EL ANÁLISIS ESTRATÉGICO: LA VUELTA AL PRAGMATISMO

Enrique Fojón

Introducción

Los acontecimientos que sacudieron al mundo entre septiembre y octubre de 2008, la invasión rusa de Georgia y la falta de acuerdo de los grupos e instituciones internacionales para afrontar la crisis financiera, pusieron de manifiesto con crudeza la falta de previsión y de respuesta de los actores internacionales. Quedaron en evidencia las limitaciones de las Organizaciones Internacionales y de los Estados para garantizar el orden internacional. Los primeros, llevados por el optimismo estratégico de la posGuerra Fría y por el determinismo de la globalización, fueron abandonando sus responsabilidades reguladoras y supervisoras a manos del mercado o de las instancias multilaterales, mientras que las segundas se mostraron poco eficaces a la hora de afrontar los problemas estratégicos y económicos más complejos.

El desbordamiento de ambos por fenómenos que no esperaban fue también consecuencia del abandono de la reflexión estratégica que ha acompañado los procesos de decisiones donde se determinan los intereses, objetivos y estrategias de los actores internacionales. En su lugar, las decisiones se apoyaron en pseudoteorías de contenido utópico y voluntarista que pretendían convertirse en fundamentos del análisis político, económico y estratégico que se han demostrado estériles, cuando no contraproducentes, para afrontar el mundo de comienzos del Siglo XXI.

En este Documento de Trabajo se describe la racionalidad del análisis estratégico, su desplazamiento tras el fin de la Guerra Fría, la emergencia de nuevas visiones y patrones de comportamiento, la progresiva insuficiencia de éstos para hacer frente a la complejidad e incertidumbre de las crisis internacionales, las lecciones aprendidas de los errores y, finalmente, la necesidad de recuperar el análisis estratégico desde un enfoque pragmático y adaptado a las circunstancias de principios de siglo. Si, como parece, se pretende establecer un nuevo orden en materia de seguridad internacional, su diseño funcionará mejor sobre el análisis proactivo y objetivo de los factores que coadyuvan a él que sobre la improvisación y el voluntarismo.

“Para cada problema complejo existe una solución simple… y es errónea”
(Atribuido a H.L. Mencken)

La continuidad histórica como base del análisis estratégico

Al iniciar el intento, seguramente con resultados muy limitados, de identificar los rasgos o fuerzas que conforman el mundo en que vivimos, es conveniente recordar que la base del análisis estratégico ha venido determinada por la continuidad histórica, por el proceso de evolución de los contextos estratégicos. Esa carencia de ruptura con el pasado la ilustra Robert Kaplan en su libro Warrior Politics (2002), empleando dos citas. La primera es del filósofo español José Ortega y Gasset que, en su obra Hacia una filosofía de la historia, afirmaba: “El verdadero tesoro del hombre es el de sus errores, amasado piedra a piedra durante miles de años… Romper la continuidad con el pasado, querer comenzar de nuevo es desistir de su condición de hombre y plagiar al orangután. Fue un francés, Dupont-White, quien en 1860 tuvo el coraje de exclamar: la continuidad es uno de los derechos del hombre: es un tributo a todo lo que lo distingue de las bestias”. La segunda, escrita siglos antes, corresponde a Nicolás Maquiavelo quien manifestó que: “Cualquiera que desee conocer lo que va a ser, debe considerar lo que ha sido: todas las cosas de este mundo en cualquier época tienen su contrapartida en tiempos antiguos”.

La historia se esfuerza por descifrar el pasado y, para ello, actúa sobre hechos conocidos. Se intenta analizar el presente con un conocimiento de la realidad limitado, que sólo permite efectuar conjeturas y, basándose en ellas, se adoptan decisiones. No es posible predecir lo que va a suceder en el futuro, pero sí lo es prever razonablemente qué puede ocurrir si se dispone de métodos de análisis que tomen en cuenta las enseñanzas del pasado, identifiquen tendencias y condicionantes, y las contrasten mediante el estudio de los hechos y enseñanzas que se vayan acumulando. Esta ha sido tradicionalmente la función del análisis estratégico en relación con las decisiones de seguridad y defensa.

El estudio del pasado es de gran utilidad para el presente si se consiguen identificar pautas o características del comportamiento social que han perdurado, o sus mutaciones han sido identificadas, con más o menos error, a lo largo de los siglos. Esas pautas no deben servir para predecir el futuro, sino para evitar errores. Hay que anidar lejos del historicismo[1] pero no ignorar las enseñanzas de la historia, porque el hombre, como también preconiza Karl Popper (2002), tiene que aprender de sus errores, y que estos, los errores, forman parte de la sustantividad de las ciencias sociales. Una de las herramientas que utilizan algunos historiadores es identificar períodos caracterizados por la vigencia de unas pautas determinadas y que, normalmente, se delimitan entre dos acontecimientos de evidente notoriedad, para estudiarlos como entidades autónomas. La utilidad de este “método” