya fuera mediante la política sunshine (rayos de sol) o la política peace and prosperity (paz y prosperidad) con la esperanza de fortalecer los vínculos con ese país. Los funcionarios de Washington se referían burlonamente (y en ocasiones abiertamente) a la política de Corea del Sur como una política de contemporización, especialmente después de la reticencia de la Administración Roh a calificar a Corea del Norte como “el principal enemigo” en los Libros Blancos anuales de su Ministerio de Defensa y de su negativa a censurar a Corea del Norte ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. El resultado fueron unas tensas relaciones entre Washington y Seúl, así como la falta de una estrategia diplomática coherente y congruente por parte de EEUU (y sus aliados) que contribuyó a que Corea del Norte decidiera abandonar las negociaciones a seis bandas a finales del segundo mandato de la Administración Bush.

Los comentaristas más conservadores, incluidos algunos veteranos de la Administración Bush, han cuestionado este análisis, alegando que estaba justificada la adopción de una política más dura con respecto a Corea del Norte para tratar de invertir algunas inquietantes tendencias surgidas durante la década de 1990. En el aspecto nuclear, el fin de la Guerra del Golfo Pérsico de 1991 puso de manifiesto el alcance de las ambiciones nucleares de Sadam Husein y lo cerca que había estado de adquirir en secreto una bomba nuclear. Los servicios de inteligencia de EEUU concluyeron a mediados de la década de 1990 que Irán estaba desarrollando de forma subrepticia su propio arsenal nuclear, mientras que la India y Pakistán se unieron públicamente al club de países con capacidad nuclear con sus ensayos de mayo de 1998.

Con el deseo de diversificar su capacidad letal, un número cada vez mayor de países han desarrollado también otras armas de destrucción masiva, además de misiles balísticos. Para finales de la década de 1990, 13 países disponían de programas de armas biológicas, 16 de programas de armas químicas y 28 de misiles balísticos. Además, había indicios de un mayor comercio y una mayor cooperación entre muchos de esos países en tecnología de armas de destrucción masiva. Otra tendencia alarmante era la poca disposición de los miembros del régimen internacional de no proliferación a hacer cumplir sus propias leyes, normas y reglamentos. La ONU y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) demostraron ser incapaces de detener, o incluso de ralentizar, esa proliferación.

Por lo que respecta concretamente a Corea del Norte, el Acuerdo Marco de 1994 permitió a éste mantener su plutonio (y cualquier arma nuclear que pudiera haber desarrollado) durante una serie de años y recibir al mismo tiempo ayuda alimentaria y energética. Además, la Administración Clinton reconoció en sus informes al Congreso de 1999 y 2000 que Corea del Norte estaba adquiriendo capacidad de enriquecimiento de uranio; en otras palabras, que “estaba engañando y distanciándose” de sus compromisos originales. Todos estos hechos exigían una respuesta más enérgica con respecto a Pyongyang. De lo contrario, otros países como Irán sacarían la conclusión lógica de que también ellos podrían desafiar a la comunidad internacional con total impunidad y adquirir armas nucleares.

Independientemente de a quién terminen culpando los historiadores de la actual crisis (y Corea del Norte debería considerarse sin duda uno de los principales culpables), hay dos hechos evidentes. En primer lugar, se calcula que durante este período Corea del Norte ha incrementado su arsenal de material fisible desde una cantidad suficiente para construir una o dos bombas hasta obtener el material suficiente para construir entre 5 y 12 bombas (según documentos no clasificados) y que ha llevado a cabo dos ensayos nucleares y múltiples ensayos con misiles, por lo que Pyongyang constituye una amenaza mucho mayor hoy en día que hace 10 años.

En segundo lugar, es evidente que los demás participantes en las negociaciones han fracasado en cierto modo, aunque sólo sea porque advirtieron expresamente a Pyongyang de que no llevara a cabo esas acciones. Corea del Norte no sólo hizo caso omiso de esa petición, sino que además actuó precisamente como se le había dicho que no actuara. Quizá el aspecto menos señalado y más increíble de todo este proceso diplomático ha sido la absoluta incapacidad de cuatro de las mayores potencias económicas y militares del mundo (EEUU, China, Rusia y Japón), incluidos tres Estados con capacidad nuclear y tres miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, para determinar el entorno estratégico del noreste asiático. Han demostrado ser completamente incapaces de evitar que un país empobrecido y disfuncional de tan sólo 23 millones de habitantes ponga en peligro de forma sistemática la paz y la estabilidad de la región económicamente más dinámica del mundo. Esto sólo puede considerarse un auténtico fracaso colectivo.

¿Y a partir de ahora, qué?

Podría alegarse que el verdadero fracaso de la diplomacia estadounidense en las negociaciones a seis bandas no ha sido su incapacidad para alcanzar un acuerdo de desnuclearización con Corea del Norte, sino más bien su incapacidad para darse cuenta de si realmente Corea del Norte estaba dispuesta a renunciar a su programa de armas nucleares y, en caso de estarlo, a qué precio. ¿Pensaba Kim Jong-il que podría preservar su régimen (evitar amenazas y coacciones de actores extranjeros) sin armas nucleares? En otras palabras, ¿pensaba Kim que tenía más posibilidades de mantenerse en el poder abandonando las armas nucleares, recibiendo ayuda económica del exterior y empezando a integrar a su país en el conjunto de la economía regional?

Parece que estas preguntas han sido respondidas ya con rotundidad. Tras dos ensayos nucleares, es difícil imaginar cómo podría convencerse a Pyongyang a estas alturas de abandonar sus programas de armas nucleares. Así que, ¿podemos extraer alguna lección de este fracaso diplomático de los últimos años que nos pueda servir para el futuro?

La Administración Obama tal vez se vea tentada de mantenerse fiel al viejo paradigma de seguridad y tratar de persuadir a Corea del Norte de que retome las negociaciones a seis bandas a cambio de suavizar las sanciones, prestarle más ayuda alimentaria, reanudar la ayuda energética o brindarle otras ventajas. Ésta ha sido la opción por defecto en el pasado cada vez que Corea del Norte se “comportaba mal”: una intensa actividad diplomática para inducir a Corea del Norte a volver a la mesa de negociación, con meses de adulaciones, halagos y verdaderos sobornos por parte de algunos de los demás participantes en las negociaciones. Lamentablemente, vistos el alcance y la duración de esos esfuerzos, a veces parece que el único objetivo de las negociaciones a seis bandas ha sido conseguir que Pyongyang simplemente participara en ellas.

El principal motivo de este énfasis constante en la diplomacia ha sido que EEUU y otros países no han sido capaces de coaccionar eficazmente a Pyongyang para que cambiara de actitud. La opción militar no es viable, sobre todo al seguir el ejército estadounidense presente en Irak y estar ampliando actualmente su compromiso en Afganistán. Además de poder provocar una segunda Guerra de Corea, una intervención militar en toda regla (e incluso sin ser en toda regla) tendría un coste demasiado elevado, como lleva teniéndolo ya desde hace más de 50 años.

Hay otros cuatro factores que dificultan la aplicación de medidas coercitivas para provocar un cambio en la política nuclear de Corea del Norte. En primer lugar, las sanciones y amenazas aplicadas previamente a este país han demostrado ser ineficaces o inútiles, o han llegado a incluso a empeorar la situación. Las modestas sanciones económicas no han provocado ningún cambio en el comportamiento de Pyongyang, aun en las raras ocasiones en que ha conseguido alcanzarse un acuerdo en el Consejo de Seguridad de la ONU (otra cosa muy distinta es que se haya aplicado lo acordado: a pesar de que en el pasado la ONU aprobó resoluciones en que se prohibía el suministro de artículos de lujo a Corea del Norte, en Pyongyang no parecen escasear el buen coñac ni los aparatos electrónicos de lujo). Tras el segundo ensayo nuclear, quizá China y Rusia se muestren más dispuestas a votar en favor de que la ONU aplique más sanciones, aunque está por ver con qué grado de firmeza se aplicarían finalmente. EEUU y Japón podrían aprobar unilateralmente más sanciones comerciales y mercantiles, pero la realidad es que la capacidad de influencia de estos países es limitada al ser prácticamente inexistente su interacción con Corea del Norte.

En segundo lugar, es comprensible que Pyongyang se pregunte si alguna vez será objeto de sanciones sostenibles y verdaderamente punitivas, por muy terriblemente que se comporte. Por ejemplo, antes de su detonación nuclear y sus ensayos con misiles de 2006, EEUU, China y otros países le advirtieron reiteradamente de que semejantes acciones se considerarían “inaceptables”, para después acabar aceptando ese comportamiento. Cuando la Administración Bush congeló más de 40 millones de dólares (supuestamente adquiridos mediante transacciones ilícitas) de cuentas norcoreanas en el Banco Delta Asia (BDA) con sede en Macao, Pyongyang boicoteó las negociaciones a seis bandas. Para conseguir que volviera a la mesa de negociación, EEUU no sólo tuvo que liberar esos fondos, sino que además tuvo que sufrir la ignominia de tener que “blanquear” ese dinero a través del Banco de la Reserva Federal de Nueva York para que Corea del Norte pudiera depositarlos en otras instituciones financieras. Además, Corea del Norte fue supuestamente el principal contratista en la construcción encubierta por parte de Siria de un reactor nuclear que Israel destruyó en septiembre de 2007, lo que implica que, sigilosamente, se estaba acercando cada vez más (por no decir sobrepasando) a la “línea roja” de exportar sus conocimientos en materia nuclear o material fisible a otras partes. Y, sin embargo, no se adoptó ninguna medida contra el país. Como cabía esperar, tolerar (o incluso peor, recompensar) el mal comportamiento de Corea del Norte no ha hecho sino fomentar más comportamientos de este tipo. Esta misma tendencia de advertir pero no actuar parece estar repitiéndose de nuevo ante las últimas provocaciones de este país.

En tercer lugar, Corea del Sur mostró en el pasado su preocupación por el hecho de que eliminar todos sus vínculos con Corea del Norte pudiera permitir un aumento de la influencia china en Pyongyang a su costa. Esto es reflejo de una imperceptible competencia entre Seúl y Beijing que evoca la enconada rivalidad que enfrentaba a ambos durante los siglos XVIII y XIX por el control de la península de Corea. Ambos quieren asegurarse de estar en situación de poder influir en el futuro de Corea del Norte. Esto limita el grado en que Corea del Sur está dispuesta a abandonar toda relación con el Norte, aun bajo el mandato de la Administración de Lee Myung-bak, más conservadora.

Y en cuarto lugar, y más importante, hasta ahora China se ha mostrado reticente a presionar a Corea del Norte hasta el punto de que pudiera colapsar su régimen. De momento ha preferido una Corea del Norte con una capacidad nuclear residual (y que no se anuncie a bombo y platillo) al caos que supondría la caída del régimen norcoreano, con el riesgo de que millones de refugiados de ese país cruzaran al noreste de China por el río Yalu. Con un país decidido a asegurar su “ascensión pacífica” y afectado por una gran cantidad de problemas internos, como la degradación medioambiental, la corrupción endémica, un desempleo al alza, un desarrollo económico desigual entre las áreas costeras e interiores, un sistema sanitario deficiente y un grave desequilibrio demográfico entre hombres y mujeres, podría entenderse que los dirigentes chinos no quisieran asumir la carga adicional que supondría una crisis masiva de refugiados y un Estado fallido en sus fronteras. La opinión que China tiene de Corea es parecida a la que Francia tenía de Alemania durante la Guerra Fría y que se plasmaron en estas declaraciones de París: “Nos gusta tanto Alemania que estamos encantados de que haya dos”.

Sin embargo, a raíz del ensayo del 25 de mayo, se han alzado cada vez más voces en China que piden un cambio de actitud. Si Beijing quisiera “apretar” a Corea del Norte, podría hacerlo sin problemas: según los datos disponibles, el 80% de la energía y los combustibles de Corea del Norte le son suministrados por China, a menudo a precios reducidos o subvencionados. Sin embargo, hoy por hoy está por ver si China tratará deliberadamente de derribar el régimen de Kim Jong-il. Dada su actuación en el pasado, no está claro que vaya a hacerlo.

Una seguridad y una estabilidad mayores en el noreste asiático

Con un Pyongyang aparentemente decidido a adquirir capacidad nuclear, con unas medidas económicas y coercitivas inviables o ineficaces y habiendo quedado descartada la alternativa militar, no existen demasiadas opciones para invertir el programa de armas nucleares de Corea del Norte, desnuclearizar la península de Corea e integrar una Corea del Norte no nuclear en la comunidad del noreste asiático. Este ha sido el objetivo de los dos últimos decenios, desde el final de la Guerra Fría, con unos intentos basados en negociaciones bilaterales o multilaterales. Lamentablemente, esta vía ha dejado de ser posible ya.

Por lo tanto, es importante reconocer que, actualmente, estamos operando en un nuevo entorno de seguridad que exige un nuevo paradigma de seguridad. Y, ¿qué forma adoptaría éste?

En primer lugar, lo que implicaría ante todo es que debe dejarse de hacer tanto hincapié en la diplomacia. Ya ha pasado el momento de poder alcanzar una solución diplomática a los desafíos planteados por Corea del Norte. EEUU y los demás participantes en las negociaciones a seis bandas deben mejorar más bien su capacidad para disuadir y contener a Corea del Norte hasta que llegue un nuevo régimen a Pyongyang que quiera entablar con el resto del mundo una relación distinta. Aunque es posible que EEUU pudiera aún persuadir a Corea del Norte de volver a la mesa de negociaciones (como ha hecho en anteriores ocasiones), esto sería confundir la forma con el fondo. Como ya hemos dicho anteriormente, el objetivo de las negociaciones a seis bandas no es conseguir que Corea del Norte se siente a la mesa de negociación, sino que quiera sentarse en esa mesa para sopesar si le compensa abandonar sus programas de armas nucleares y entablar una nueva relación radicalmente distinta con EEUU y la región. EEUU y los demás participantes en las negociaciones a seis bandas no pueden hacer este cálculo por Pyongyang y deberían dejar de intentarlo. Deberían tratar de ser al menos tan pacientes como han demostrado ser los norcoreanos.

Dicho esto, no hay que subestimar lo difícil que les resultará a EEUU y las demás partes realizar este cambio de concepto desde una actitud de colaboración hasta una de disuasión y contención. En los últimos 20 años se han invertido todo un conjunto de burocracias y carreras profesionales de media docena de cancillerías y ministerios de Asuntos Exteriores en negociar con Corea del Norte; todas ellas opondrán gran resistencia un cambio hacia un nuevo paradigma de seguridad.

La Administración de Obama debe adoptar tres medidas inmediatas. En primer lugar, debería anunciar públicamente su nueva política con respecto a Corea del Norte para asegurarse de que sus intenciones son perfectamente entendidas por su Administración, por Corea del Norte y por los amigos y aliados de EEUU en la región. Ha llegado el momento de actuar con firmeza y claridad, no de contentarse con meras ilusiones de que Corea del Norte renuncie a su capacidad nuclear y de que alguna forma pueda convencérsela de que vuelva a la mesa de negociación. Otros posibles países en proceso de proliferación nuclear, sobre todo Irán, siguen de cerca el caso de Corea del Norte para sacar sus propias conclusiones sobre los pros y los contras de adquirir armas nucleares.

En segundo lugar, EEUU debe recomponer las relaciones con sus dos principales aliados en Asia, Japón y Corea del Sur. Las relaciones con estos dos países se han deteriorado en los últimos años y a Seúl y a Tokio les preocupa saber si el nuevo equipo de Washington establecerá consultas y una colaboración plenas en lo que respecta a su política de cara a Corea del Norte (ha habido quejas sobre la relativa falta de atención prestada a Asia por el equipo de Obama, incluso antes de la crisis). En este sentido, la resolución del problema nuclear norcoreano no radicaría tanto en Corea del Norte como en que EEUU lograra conservar sus alianzas. A fin de cuentas, Washington no puede controlar lo que hace Corea del Norte, pero sí puede controlar lo que hace con respecto a Seúl y a Tokio. Un buen comienzo sería la cumbre EEUU-República de Corea prevista para el 16 de junio, en la que el presidente Lee Myung-bak visitará la Casa Blanca. En ese momento EEUU debería ofrecer a Corea del Sur una garantía de seguridad formal por escrito, algo que también debería ofrecer a Japón, si Tokio así lo deseara.

En tercer lugar, EEUU ha celebrado la adhesión de Corea del Sur a la Iniciativa de Lucha contra la Proliferación (ILP) tras el ensayo del 25 de mayo y debe alentar a China a que se adhiera también (Rusia ya lo ha hecho). Estas acciones deberían formar parte de un mensaje claro e inequívoco a Pyongyang de que la comunidad internacional no tolerará que Corea del Norte exporte ninguno de sus misiles balísticos o tecnologías nucleares. La enérgica oposición de Pyongyang a la firma de la ILP por parte de Seúl probablemente se deba a su preocupación por que ésta pueda acabar con una fuente muy necesaria de divisas fuertes para el régimen. La participación de China estrecharía aún más el cordón en torno a Corea del Norte. Pero si Beijing considera que no puede posicionarse tan claramente en contra de Corea del Norte, entonces deberían crearse e institucionalizarse formas de que China pueda colaborar de forma más encubierta.

Conclusión

A lo largo de los últimos 20 años, Corea del Norte ha ido mejorando de forma gradual pero inexorable su posición estratégica, sin pagar por ello ningún precio considerable, mientras que las posiciones estratégicas de los demás países de la región han ido empeorando. Ninguno de esos países es más seguro o está en mejor situación hoy en día que hace unos cuantos años.

Esta tendencia no puede invertirse de forma inmediata. Sin embargo, el reconocimiento de la necesidad de un nuevo paradigma de seguridad es el primer paso para conseguirlo. Junto con las modestas medidas anteriormente descritas, este nuevo paradigma definiría una nueva política de cara a Corea del Norte a partir de lo que podría calificarse como una “desatención maligna”. Esta política tendría la virtud de hacer recaer el progreso real de las futuras negociaciones donde debería recaer: en Corea del Norte, en aprovechar los puntos fuertes de EEUU en sus alianzas en la región y en alinear los intereses de no proliferación de EEUU en la península de Corea con los de la comunidad internacional.

EL CONSENSO DE PEKÍN: ¿UN NUEVO MODELO PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO?


Enrique Fanjul

Una de las diversas consecuencias que puede tener la actual crisis financiera puede ser la emergencia de un “modelo chino” para los países en desarrollo, un Consenso de Pekín que éstos vean como una alternativa política a unos planteamientos cuya expresión más destacada fue el famoso Consenso de Washington, que han quedado seriamente desprestigiados con las turbulencias de estos tiempos.

El atractivo de este modelo chino se está viendo impulsado por dos hechos. En primer lugar, por la crisis económica, que está teniendo consecuencias devastadoras para los países en los desarrollo pero de cuyas causas éstos no se consideran responsables. La crisis tiene su origen en los países industrializados, en la codicia de muchos agentes económicos y en la ineficiencia de los sistemas de control por parte de las autoridades económicas.

En segundo lugar, el atractivo del modelo chino se basa en los espectaculares resultados que ha tenido. En una perspectiva a largo plazo, China, con una tasa anual media de crecimiento de un 10% durante las tres últimas décadas, ha protagonizado la mayor revolución económica en la historia de la humanidad, en el sentido de que nunca hasta ahora se había registrado un proceso por el cual un colectivo tan grande de población hubiera cambiado sus condiciones materiales de vida de una forma tan intensa en un período de tiempo tan corto.

Por otra parte, en una perspectiva a corto plazo, la economía china ha sufrido los efectos de la crisis, pero en menor medida que otros países. Se ha producido una sensible desaceleración de su crecimiento, pero no tan intensa como en otras partes del mundo. Además, China, que entró relativamente tarde en la crisis, puede ser uno de los primeros países en salir de ella. Diversos indicadores apuntan efectivamente a una cierta mejora en la evolución de su coyuntura económica en la primera mitad de 2009 (subida de la Bolsa, aumento del crédito bancario). Informes recientes de organismos internacionales han comenzado a revisar al alza las previsiones de crecimiento de China. En junio de 2009 el Banco Mundial ha pronosticado una tasa de crecimiento para el presente año del 7,2%. La tasa de crecimiento de China ha bajado como consecuencia de la crisis, pero es una tasa que resulta envidiable en comparación con la de gran parte de las economías mundiales.

Si China añade a sus logros de los últimos 30 años un mejor comportamiento ante la crisis y, sobre todo, si logra salir antes de ella, el Consenso de Pekín recibirá un respaldo de gran valor ante muchos países en desarrollo, que están cansados de recibir durante años lecciones sobre lo que deberían hacer y las medidas que tendrían que aplicar desde unos países industrializados y unos organismos internacionales a cuyos errores e ineficiencia se puede atribuir la responsabilidad de la mayor crisis económica de las últimas décadas.

Los componentes del Consenso de Pekín

¿Cuáles son los elementos que conforman este Consenso de Pekín? Se podrían señalar cinco componentes fundamentales: (1) el “capitalismo de Estad”; (2) el gradualismo en la política de reformas; (3) un modelo abierto hacia el exterior, hacia el comercio internacional y las inversiones extranjeras; (4) el autoritarismo político; y (5) una gran capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias.

En primer lugar, el “capitalismo de Estado”, entendiendo por tal un sistema económico en el que el Estado tiene una presencia decisiva, tanto a través de la existencia de empresas públicas y de empresas teóricamente privadas pero con fuertes vinculaciones con el poder político, como de su intervención sobre la economía a través de regulaciones y “recomendaciones”.

El poder político no se limita pues a un papel subsidiario, supervisor, en el que se supone que el mercado tiene el papel central, sino que ejerce un papel de “liderazgo”, estableciendo prioridades y objetivos y dirigiendo al sistema económico hacia la consecución de los mismos. Por ejemplo, durante los primeros meses de 2009 el crédito bancario registró un fuerte crecimiento en China y ello se debió en buena medida a las instrucciones que dio el gobierno a los bancos a tal efecto y que éstos siguieron de forma disciplinada.

En segundo lugar, el gradualismo en la política de reformas. Este ha sido uno de los rasgos básicos del modelo chino desde que se adoptó la política de reforma hace más de 30 años: los cambios, las reformas, se realizan gradualmente, poco a modo, frente al modelo de big bang que se aplicó en muchos países de Europa del Este tras la caída del comunismo y que supuso liberalizaciones bruscas de precios y privatizaciones masivas, con unos costes sociales de inflación y desempleo muy altos, aparte de servir en muchos casos para crear una nueva oligarquía económica que, gracias a sus conexiones políticas, se hizo con el control de las empresas privatizadas.

La reforma se inició en China en el sector agrario, restableciendo un sistema productivo basado en la explotación familiar. Con frecuencia una determinada medida de reforma ha sido sometida a una experimentación previa, aplicándola primero de forma limitada, en ciertos sectores o zonas; después, cuando se ha comprobado su eficacia, y se han introducido los ajustes que se han considerado convenientes, la medida ha sido aplicada en el conjunto de la economía. Así, por ejemplo, las zonas económicas especiales fueron lanzadas a principios de los años 80 para experimentar con las inversiones extranjeras (tanto para experimentar sus efectos como las políticas más adecuadas para atraerlas). Posteriormente, la apertura a las inversiones extranjeras y los incentivos se extendieron a toda China.

Prudencia, gradualismo y cambios paulatinos: éste es uno de los componentes más característicos del modelo chino de desarrollo en la era de la reforma.

En tercer lugar, el modelo chino es un modelo abierto hacia el exterior, hacia el comercio internacional y las inversiones extranjeras. Uno de los elementos más centrales de la reforma china ha sido la apertura al mundo exterior, al que China comprendió que tenía que dirigirse para adquirir tecnología avanzada, métodos de gestión modernos, conocimiento y capitales. Con el gradualismo que en general ha caracterizado sus reformas, China ha ido poco a poco integrándose en la economía internacional, en la que es hoy en día uno de los principales exportadores e importadores y uno de los principales receptores de inversiones extranjeras, al mismo tiempo que se está convirtiendo en uno de los principales inversores en el exterior.

China, pues, apostó desde que se adoptó la política de reforma por planteamientos de desarrollo abiertos hacia el exterior, hacia la integración en la competencia internacional, siguiendo en este sentido la línea de otras economías asiáticas de su entorno, frente a planteamientos autárquicos o de sustitución de importaciones que en épocas pasadas tuvieron un destacado predicamento entre los países en desarrollo. En todo caso, ese proceso de apertura, en línea con lo que ha sido la reforma, se ha llevado a cabo de forma gradual, como hemos señalado, y la apertura al exterior de China tiene todavía un largo recorrido por delante.

En cuarto lugar se encuentra uno de los aspectos que puede ser más controvertido y más difícil de analizar y valorar: el autoritarismo político. El poder del Partido Comunista Chino sigue siendo, y lo será por mucho tiempo, dominante e incuestionable. Muchos analistas han pronosticado en el pasado que el modelo chino era inviable, que no se podía avanzar por el carril de la reforma económica sin avanzar por el de la reforma política. Sin embargo, China ha demostrado la falta de validez de la denominada “teoría de los dos carriles”: el país ha experimentado una profunda revolución económica sin que los fundamentos del sistema político hayan cambiado.

Hay un matiz que es importante a este respecto: lo anterior no significa inmovilismo. Desde el punto de vista de las libertades, la China de hoy en día es muy distinta a la China de antes de la reforma. Los ciudadanos chinos disfrutan de un grado de libertades personales incomparablemente mayor que el que tenían hace 20 ó 30 años. La libertad de expresión, la capacidad de crítica, también se ha ido expandiendo.

La forma de ejercer el poder por parte del Partido Comunista también ha cambiado. Hasta fines de los años 80 el poder se caracterizaba por el peso decisivo y dominante de un gobernante supremo: primero fue Mao, después Deng Xiaoping. Sin embargo, desde la muerte de este último la figura del gobernante supremo se ha desvanecido. El poder es más colegiado. En el núcleo central del Partido se han desarrollado facciones que compiten por la influencia política y defienden planteamientos diferentes.

Como en la economía, el cambio político ha sido gradual, continuará en el futuro y posiblemente China se encontrará un día con que, por fin, se puede considerar como una sociedad democrática.

Durante las tres décadas de la era de la reforma ha habido una estrecha correlación entre crecimiento económico e inserción exterior, por un lado, y progreso de las libertades y de la democracia, por otro. En el futuro el crecimiento económico, el avance en la inserción internacional de China, irán previsiblemente acompañados de progresos en los derechos humanos y en las libertades y, en un momento dado, darán paso a un sistema democrático.

En este proceso desempeñará un papel central el Partido Comunista. El Partido Comunista chino mantiene una amplia base de legitimidad ante la población, legitimidad basada en dos grandes factores. Uno lo podríamos considerar como histórico: el Partido Comunista ha sido la fuerza política que reunificó el país, terminó con las agresiones exteriores y con su debilidad, transformando a China en una potencia respetada en el mundo. El segundo gran factor de legitimidad es el económico, y está asociado con la política de reforma que ha sido lanzada y dirigida por el Partido Comunista.

Finalmente, el quinto elemento del modelo chino es quizá menos conocido y mencionado: se trata de su gran capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias, en la que ha radicado una de las claves del éxito económico de China.

Hace algunos años, por ejemplo, China tenía un grave problema bancario. Los bancos estaban cargados de deudas “malas” y abundaban los pronósticos de que el sistema económico iba a saltar debido a la crisis del sistema financiero. El gobierno reaccionó y tomó una serie de medidas (como crear compañías especiales para absorber los activos tóxicos). En unos años la situación del sistema bancario cambió de forma radical y el resultado ha sido que, en la actual crisis financiera internacional, la banca china ha mostrado una notable solidez.

Se podrían mencionar muchos otros ejemplos de esta capacidad de innovación y adaptación, como la rapidez con la que China reaccionó ante la crisis actual: fue una de las últimas economías que se vio afectada por la crisis y, sin embargo, una de las primeras en adoptar un gran paquete de inversiones en infraestructuras.

Por otra parte, es interesante fijarse en cómo China está aprovechando la actual crisis para favorecer una reestructuración de su economía, mediante la potenciación de sectores tecnológicamente avanzados, de forma que la economía se mueva hacia segmentos de más valor añadido en la cadena productiva. En una entrevista en la revista Business Week (5/VI/2009), el secretario del Partido Comunista de la provincia meridional de Guangdong, Wang Yang, hacía una amplia exposición de la ambiciosa reestructuración que la provincia ha puesto en marcha a raíz de la crisis, con el fin de reducir el peso de los sectores industriales basados en bajos costes, desplazándolos hacia las provincias del interior de China, en favor de actividades de servicios e industriales de alto valor añadido. Wang trazaba una analogía con lo que ha sido la relación entre Hong Kong y Cantón: “Durante 30 años, la relación entre Hong Kong y Guangdong ha sido la de la “tienda en la parte de delante” y la “fábrica en la parte de atrás”. Hong Kong era la tienda y Guangdong la fábrica. Ahora, Guangdong espera ser la tienda y espera que las regiones del centro y Oeste de China sean la fábrica. Guangdong debería moverse a las dos puntas de la cadena industrial: concentrarse en investigación y desarrollo, diseño, marketing y venta, en la fase inicial del proceso productivo, y en logística en la fase de terminación”.

¿Es exportable el modelo chino?

Para muchos países en desarrollo el modelo chino presenta un indudable atractivo. China, por un lado, ha protagonizado una espectacular revolución económica y un gran proceso de crecimiento y mejora del bienestar. El éxito que ha obtenido en determinados temas concretos, como la captación de inversiones extranjeras, es un motivo de admiración e interés para muchos países en desarrollo. La experiencia china también puede aportar algunas lecciones negativas, sobre lo que no se debe hacer. Por ejemplo, sobre los efectos que han tenido algunas distorsiones que se han mantenido durante un largo período de tiempo: el mantenimiento de bajos tipos de interés y de precios subsidiados para la energía han favorecido el consumo ineficiente de energía, así como altos niveles de contaminación y emisiones de gases.

Por otro lado, ha sido capaz de mantener en líneas generales la estabilidad política y social. El atractivo del modelo chino, como se señalaba al principio, se ha visto reforzado con la actual crisis económica internacional, que ha puesto en entredicho las supuestas políticas ortodoxas predicadas en las últimas décadas desde el mundo occidental, y en especial desde los organismos internacionales.

La cuestión que se plantea es si este modelo chino de desarrollo es exportable, si se puede considerar que representa un esquema político susceptible de ser aplicado por otros países en desarrollo (al margen del hecho de que China no ha dado muestras de pretender exportarlo, fiel a uno de los principios más básicos de su política exterior que es la no injerencia en los asuntos de otros países).

En una primera instancia, la respuesta a esa cuestión es que China tiene una serie de particularidades de gran importancia, y que por ello no resultaría factible hablar de un modelo chino que pudiera ser aplicado o seguido por otros países. Esas particularidades afectan a un aspecto esencial: el sistema de poder político. Son frecuentes las simplificaciones a la hora de describir el sistema político chino, en las que éste es despachado, sin mayores matices, como una dictadura comunista. Sin embargo, el sistema político chino tiene unas características nacionales muy intensas, y profundamente arraigadas en las tradiciones del país. La República Popular China creada en 1949 no representó, en contra de lo que podría deducirse de un análisis superficial, una ruptura radical con la historia y las tradiciones chinas, sino que incorporó éstas de forma muy relevante.

El Partido Comunista tiene en este sentido una naturaleza distinta a la que ha tenido en otros países comunistas. No es un partido en el sentido tradicional del término. En China, el Partido Comunista se integra en la filosofía confuciana que establece una distinción entre la clase de los gobernantes y la clase de los gobernados. De acuerdo con el confucianismo, el gobierno debe ser ejercido por hombres justos, dotados de una elevada formación moral, que deben servir de ejemplo para la sociedad, y que reciben una preparación específica para esta labor. Son profesionales de la política y de la administración de la sociedad. Constituyen una minoría que gobierna por el bien de la mayoría: son los mandarines de la época del imperio y los cuadros del Partido Comunista en la época de la República Popular. Su legitimación descansa en su prestigio moral, no en un sometimiento a unas normas determinadas o a unos procedimientos de acceso al poder, como serían unas elecciones.

En suma, el sistema político de China es profundamente “chino”. El proceso de reforma de los últimos 30 años está íntimamente asociado con el papel que han desempeñado los dirigentes políticos chinos, comenzando por Deng Xiaoping, que fue el principal artífice e impulsor de la política de reforma. La evolución de China no se puede entender sin ese papel de los líderes políticos, determinado por unas tradiciones arraigadas en la sociedad desde hace siglos, y muy particulares de China. Por ello es por lo que el modelo chino resulta difícilmente “exportable”.

Conclusiones

Se puede descartar en principio la idea una supuesta vía china al desarrollo que pudiera presentarse como una alternativa para otros países, pero sí hay algunas lecciones que la experiencia china puede ofrecer. En concreto tres serían las lecciones básicas:

1. El gradualismo y la prudencia en la política de reformas, tanto en el campo económico como en el político.

2. Una orientación liberalizadora y de apertura al exterior en política económica. Es decir, una apuesta clara por las fuerzas del mercado, las privatizaciones, la competencia y la disciplina internacional.

3. El mantenimiento de un gobierno fuerte que interviene activamente, y a través de múltiples cauces, en la gestión de los asuntos del país.

LA REVISIÓN DEL CONCEPTO ESTRATÉGICO DE LA OTAN: CUESTIONES CLAVES PARA UN DEBATE


Amador Enseñat y Berea

La Declaración sobre la Seguridad de la Alianza, aprobada en la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Estrasburgo-Kehl el pasado 4 de abril de 2009, contiene el mandato para la elaboración de un nuevo Concepto Estratégico para que la OTAN pueda afrontar las amenazas de hoy y anticipar las del futuro. El Concepto Estratégico, tras describir los objetivos de la Alianza y sus cometidos fundamentales de seguridad, analizará el escenario geoestratégico actual, identificando amenazas, riesgos y retos e indicará la forma en que deberán utilizarse los medios políticos y militares a su disposición para conseguir los objetivos mencionados. Así mismo, el Concepto deberá proporcionar directrices para la organización y transformación de sus fuerzas militares.

El trabajo inicial ha sido encomendado a un grupo de expertos cualificados, pendiente aún de constitución, que, bajo la dirección del secretario general de la OTAN, desarrollará sus cometidos en estrecha colaboración con todos los aliados, manteniendo al Consejo Atlántico implicado en el proceso. Además, se celebrarán unos seminarios y otras actividades para mantener implicados en el proceso a la comunidad de pensamiento estratégico y al público en general, comenzando por el celebrado en el Palacio de Egmont (Bruselas) el 7 de julio de 2009.

Entre otras cuestiones, el grupo de expertos deberá analizar: el alcance de la revisión que se pretende llevar a cabo; la naturaleza “global o “regional de la OTAN; los límites a la adhesión de nuevos miembros y de la zona de actuación de la organización; la interpretación del compromiso de defensa colectiva del artículo 5 del Tratado de Washington; las implicaciones de la definición de amenazas, riesgos y retos; el papel de la OTAN en el “enfoque integral (comprehensive approach), que se configura como panacea universal para la resolución de conflictos; el papel otorgado a las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; las relaciones de la OTAN con la Política Europea de Seguridad y Defensa de la UE; la cooperación con la Federación Rusa; la transformación de las capacidades militares convencionales; y el triángulo formado por las armas nucleares, el desarme nuclear y la defensa antimisiles.

El alcance de la revisión

La primera cuestión controvertida será la del nivel deambición de esta revisión. Por un lado están quienes desean una mera adaptación del Concepto Estratégico de 1999, considerando que sus premisas, valoraciones y políticas siguen siendo válidas. Por otro se encuentran quienes quieren revisar no sólo la estrategia de la OTAN sino la misma naturaleza de la Alianza, procediendo incluso a una reforma del Tratado del Atlántico Norte. Así, mientras que el ministro de Defensa alemán, Franz Josef Jung, se pronuncia por una adaptación, afirmando en la 45ª Conferencia de Seguridad de Munich de febrero de 2009 que la revisión del Concepto Estratégico “is more a matter of renewing the tried and tested concept rather than developing a completely new one. Nearly all the key points of the 1999 Concept are still correct, José Enrique de Ayala (“Hacia una nueva Alianza Atlántica, ARI nº 53, Real Instituto Elcano, 31/III/2009) y Ulrike Guérot (“La vieja dama no puede, ABC, 3/IV/2009) se muestran favorables a realizar una reforma en profundidad, incluyendo un nuevo Tratado.

Naturaleza de la OTAN

Aunque los aliados coinciden en la necesidad de preservar el “esencial vínculo transatlántico, no faltan voces que abogan por su fortalecimiento mediante el reequilibrio de los pesos de ambos lados del océano. Se pondría así fin a una situación en la que parece que EEUU desea redistribuir las cargas sin acceder a compartir el liderazgo, mientras que la mayor parte de los aliados europeos pretenden compartir el liderazgo sin asumir las cargas derivadas.

Por otra parte, mientras unos aliados defienden mantener la naturaleza actual de la OTAN -una organización “regional con funciones de disuasión, defensa colectiva, consultas políticas sobre seguridad, gestión de crisis, asociación y cooperación en la “región euroatlántica-, otros son partidarios de convertir la OTAN en una institución “global[1] de prevención de conflictos y gestión de crisis. El debate sobre las visiones “regional y “global de la Alianza está íntimamente relacionado con los que se producen sobre la política de adhesión de nuevos miembros y sobre los límites de la zona de actuación de la Organización.[2]

El proceso de adopción de decisiones

La adopción de decisiones por consenso asegura la cohesión y solidaridad de la Alianza y otorga un valor añadido del que no disponen las decisiones obtenidas por mayoría, por muy cualificada que ésta sea. Sin embargo, con 28 miembros, ese consenso, aplicable a todas las decisiones y en todos los niveles, se logra cada vez con mayor dificultad. Una dificultad que podría llegar a provocar, en ocasiones, la inacción o la inoperancia de la organización, propiciando la actuación unilateral de algunos de sus Estados miembros. Por otra parte, la falta de consenso o un consenso forzado sobre una actividad determinada pueden conducir a una contribución desigual entre los aliados a esa operación.

A la hora de reformar el proceso de decisiones, existirán también diversos puntos de vista. En un extremo estarían las posiciones de quienes desean el mantenimiento de la regla del consenso, convirtiendo todas las actividades y operaciones de la OTAN en empresas solidarias de todos sus miembros. En el otro extremo se encontrarían los defensores de una “Alianza a la carta o de “geometría variable, cuyo seno sirviese para forjar coaliciones ad hoc que pudiesen utilizar las capacidades de la OTAN o facilitar agrupaciones multilaterales de Estados miembros al margen de los procedimientos formales de decisión, imitando incluso los mecanismos de cooperación reforzada o cooperación estructurada permanente de la UE (Félix Arteaga, “La cumbre de la OTAN en Estrasburgo-Kehl: ¿revisar sus fundamentos tras 60 años?, ARI nº 56, Real Instituto Elcano, 1/IV/2009). También habrá partidarios de una posición intermedia donde las decisiones se adoptarían por mayoría más o menos cualificada en órganos inferiores al Consejo Atlántico o introduciendo procedimientos como el opting out, por el que un Estado miembro se excluiría de la toma de decisiones y contribución a una operación determinada (Daniel Hamilton et al., Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century, The Washington NATO Project, Center for Transatlantic Relations, febrero de 2009, p. 43).

Los límites a la adhesión de nuevos Estados

En virtud del artículo 10 del Tratado de Washington, la Alianza Atlántica mantiene una política de puertas abiertas por la que 16 Estados se han ido uniendo progresivamente a los 12 miembros fundacionales. La OTAN también dispone de un Plan de Acción para la Adhesión (Membership Action Plan) con objeto de apoyar el ingreso de nuevos miembros, estableciendo para cada uno de ellos unas condiciones que deberán cumplir antes de su ingreso. Sin embargo, la participación en el Plan de Acción y el cumplimiento de las citadas condiciones no garantizan automáticamente el ingreso en la Alianza porque este depende de una decisión política que todos sus miembros han de tomar por unanimidad, lo que a veces resulta difícil de alcanzar, como se ha puesto de manifiesto en los casos de Georgia y Ucrania.

Por otra parte, el mencionado artículo limita la adhesión a la Alianza a los “Estados europeos, aunque existen opiniones que invitan a Alianza a superar esa barrera e integrar en su seno a Estados no europeos con objeto de poder hacer frente a las amenazas allí donde sea necesario.Así las cosas, podrán existir divergencias entre los que defienden restringir la adhesión a las “democracias europeas (término de la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza), con opiniones dispares sobre las antiguas repúblicas soviéticas (especialmente Ucrania y Georgia), y los partidarios de abrirla a todas las “democracias del mundo. Esta segunda opción implicaría modificar el artículo 10 del Tratado de Washington, si bien esa modificación podría sortearse mediante acuerdos de asociación y cooperación “reforzados, que no recogiesen, al menos abiertamente, el compromiso de defensa colectiva (en este sentido, Fernando del Pozo señala cómo la sugerencia de reemplazar a la OTAN por una organización ex novo o por una “unión de democracias que amplíe el vínculo transatlántico hasta el Atlántico Sur y el Pacífico no parte de Estados candidatos sino de círculos políticos y académicos, “1949-2009: la OTAN ante su futuro, Política Exterior, nº128, marzo/abril de 2009, pp. 113-122).

Los límites de la zona de actuación

En la mitad de la década de los 90, y tras un intenso debate, se abrió para la OTAN la posibilidad de llevar a cabo, caso por caso, operaciones “fuera de área en apoyo a la paz y seguridad internacionales, a pesar de las posiciones que abogaban restringir su actuación a operaciones de defensa colectiva en la zona geográfica definida por el artículo 6 del Tratado de Washington. “Out of area, or out of business, se argumentaba entonces. Sin embargo, sigue abierto el debate sobre si se deben imponer límites geográficos a esas “operaciones fuera de área y, por lo tanto, a la zona de actuación de la OTAN. Mientras algunos Estados prefieren restringir la zona de actuación de la OTAN a la “región euroatlántica -un área sin delimitar introducida por el Concepto Estratégico de 1999-, otros se opondrán a establecer límites territoriales a su zona de actuación alegando que muchas de las amenazas y retos considerados en la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza como el terrorismo, las armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento, los ataques cibernéticos o el cambio climático, tienen carácter “global, lo que dificulta poner límites geográficos a la zona de actuación. Incluso la misma Declaración propicia la idea de actuar fuera de la “región euroatlántica cuando los efectos de dichas amenazas afecten directamente al territorio de la Alianza, introduciendo la expresión “a distancia estratégica, por lo que sería necesario que el nuevo Concepto Estratégico precisase el alcance de tal expresión.

La interpretación del compromiso de defensa colectiva (artículo 5)

A pesar de residir en él la garantía de defensa colectiva frente un “ataque armado, el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte -contrariamente a lo que se cree-no exige un gran compromiso a los Estados Parte, ya que sólo les requiere adoptar “las medidas que juzguen necesarias. No obstante, durante la Guerra Fría y por la vía de los hechos, este compromiso fue objeto de diversas interpretaciones que reflejaron, no sin diversas crisis, una efectividad y una automaticidad que el Tratado no dispone. Paradójicamente, fue activado por primera y única vez tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y en el momento actual ha resurgido el debate sobre la garantía y obligaciones que supone el artículo 5. La interpretación es debate especialmente sensible tanto para algunos Estados del este de Europa, miembros o no de la OTAN, que buscan en la Alianza una solución a sus propias percepciones de seguridad nacional, como para algunos otros Estados miembros que recelan ante la posibilidad de convertirse en rehenes de la política exterior de esos Estados. También se debate sobre la posibilidad de extender las obligaciones del artículo 5 ante amenazas o agresiones diferentes a un “ataque armado, o su aplicación geográfica más allá del área de la defensa colectiva establecida por el artículo 6 del Tratado de Washington. Otro debate en parte relacionado con esta cuestión es la forma de materializar la solidaridad aliada en operaciones no basadas en el mencionado artículo.

La definición de amenazas, riesgos y retos y el “enfoque integral en la OTAN

La definición de amenazas, riesgos y retos es esencial para definir la naturaleza de la Alianza y porque en función de ellos se determinan la estructura y capacidades necesarias para la OTAN. Por una parte, las “amenazas y “otros retos identificados en la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza (terrorismo, proliferación y ataques cibernéticos, entre las primeras, y la seguridad energética o el cambio climático, entre los segundos) ponen de relieve la necesidad de complementar las capacidades actuales -básicamente militares- con otras estructuras y capacidades de las que la OTAN no dispone y que, de disponerlas, desvirtuarían su esencia actual. Por otra parte, la elección de unas amenazas y retos “globales podría afectar, como ya hemos mencionado, al debate sobre la zona de actuación de la OTAN e incluso a su política de adhesión de nuevos miembros.

Esta cuestión está relacionada con el papel de la OTAN en el “enfoque integral de la seguridad(comprehensive approach). Existe un amplio consenso sobre la naturaleza multidimensional de la seguridad y sobre el “enfoque integral con el que han de ser abordadas todas sus cuestiones, utilizando de forma sinérgica todos los medios civiles y militares. Sin embargo, no existe consenso sobre el papel que ha de desarrollar la OTAN en este enfoque: si un papel sectorial o uno general. En el primero, se restringirían sus actividades al campo de la “seguridad militar en cooperación con otras organizaciones internacionales, que desarrollarían las otras dimensiones, y bajo el liderazgo (¿o sólo coordinación?) de las Naciones Unidas o una organización regional constituida al amparo del capítulo VIII de la Carta (OSCE, Unión Africana, etc.). En el segundo, se asumiría un papel “general abarcando todas las dimensiones del enfoque integral, requiriendo, por tanto, capacidades civiles a su disposición y una estructura para su empleo integrado con las capacidades militares. En este sentido, el embajador Robert Hunter, de la RAND Corporation, en su testimonio ante el Senado de EEUU, (“NATO After the Summit. Rebuilding Consensus, 6/V/2009) afirmó que el “enfoque integral será un tema central en el próximo Concepto Estratégico y declaró que habrá que decidir si la OTAN debe tratar de crear todas las capacidades no-militares necesarias dentro de la Alianza misma o solicitarlas de las Naciones individuales o de otras organizaciones que participen en las operaciones. Por otra parte, la elección de unas amenazas y retos “globales podría afectar, como ya hemos mencionado, al debate sobre la zona de actuación de la OTAN e incluso a su política de adhesión de nuevos miembros.

El papel de Naciones Unidas

El Tratado de Washington reconoce, en su artículo 7, “la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, que la Carta de Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad. Sin embargo, la materialización de esa responsabilidad en la ejecución de las operaciones ha sufrido sucesivamente diferentes interpretaciones con una tendencia creciente hacia una mayor autonomía de la OTAN: desde la corresponsabilidad (sistema de doble llave ONU-OTAN), subcontratación de operaciones a la OTAN o, últimamente, rebajar el papel del Consejo de Seguridad a la mera aprobación de resoluciones que respalden legalmente las actuaciones de la OTAN reforzando su legitimidad. Surgen, como mínimo, dos cuestiones que podrán ser objeto de debate durante la elaboración del nuevo Concepto Estratégico: (1) la materialización de la legalidad/legitimidad internacional de las operaciones de la Alianza; y (2) el papel de las Naciones Unidas (liderazgo, coordinación o un instrumento más) en las operaciones en las que se implante el “enfoque integral.

Las relaciones con la PESD (UE)

La definición de las relaciones con la UE depende de las distintas visiones que los Estados miembros tienen del alcance de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Mientras que algunos, los más atlantistas, consideran que su desarrollo puede llegar a constituir una amenaza para la cohesión de la Alianza y prefieren subordinarla a la OTAN, los más europeístas no renuncian a la posibilidad de una futura defensa colectiva en el marco de la UE (sin abdicar de la de Alianza Atlántica), pretendiendo desarrollar en su seno capacidades militares que le posibiliten su actuación autónoma en cualquier circunstancia, aún a costa de su redundancia con las de la OTAN. Entre ambas posiciones, y con diferentes matices, están los que mantienen que el desarrollo de la PESD fortalece tanto a la UE como a la OTAN, resaltando que ambas organizaciones son independientes, complementarias y se refuerzan mutuamente, opción que cobra más fuerza tras la reincorporación de Francia a la estructura militar integrada.

Respecto a los acuerdos de colaboración OTAN-UE (conocidos como acuerdos “Berlín plus), existen posiciones claramente favorables a su continuidad porque aseguran el acceso de la UE a las capacidades militares de la OTAN, sin necesidad de duplicación, mientras otras voces afirman que dichos acuerdos perpetúan una relación de subordinación de la UE respecto a la OTAN para operaciones más allá de lo testimonial. Por último, será necesario que el Concepto Estratégico se pronuncie sobre la posibilidad de que la OTAN solicite acceder a las capacidades civiles de la UE en apoyo a sus operaciones y dentro del nuevo “enfoque integral que exige la combinación de capacidades civiles y militares (una posibilidad que KlausNaumann y John Shalikashvili, entre otros, han acuñado como cláusula “Berlin Plus in Reverse que permitiría la utilización de capacidades civiles de la UE a petición de la OTAN -véase Towards a Grand Strategy for un Uncertain World: Renewing Transatlantic Partnership, Noaber Foundation, 2007, p. 131-).

La cooperación con la Federación Rusa

Las ambiciones, cada vez más evidentes, de la Federación Rusa de recobrar la condición de gran potencia y la adhesión a la Alianza de naciones que, en razón de su pasado, tienen grandes recelos frente a esas ambiciones, han convertido las relaciones OTAN-Rusia en un factor de divergencia. En un extremo estarían las posiciones de los Estados que perciben a la Federación Rusa como una amenaza (al menos como un riesgo) y enfocan las relaciones de seguridad con Rusia bajo una lógica de “suma cero que restringe las actividades de cooperación. En el otro extremo se encontrarían los que reconocen la importancia de las relaciones con la Federación Rusa para la seguridad de la región euroatlántica, pretendiendo fortalecer las relaciones de cooperación bajo una lógica de “suma variable, buscando obtener el máximo partido de los cauces existentes o incluso acordando un nuevo marco de relaciones. Asuntos importantes en estas relaciones será el futuro de la defensa antimisiles en Europa o la posibilidad o no de adhesión de antiguas repúblicas soviéticas y la seguridad energética, aunque también podría ser objeto de consideración la cooperación en el Ártico si el calentamiento global incrementa la significación estratégica de dicho océano.

La transformación de las fuerzas convencionales

La transformación de las capacidades convencionales ha marcado en gran medida la agenda de la OTAN en los últimos años hasta el punto de crearse un Mando Aliado para la Transformación, uno de los dos de primer nivel. Sin embargo, los intentos para fortalecer las capacidades militares (Iniciativa de Capacidades de Defensa de 1999, Compromiso de Capacidades de Praga de 2002) han tenido escasos resultados y los conceptos clave, como la Fuerza de Respuesta OTAN, han defraudado las expectativas generadas.

En cuestión de transformación y capacidades, la divergencia se manifiesta por la diferencia entre lo que las naciones comprometen, colectiva o individualmente, y lo que esas mismas naciones llevan a cabo en la práctica, contraste que será mucho más evidente en los próximos años, marcados por una severa crisis económica que afectará gravemente a los presupuestos de defensa. Será necesario, por tanto, un esfuerzo, en el ámbito del planeamiento de fuerzas, para desarrollar las capacidades verdaderamente necesarias para nuestro nivel de ambición, así como explorar iniciativas comunes para obtener el mayor partido de los recursos disponibles. También debería revisarse la financiación de las operaciones militares en el ámbito de la generación de fuerzas para evitar que el coste económico recaiga casi exclusivamente sobre las naciones que proporcionan las fuerzas. En todo caso, la transformación de las capacidades militares está, a su vez, íntimamente relacionada con el futuro de las relaciones OTAN-UE, no sólo para armonizar y sincronizar el planeamiento de fuerzas y desarrollo de capacidades de ambas organizaciones, sino también para amoldar, a través de la cooperación, los diferentes intereses industriales de ambos lados del Atlántico.

Armas nucleares, desarme y defensa antimisiles

La Declaración sobre la Seguridad de la Alianza afirma que “la disuasión, basada en una apropiada mezcla de capacidades convencionales y nucleares sigue siendo un elemento central de nuestra estrategia general. No obstante, las posiciones en este asunto podrán variar entre los que defienden un papel cada vez menor de las armas nucleares en la estrategia de la Alianza, en camino hacia “un mundo libre de armas nucleares,[3] los que continúan considerando la presencia de fuerzas nucleares norteamericanas en suelo europeo una garantía del compromiso de EEUU con Europa y los que valoran su capacidad de disuasión, incluso ahora más necesaria que nunca, frente a nuevos Estados nucleares o con ambiciones de serlo, si la defensa antimisiles no ve la luz o resulta ineficaz. No se considera probable que se resucite el debate sobre el “no first use, cerrado en 1999 con la afirmación del Concepto Estratégico que “las circunstancias en las que tendría que preverse el uso de las armas nucleares son extremadamente remotas.

Sobre desarme, se presume el apoyo a las negociaciones “bilaterales de desarme nuclear de Rusia y EEUU, si bien pueden fracasar si no se logra hacer desaparecer los recelos rusos ante la defensa antimisiles. Paradójicamente, la defensa antimisiles puede dificultar el desarme, o incluso generar escalada, ya que la saturación de los medios de detección e interceptación es una de las tácticas para superarla. Este debate bilateral entre EEUU y Rusia se ha trasladado a la OTAN tras la decisión de desplegar elementos de la defensa antimisiles estadounidenses en Polonia y la República Checa porque se debe delimitar su integración entre las capacidades de defensa de la OTAN.

Conclusiones

A la luz del análisis realizado, dos conclusiones saltan inmediatamente a la vista. En primer lugar, la importancia de las divergencias de las posiciones abiertas al debate. En segundo lugar, el hecho de que esas divergencias afectan no sólo a la estrategia de la OTAN, sino a la naturaleza misma de la Alianza. La cantidad y profundidad de las divergencias existentes aconsejó posponer la revisión del Concepto Estratégico ante las consideraciones contrapuestas de “dificultad y “necesidad: la “dificultad de llevar a buen puerto la renovación por las divergencias existentes y la “necesidad de llevarla a cabo precisamente porque la incertidumbre estratégica que esas divergencias provocaban. Al final, se prefirió “hacer de la necesidad virtud y acometer la empresa. La segunda consideración es la envergadura de esa empresa, lo que obligará a los Estados miembros a flexibilizar y acomodar sus percepciones, intereses y visiones de la Alianza en aras del necesario consenso, y aconsejará disponer de un preclaro grupo de expertos capaces de proporcionar los criterios estratégicos para guiar a la Alianza en la nueva singladura. En este escenario, no es sorprendente que se mire con añoranza al grupo de personalidades, dirigidas también por el entonces secretario general, cuyos trabajos dieron vida, en 1967, al célebre “Informe Harmel, que proporcionó a la OTAN perspectiva estratégica en una época de cierta desorientación. El próximo secretario general, Anders Fogh Rasmussen, y los “expertos cualificados que se designen, tienen una referencia para inspirarse en su trabajo, pero también un exigente patrón por el que su trabajo podrá ser juzgado.

Las visiones más ambiciosas, por sus pretensiones de modificar la naturaleza de la Alianza, encuentran como principal obstáculo el Tratado del Atlántico Norte. Si bien el propio Tratado establece, en su artículo 12, la posibilidad de su revisión, los Estados Parte han preferido hasta ahora no abrir la caja de Pandora de la reforma y recurrir a interpretaciones, algunas demasiado forzadas, de sus disposiciones. Pero la elasticidad de la hermenéutica tiene sus limitaciones y el debate sobre la necesidad o no de la revisión del Tratado no podrá ser probablemente eludido.

Sin que los “expertos cualificados hayan siquiera sido designados, se aventuran cuales serán previsiblemente los elementos clave del debate y las divergencias más importantes. El reto será encontrar un punto de consenso en un continuum entre dos extremos: una imperceptible adaptación, con el peligro de convertir a la Alianza en irrelevante, y una reforma demasiado ambiciosa, con el riesgo de disminuir su cohesión hasta el punto de poner en trance su propia existencia.

Notas:

[1] Ivo Daalder, embajador de EEUU ante la OTAN, declaró en su testimonio ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano (22/IV/2009) que: “NATO may be a Euro-Atlantic security organization, but the security of the Euro-Atlantic region is intimately tied to security around the globe. Just as the world affects NATO, NATO must affect what happens in the world. It is critical that the Alliance evolve. And it is doing just that. Por su parte, Rafael Bardají y Manuel Coma, en NATO 3.0: Ready for a New World, Grupo de Estudios Estratégicos, febrero de 2009, p. 52, van más allá y defienden abiertamente una OTAN con responsabilidades y alcance globales.

[2] Stephanie C. Hofmann (pp. 114-115) analiza tres visiones diferentes de la OTAN: una “institución de respuesta de crisis y prevención de conflictos a escala mundial, una “alianza defensiva y una “institución euroatlántica de respuesta de crisis (“OTAN: vers un nouveau concept stratégique?, Politique ÉtrangÈre, 1, 2008, pp. 105-118).

[3] El presidente Obama en su discurso de Praga (5/IV/2009) afirmó“I state clearly and with conviction America's commitment to seek the peace and security of a world without nuclear weapons. No debe ser fruto de la casualidad que el presidente Obama haya designado como embajador de EEUU ante la OTAN a Ivo Daalder, cuya tesis doctoral versó sobre la estrategia nuclear de la OTAN y que pocos meses antes de su designación publicó un artículo con el expresivo título de“The Logic of Zero. Toward a World Without Nuclear Weapons (Foreign Affairs, vol. 87,nº 6, noviembre/diciembre de 2008).

23 de junio de 2009

EL ESCENARIO 'CHINDIA'


Pablo Bustelo

Aunque se suele dar por supuesto que las economías de China e India serán cada vez más competitivas entre sí, ese escenario no es en absoluto inevitable. De hecho, las tendencias económicas de los últimos años y las previsibles en un futuro cercano apuntan a un escenario de complementariedad o de división del trabajo entre China e India. Ese escenario, que se puede denominar "Chindia", sería el resultado de la creciente superioridad de China en la producción y exportación de manufacturas y de la continua especialización de la India en la exportación de servicios de tecnologías de la información (STI), así como de la complementariedad y colaboración de los dos países en otros campos, como la atracción de inversión directa extranjera y de inversión en cartera en bonos y seguramente también el acceso a los recursos energéticos.

Muchos especialistas suelen dar por supuesto que las economías de los dos gigantes demográficos de Asia, China e India, serán cada vez más competitivas entre sí. En otras palabras, que lo que ocurrirá en los próximos decenios es que China se adentrará con éxito en las exportación de servicios de tecnologías de la información (STI), campo en el que la India ha destacado hasta ahora, mientras que la India empezará a exportar masivamente productos manufacturados, labor en la que hasta ahora China no ha tenido rival entre los países en desarrollo.

Y también que la rivalidad entre China e India aumentará en aspectos como la captación de inversión extranjera o el acceso a las materias primas.

Sin embargo, las tendencias económicas registradas hasta ahora, así como las previsibles en un futuro cercano, quizá apunten en otra dirección: hacia una creciente complementariedad (o división del trabajo) entre China e India. En otro términos, que frente al escenario "China + India" quizá sea más probable el escenario "Chindia". Los efectos de ese escenario serán seguramente importantes: un desplazamiento más rápido hacia Asia del centro de gravedad de la economía mundial y quizá la aparición de un nuevo tipo de globalización, alternativa a la basada en la hegemonía de Occidente.

Las conclusiones de dicho artículo se pueden resumir en cuatro principales. La primera es que, frente a quienes dicen que la India es una China in pectore en el comercio de mercancías, hay que insistir en que los perfiles exportadores de los dos países son bastante distintos y que no se observa convergencia alguna entre ellos en años recientes (aunque naturalmente sí a lo largo de los últimos dos decenios).

En 2005 las principales categorías (partidas de 2 dígitos de la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional, CUCI, Revisión 3) exportadas por China eran máquinas de oficina y computación (CUCI 75), equipos de telecomunicación (CUCI 76) y máquinas y aparatos eléctricos (CUCI 77). Por el contrario, las principales partidas exportadas por la India eran manufacturas de minerales no metálicos (CUCI 66), productos derivados del petróleo (CUCI 33), prendas y accesorios de vestir (CUCI 84) e hilados y tejidos de fibras textiles (CUCI 65). Además, diversos estudios empíricos apuntan a que en años recientes la competencia entre China e India en mercados terceros e internos ha disminuido. En otros términos, la complementariedad entre sus perfiles exportadores ha aumentado, tanto en los mercados terceros como en los mercados propios.

Además, y sobre todo, parecen escasas las posibilidades de que la India se adentre masivamente en el comercio internacional de productos textiles, artículos de confección y calzado, porque China seguramente relocalizará su producción desde la costa hacia sus provincias interiores y porque podrían aparecer otros grandes competidores en Asia, como Vietnam, Bangladesh o Indonesia. China seguramente trasladará el grueso de esas actividades desde las provincias costeras hacia las interiores, a medida que se encarece la mano de obra en la costa y que mejoran las infraestructuras en el interior. Las diferencias salariales siguen siendo muy amplias entre la costa y el interior, dado el muy diferente nivel de desarrollo. En los últimos diez años han mejorado mucho las infraestructuras de transporte, energía y telecomunicaciones en las provincias interiores, gracias al Plan Oeste (de 2000) y a las iniciativas más recientes respecto de las provincias del centro de China (Henan, Hubei, Hunan y Jiangxi). Además, no es nada seguro que una relocalización internacional a escala regional del sector textil, si se produjera, vaya a beneficiar precisamente a la India: podría producirse en dirección de Vietnam, Bangladesh, Indonesia, etc.

Es muy improbable, al menos por ahora, que la India consiga competir con China en productos electrónicos e informáticos. En particular, la necesaria opción de la India por el desarrollo de la industria manufacturera (por razones de creación de empleo) se enfrenta a resistencias políticas y sociales (por ejemplo, a la creación de zonas francas industriales de exportación) y se ve dificultada por la mala calidad y el lento desarrollo de las infraestructuras, así como por la todavía muy escasa inversión extranjera en ese sector.

De hecho, el comercio bilateral, que ha aumentado mucho en los últimos años, sigue siendo básicamente interindustrial. Las cifras chinas e indias no coinciden, pero las estadísticas internacionales indican que ese comercio ha pasado de 2.400 millones de dólares en 2000 a 20.000 millones en 2006, con un superávit de unos 4.000 millones en favor de China. El 60 por ciento de las exportaciones indias a China está formado por mineral de hierro y metales preciosos, mientras que las exportaciones chinas a la India están más diversificadas, destacando las partidas de equipo de telecomunicaciones, maquinaria de oficina, productos químicos orgánicos e hilados y tejidos.

La segunda conclusión del artículo es que no parece que esté bien argumentada la tesis de que la hegemonía de la India en la exportación de STI es transitoria y de que China acabará por dominar también ese sector, como ha hecho con buena parte de la industria manufacturera. La distancia entre las exportaciones de STI de la India y las de China es todavía muy grande y todo parece indicar que se mantendrá en los próximos años. Además, China presenta algunos inconvenientes serios para crear un sector de STI potente y fuertemente exportador.

Es bien conocido que la India se ha convertido en un importante exportador de STI, especialmente de los subcontratados por grandes multinacionales extranjeras a empresas indias, como Tata Consultancy Services (TCS), o a filiales de las grandes compañías del sector, como IBM, Microsoft, Dell, HP, etc.

Tales servicios consisten, por un lado, en software y servicios relacionados (en inglés ITSS, o information technology software and services). En el subsector de ITSS, la India ha destacado por la alta relación calidad-coste de actividades como, entre otras, desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas, integración de sistemas, mejora de paquetes informáticos o alojamiento de páginas web.

Por otro lado, en los STI hay otro subsector (llamado ITES-BPO), constituido por los servicios integrales a empresas, esto es, por servicios dependientes de las tecnologías informáticas (ITES, o information technology-enabled services) y servicios de subcontratación de procesos empresariales (BPO, o business process outsourcing), como son los servicios de atención al cliente por teléfono (call centers) o correo electrónico, administración de personal, contabilidad, mantenimiento de páginas web, etc. Están naciendo, además, procesos subcontratados basados en el conocimiento especializado (KPO, o knowledge process outsourcing), como análisis financieros y jurídicos, diagnósticos médicos a distancia, estudios de ingeniería, operaciones actuariales, etc.

Las exportaciones de STI son mucho más importantes en la India que en China, tanto en valor absoluto como en proporción de las exportaciones totales de servicios. En 2005 fueron de 18.000 millones de dólares en la India (40 por ciento de sus exportaciones de servicios) y de sólo 3.000 millones en China (apenas el 5 por ciento de sus exportaciones de servicios).

Además, China presenta algunos inconvenientes para aumentar sustancialmente sus exportaciones de STI. Entre esos inconvenientes destacan algunos relacionados con la mano de obra: la falta de ingenieros experimentados, de programadores o de gestores de proyectos; la ausencia de un número elevado de profesionales realmente bilingües; y un coste laboral que es, por el momento, todavía superior al de la India.

Otros inconvenientes tienen que ver con un tejido empresarial que es muy distinto del de la India. Las empresas chinas de STI son mucho menos importantes a escala internacional, tienen una dimensión media muy inferior, así como dificultades de financiación, dado el subdesarrollo y mal funcionamiento de los mercados chinos de capital, y, sobre todo, se enfrentan a una escasa protección de los derechos de propiedad intelectual, pese a los progresos de los últimos años.

Además, China tiene un mercado interior de STI muy importante y en clara expansión, por lo que, sobre todo a la vista de la competencia india, es probable que las empresas chinas se orienten sobre todo al mercado interno. De hecho, hoy en día las exportaciones de STI, en proporción del volumen de ventas del sector, son el 80 por ciento en la India y apenas el 8 por ciento en China.

La tercera conclusión del trabajo es que los datos disponibles sugieren que, hasta el momento, China e India atraen una inversión directa extranjera (IDE) con origen y destino distintos: China recibe fundamentalmente IDE de otras economías asiáticas y en el sector manufacturero, mientras que la India atrae básicamente IDE de EE.UU. y Europa para su sector servicios. En cuanto a la inversión en cartera, la competencia es más importante y podría aumentar a medida que aumenta el tamaño de las bolsas de valores de China. En lo que se refiere al acceso a los recursos energéticos y a otras materias primas, la tendencia está menos clara. Es cierto que existe una mayor cooperación energética entre los dos países, especialmente a raíz del acuerdo bilateral de enero de 2006 (que se ha manifestado, por ejemplo, en adquisiciones conjuntas de activos en el extranjero), pero tal cosa no impide que haya competencia en algunos casos. En cuanto a los restantes productos primarios, el importante poder de mercado de China e India en ciertos artículos no se ha manifestado todavía en una estrategia común de compras.

Finalmente, la cuarta conclusión es que existen factores extraeconómicos que conviene tener en cuenta. La rivalidad política y estratégica entre China e India, que tiene hondas raíces (guerra de 1962, pruebas nucleares indias de 1998, críticas indias al apoyo chino a Pakistán, críticas chinas al acercamiento India-EEUU, etc.) puede dificultar la senda hacia la que apuntan las tendencias económicas. Sin embargo, el acercamiento político reciente entre los dos países y la aproximación de posiciones en foros internacionales (OMC, G20, etc.), entre otros factores, podrían reducir sustancialmente esa rivalidad.

Por consiguiente, los datos existentes y las previsiones más razonables apuntan a que probablemente se mantendrá la división del trabajo entre China e India, esto es, la complementariedad y la cooperación entre sus economías, al menos en comercio de bienes y servicios, atracción de inversión directa extranjera, de inversión en cartera en bonos y seguramente también en el acceso a los recursos energéticos. Esas tendencias hacia la cooperación parecen ser más fuertes que las tendencias hacia la competencia que se aprecian en otros campos, como la atracción de inversión en cartera en acciones o el acceso a otras materias primas. De ser así, se podría hablar, por tanto, de una "Chindia" en la economía mundial.

LOS PAÍSES BRIC LLEGAN A LA MAYORÍA DE EDAD


Luiz Inácio Lula da Silva

La ciudad rusa de Ekaterimburgo acoge hoy una reunión de los líderes de los llamados países BRIC: Brasil, Rusia, India y China.

Nuestro encuentro no es sólo la primera cumbre de BRIC. Representa un hito importante en la relación de nuestros países con un mundo que está experimentando cambios profundos. Sellaremos el compromiso de ayudar a ofrecer respuestas nuevas para viejos problemas y un liderazgo audaz frente a la inercia y la indecisión.

Al fin y al cabo, el mundo se enfrenta hoy a unos retos de gran complejidad pero que requieren respuestas urgentes. Tenemos ante nosotros amenazas que nos afectan a todos pero a las que algunos han contribuido enormemente, mientras que otros no son más que sus víctimas impotentes.

Pero vivimos en medio de paradigmas rotos e instituciones multilaterales en declive. La actual crisis económica no hace más que aumentar un sentimiento creciente de complejidad e impotencia ante el cambio climático y el peligro de escasez mundial de alimentos y energía. Es evidente que la sociedad moderna debe revisar un sistema que desperdicia de manera brutal los limitados recursos naturales de la Tierra y, al mismo tiempo, condena a miles de millones de personas a la pobreza y la desesperación.

Ésa es la razón por la que en la Asamblea General de Naciones Unidas en 2008 dije que había llegado "el momento de la política". Ha llegado la hora de tomar decisiones difíciles y asumir las responsabilidades colectivas.

¿Están dispuestos los países ricos a aceptar una supervisión y un control supranacionales del sistema financiero internacional con el fin de evitar el riesgo de otra crisis económica mundial?

¿Están dispuestos a renunciar a su control de las decisiones en el Banco Mundial y el FMI?

¿Estarán de acuerdo en cubrir los costes de la adaptación tecnológica necesaria para que las personas de los países en vías de desarrollo también se beneficien del progreso científico sin hacer daño al medio ambiente mundial?

¿Eliminarán los subsidios proteccionistas que hacen que la agricultura moderna sea inviable en muchos países en vías de desarrollo y dejan a los campesinos pobres a merced de los especuladores de materias primas y los donantes generosos?

Éstas son las preguntas para las que los países BRIC quieren respuestas.

Por eso, durante la reciente reunión del G-20 en Londres exigimos que los países avanzados se comprometieran a reformar el sistema de votos y cuotas de las instituciones de Bretton Woods. Sólo así se oirá la voz de los países en vías de desarrollo. Asimismo obtuvimos el compromiso de establecer un fondo que suministre ayuda económica rápida y eficaz -sin dogmas neoliberales- a los países perjudicados por la repentina caída de las exportaciones y la crisis crediticia.

Éste no es más que un primer paso en la revisión fundamental de las estrategias que deseamos ver planteada en la próxima cumbre del G-20. Presionaremos para que haya un nuevo intento de llevar la Ronda de Desarrollo de Doha a una conclusión rápida y equilibrada.

También es urgente la renovación en Naciones Unidas para que las instituciones multilaterales recuperen su importancia. Posponer más la reforma, sobre todo del Consejo de Seguridad, sólo servirá para erosionar todavía más la autoridad mundial.

En 2004 patrociné el Plan de Acción contra el Hambre de la ONU. Me complace, por tanto, que la seguridad alimentaria esté presente en el orden del día de Ekaterimburgo.

Estas iniciativas demuestran que BRIC es más que una agrupación de grandes países a los que sólo unen la dimensión de sus economías, la amplitud de sus recursos naturales y el deseo de proyectar sus valores e intereses.

En los últimos años, nuestras cuatro economías han destacado por experimentar un sólido crecimiento. El comercio entre nosotros ha aumentado un 500% desde 2003. Eso ayuda a explicar por qué hoy generamos el 65% del crecimiento mundial, lo cual nos convierte en la principal esperanza para una rápida recuperación de la recesión mundial.

Todo ello hace que haya cada vez más esperanzas depositadas en que nuestros cuatro países sean capaces de ejercer un liderazgo responsable con el fin de ayudar a reconstruir un gobierno global y un crecimiento sostenible para todos. Es un reto que estoy seguro que todos aceptaremos. Porque a lo largo de toda mi carrera política, desde mi experiencia como organizador sindical, he aprendido una lección básica: para ser eficientes no basta con tener razón ni con que la justicia esté de nuestro lado. Nadie habla en nombre de los pobres y los vulnerables si ellos no se unen previamente entre sí. Para hablar con energía, para dialogar, pero desde una posición de firme convicción respaldada por nuestro peso político. Es una tarea y un compromiso que, espero, los países BRIC reafirmarán en Ekaterimburgo.

DESEQUILIBRIOS GLOBALES Y SU FINANCIACIÓN POR LAS ECONOMÍAS EMERGENTES: ¿UN ANTES Y UN DESPUÉS?


Enrique Alberola y José María Serena

La economía internacional se había caracterizado en los últimos años por la acumulación de fuertes desequilibrios globales y los cuantiosos flujos financieros hacia economías emergentes. El concepto de desequilibrios globales suele referirse a la persistencia de elevados déficit por cuenta corriente en determinados países (principalmente EEUU), financiados por los superávit, en algunos casos también muy elevados y persistentes también, de un amplio número de economías emergentes (véase el Gráfico 1). Por otro lado, el creciente flujo de capitales a emergentes se fundamentó en una fase de bonanza económica y financiera que se ha quebrado abruptamente en los dos últimos años.

Estas tendencias recientes esconden dos características, entre anómalas y paradójicas. La primera es que, a pesar de los crecientes influjos de capitales en los últimos años, las economías emergentes, en términos netos, han financiado a las economías desarrolladas. Esto solo puede ser así porque las salidas de capitales han sido aún mayores que las entradas.

La segunda –a la que el premio Nobel Robert Lucas, bautizó como paradoja hace ya dos décadas– es, precisamente, esta configuración de los flujos globales de capitales, pues, según la teoría económica, el capital debería fluir de los países desarrollados a los emergentes, donde este factor es relativamente escaso y su rentabilidad esperada es, en principio, mayor.

Ambas características se explican por el modo en que los capitales son exportados o, más precisamente, reciclados, de los países emergentes al resto del mundo a través de instituciones públicas; en gran parte mediante acumulación de reservas internacionales por parte de los bancos centrales, y, de un modo creciente, también mediante los fondos de riqueza soberana. Dadas su característica de activos de propiedad pública se pueden englobar a ambos bajo el concepto de activos soberanos externos.

Los activos soberanos externos han crecido exponencialmente en los últimos años. Las reservas han pasado de 3 a 9 billones de dólares entre 2003 y 2008, mientras que, de acuerdo con nuestras estimaciones, los fondos de riqueza habrían pasado de gestionar 500.000 millones de dólares a cerca de 3 billones de dólares. Tomados en su conjunto, los activos soberanos externos habrían pasado desde los 4 billones de 2004 hasta más de 12 billones en 2008, cifra equivalente a más del 20% del PIB mundial. Las razones para este extraordinario crecimiento cabe buscarlas en las opciones de política económica de los países emergentes y a la propia evolución de la economía mundial.

Así, la extraordinaria acumulación de reservas puede justificarse por el deseo de los países de construir una barrera de defensa frente a las posibles turbulencias financieras externas, dada la experiencia de las últimas décadas, en particular de las crisis (Asia, Rusia, América Latina, etc) en la segunda mitad de los años 90. Hay un motivo adicional y más controvertido: la política de intervención de los tipos de cambio llevada a cabo por algunos países con el objetivo de mantener una posición comercial competitiva. En un contexto en el que hay presiones persistentes a la apreciación, esta política tiene como consecuencia una acumulación continua de reservas en forma de bonos u otros activos exteriores, que significan, de facto, una exportación de capitales al resto del mundo. China, que además concentra ya en torno a un cuarto de las reservas mundiales, es el caso paradigmático de esta política.

Los fondos de riqueza soberana (FRS) se han conformado, sobre todo, en torno a los ingresos derivados de la exportación de materias primas, en los países donde su explotación tiene titularidad pública. A diferencia de las reservas internacionales, se materializan en un conjunto heterogéneo de fondos de inversión, que se invierten en activos exteriores, y que suelen tener un perfil menos líquido y conservador que las reservas. El objetivo de los fondos soberanos es acomodar a lo largo del tiempo y del ciclo de las materias primas –muchos de ellas no renovables– los recursos derivados de su explotación y exportación, invirtiéndolo en distintos tipos de activos financieros o reales, bien para suavizar el ciclo económico, bien para hacer extensivos sus beneficios a generaciones futuras y diversificar la estructura productiva. También hay una incipiente tendencia hacia la transferencia de recursos desde las reservas internacionales hacia los FRS.

Los FRS son la principal fuente de reciclaje de recursos financieros en economías exportadoras de petróleo y materias primas (economías del Golfo y otros exportadores de materias primas), mientras que los bancos centrales y la acumulación de reservas internacionales generan el grueso de las salidas de flujos financieros en China, como hemos visto, y otras economías asiáticas.

La evolución económica de los últimos años favoreció que este proceso ganara intensidad: respecto a las reservas, el fuerte crecimiento de China y otras economías asiáticas, basado en sus exportaciones, generó unos amplios superávit comerciales que la falta de flexibilidad de sus tipos de cambio contribuyó a ampliar. Los países desarrollados sostenían esta demanda de exportaciones y muchos de ellos acumulaban –en particular, EEUU– crecientes déficit comerciales y por cuenta corriente. El reciclaje de las reservas hacia estos países facilitaba la financiación de estos déficit y que este proceso fuera, en cierta medida, autosostenido. Por otro lado, la bonanza de las materias primas inundó a los países exportadores de recursos financieros, que también fueron reciclados hacia el exterior.

Si bien las motivaciones para acumular activos externos son diferentes en el caso de las reservas y los fondos de riqueza (más justificables desde el punto de vista económico las de estos últimos), lo cierto es que su efecto sobre la persistencia de los desequilibrios globales es análogo: ambos contribuyen a cubrir las necesidades de financiación de los países con déficit por cuenta corriente a la vez que evitan el ajuste interno de los países con superávit corriente donde se acumulan estos activos soberanos externos.

Un enfoque controvertido en la valoración de los desequilibrios globales es el apuntado por Dooley, Garber y Folkerts-Landau, quienes sostienen que se trata de un equilibrio de colusión, que concilia bien los objetivos del principal financiador de los desequilibrios globales, China, con los del principal prestatario, EEUU. China puede permitir mantener una política de tipo de cambio rígido –que es, por cierto, un instrumento fundamental en su estrategia de gradual integración en la economía mundial– porque, al mismo tiempo, permite que EEUU financie su exceso de gasto a un coste reducido, pues las reservas que sostienen el tipo de cambio del renminbi son invertidas en bonos del Tesoro, aumentando la demanda de éstos y reduciendo los tipos de interés de largo plazo.

Pudiendo estar más o menos de acuerdo con esta visión, lo cierto es que los desequilibrios globales han tendido a incrementarse hasta este año y que, a pesar de la retórica de los distintos foros (G-7 y FMI, en particular) al respecto, las políticas económicas de los países implicados no reaccionaron para corregirlos.

También puede argumentarse que la gran transferencia de fondos a las economías desarrolladas contribuyó a la abundancia de liquidez global y, hasta cierto punto, a la existencia de unos costes de financiación y tipos de interés globales muy reducidos. En la medida en que estas condiciones tan holgadas de financiación fomentaron la descontrolada expansión de los instrumentos y la falta de diligencia en la valoración, control e identificación del riesgo, que han estado en la base de la grave crisis que enfrentamos, los activos soberanos externos han tenido un papel relevante en su generación, aunque no se puede afirmar que haya sido su causa. Además, la propia crisis financiera y económica puede suponer notables cambios en estas tendencias y llevar a la propia reconfiguración de los flujos financieros globales.

Por ello, tiene interés analizar el papel concreto de los activos soberanos externos en los desequilibrios globales, y, más concretamente, sobre la financiación del déficit exterior de EEUU y cómo la crisis ha afectado estas tendencias.

Papel de las reservas y FRS en la financiación del déficit exterior de EEUU en los últimos años y el impacto de la crisis económica

El elevado déficit por cuenta corriente de EEUU es probablemente el elemento más característico de los desequilibrios globales. Este déficit por cuenta corriente alcanzó su máximo en 2006 tanto en términos nominales como en porcentaje del PIB (790.000 millones de dólares, un 6% del PIB). El ajuste de la cuenta corriente habría sido mucho más importante en el caso de que los precios del petróleo no hubieran registrado el extraordinario incremento desde 2002 que culminó en el primer semestre de 2008. Si no fuera por la creciente factura petrolífera, el déficit por cuenta corriente del año 2007 se habría mantenido –ceteris paribus– en torno al 4% del PIB.

Las estimaciones que hemos realizado acerca del las inversiones de los FRS y reservas de los bancos centrales en EEUU muestran que habrían aumentado desde los 320.000 millones de dólares de 2003 hasta los 997.000 millones de dólares de 2007. Esto supone que permitieron cubrir el 80% del déficit por cuenta corriente en 2003 y el 130% en 2007, es decir, que los activos soberanos externos se han bastado y sobrado para cubrir las necesidades netas de financiación de EEUU en los últimos años. En términos de los influjos totales a EEUU (es decir, de las necesidades brutas de financiación), la proporción pasó del 44% al 48%.

Además, en el período posterior al desencadenamiento de la turbulencia su importancia también aumentó desde un punto de vista cualitativo, pues aportaron importantes recursos para la capitalización de entidades financieras en problemas. No obstante, esta estrategia se frenó al hilo de las pérdidas derivadas de estas inversiones, debido al deterioro adicional de las condiciones financieras del sector. En definitiva, la importancia de los activos soberanos externos ha aumentado de manera muy notable en los últimos años, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, por el contexto de fragilidad financiera de EEUU, y la ausencia de otras fuentes de financiación alternativas.

Perspectivas

Hasta hace apenas un año, la resistencia de las economías emergentes a la crisis permitía que la acumulación de reservas prosiguiera a un ritmo sólo ligeramente más pausado que en los años recientes. Por otro lado, la aparentemente imparable escalada de los precios de las materias primas permitía augurar que los fondos de riqueza soberana seguirían creciendo intensamente. Por último, el déficit comercial y por cuenta corriente en EEUU sólo se estaba corrigiendo muy gradualmente: la intensa desaceleración de la actividad y la notable depreciación del dólar eran parcialmente contrarrestada por la creciente factura energética.

En este contexto cabía esperar que, a pesar de la fragilidad del sistema financiero estadounidense, los activos soberanos externos siguieran siendo los pilares fundamentales de la financiación, con los FRS adquiriendo una creciente relevancia en la financiación de los desequilibrios globales, reforzada por la tendencia reciente a transferir reservas del banco central a fondos de riqueza soberana. En este escenario cabría esperar que los FRS continuaran incrementando su contribución, tanto absoluta como en relación a las reservas, a la cobertura de las necesidades de financiación de EEUU.

Sin embargo, la evolución económica y financiera reciente ha cambiado drásticamente las perspectivas, tanto respecto a la evolución de los desequilibrios globales como respecto al papel de los activos soberanos externos en su financiación.

Respecto a los activos soberanos externos, se ha interrumpido su expansión acelerada. En el caso de los FRS, el desplome del precio del petróleo puede no sólo frenar la acumulación de activos, sino también llevarles a desinvertir recursos para cubrir caídas de ingresos en sus países de origen y mantener el gasto público, algo coherente con su carácter de vehículos de ahorro contracíclicos. Además, en algunos países sus recursos también están siendo empleados para financiar planes domésticos de estímulo de la economía. Por otra parte, la inestabilidad en los mercados financieros en los últimos meses ha afectado de modo muy acusado a las economías emergentes, y ha llevado a algunas a emplear reservas internacionales para estabilizar los tipos de cambio, circunstancia que avala una ralentización del ritmo de acumulación de reservas –o incluso una cierta corrección– por parte de estos países. En el contexto global actual, también se ha interrumpido la inundación de influjos de capitales a las economías emergentes, lo que pone menos presión a la apreciación de las divisas y, por tanto, al crecimiento de las reservas; aunque a medida que se normalice la situación económica y financiera, es probable que se reactiven los flujos, tampoco en este caso es previsible que retornen a las cuantías previas. Por último, la fuerte corrección de algunos activos financieros en los que eran invertidos los activos soberanos externos –en particular los FRS– suponen una merma de su valor y un posible replanteamiento de las estrategias de inversión en el exterior.

Pero esta menor capacidad de los activos soberanos para financiar los desequilibrios globales y, en particular, las necesidades de financiación de EEUU, hay que contraponerla a la contracción de tales necesidades: la crisis económica está provocando una intensa reducción de los desequilibrios globales. Desde un punto de vista de las grandes magnitudes macroeconómicas el déficit por cuenta corriente de un país es la diferencia entre la inversión y el ahorro. La crisis, que reduce la demanda privada, erosiona la riqueza de los agentes y está provocando una persistente incertidumbre implica un retraimiento masivo de la inversión y un fuerte incremento del ahorro. Es cierto que a este ajuste se le contrapone el fuerte incremento de la inversión y del déficit (desahorro) públicos, pero no de la magnitud suficiente para evitar que se esté produciendo una notable reducción del déficit por cuenta corriente. En los países que habían acumulado superávit en los últimos años, cabe distinguir entre aquellos exportadores de materias primas, donde están desapareciendo súbitamente, del resto, donde las situaciones son más diversas debido a que tanto las importaciones como las exportaciones se están reduciendo.

¿Cómo está afectando la crisis al déficit de EEUU y a su financiación? En los dos últimos años el déficit por cuenta corriente de EEUU ha comenzado a ajustarse, apoyado en la depreciación del dólar primero y después en la recesión económica y en el ajuste de las materias primas, hasta situarse en 2008 en torno a los 600.000 millones de dólares anuales (4,7% del PIB). Se espera, además, que el déficit se siga reduciendo (2,8% en 2009). Más interesante es la evolución de su financiación y, en particular, del papel de los activos soberanos externos. Aquí se han producido cambios radicales. El primero es que los influjos de capitales se han ido reduciendo, hasta ser nulos en el último trimestre de 2008. Los flujos privados han mostrado una trayectoria descendente muy aguda: desde más de 500.000 millones de dólares trimestrales en 2007 hasta registros negativos o nulos desde el primer trimestre de 2008. Los activos soberanos externos, que pueden ser asimilados –aunque solo aproximadamente– a los flujos de los inversores extranjeros oficiales han oscilado entre una caída en la segunda parte de 2007 a una recuperación en la primera mitad de 2008 (cuando los FRS apoyaron la recapitalización de entidades estadounidenses) a una nueva caída a final de año. También la composición de los flujos oficiales se ha transformado: mientras que antes de la crisis de septiembre se invertía en bonos del Tesoro, papel de agencia y otros préstamos y bonos, desde entonces las inversiones son exclusivamente en bonos del Tesoro, al tiempo que se deshacen posiciones en los otros dos, de tal modo que los flujos oficiales fueron prácticamente nulos en su conjunto. De este modo, la financiación del déficit se ha fundamentado en la repatriación de capitales exteriores (en particular, préstamos y depósitos), del orden de 400.000 millones de dólares a final de 2008, frente a los 400.000 millones de dólares que EEUU exportaba a principios de 2007.

Esta dinámica de financiación, en la que secuencialmente se reducen los influjos privados, luego los oficiales y al final el déficit se financia con repatriaciones de capitales, perfila unas perspectivas inciertas sobre la cuestión tanto a corto como a medio y largo plazo, incluso si se admite que el déficit las necesidades netas de financiación van a tender a reducirse y que los datos de los últimos trimestres están muy determinados por las dificultades de entidades financieras en EEUU y por la elevada incertidumbre y aversión al riesgo.

La cuestión es si, a medida que la situación económica y financiera se normalice, la financiación exterior puede ser una restricción que limite la capacidad de crecimiento. Necesariamente aquí la discusión es bastante especulativa, pero se pueden apuntar las siguientes consideraciones:

Los déficit por cuenta corriente en EEUU, aunque quizá menores –en términos del PIB al menos– que en los años recientes, probablemente seguirán siendo sustanciales y pueden volver a ampliarse cuando la economía vuelva a crecer en torno al potencial.
Es previsible que se reactive a medio plazo la acumulación de activos exteriores en las economías emergentes: es difícil pensar que se dejen de acumular reservas, sobre todo tras la magnitud de la crisis reciente, que ha revalorizado su utilidad efectiva, a no ser que cambien sustancialmente las estrategias cambiarias de los principales acumuladores; respecto a los FRS, mucho dependerá de si se recuperan los precios de las materias primas, pero la racionalidad de acumular en tiempos buenos para utilizar los activos en períodos malos sigue vigente; la crisis ha reducido los stocks de FRS, por lo que su reposición si las circunstancias lo permiten probablemente será una prioridad en los países afectados.

De la conjunción de ambas consideraciones no se inferirían especiales dificultades para la financiación del déficit de EEUU. Sin embargo, la principal incertidumbre radica en el atractivo de las inversiones en EEUU relativo a otras opciones. La crisis ha supuesto, como se ha dicho, pérdidas ingentes en algunos de los activos soberanos externos de algunos países –un caso paradigmático son las enormes pérdidas de valor de los bonos de las agencias hipotecarias (Fannie Mae y Freddie Mac)–, lo que podría propiciar estrategias de mayor diversificación (y, por lo tanto, fuera de EEUU, donde hasta ahora se invertían más de la mitad de los activos soberanos externos). Por otro lado, el hecho de que la crisis financiera haya expuesto las fragilidades del modelo financiero de EEUU (y de otros países) podría llegar a sembrar alguna duda sobre la capacidad de ese país de mantener su liderazgo financiero indiscutido y la de su divisa para mantener su estatus de única moneda de reserva. Ambos factores podrían interactuar para obstaculizar o/y encarecer la cobertura de las necesidades de financiación en EEUU y, eventualmente, suponer una restricción externa sobre la economía estadounidense.

Conclusión

En un contexto de bajos precios del petróleo, pérdidas notables de las inversiones y riesgos de prolongada recesión económica, el papel de los fondos de riqueza soberana y las reservas puede ser muy distinto al que han jugado en los últimos años en la financiación del déficit en EEUU, al tiempo que no puede descartarse –dadas las inciertas perspectivas financieras de este país– una reducción de la exposición de los activos soberanos externos a EEUU.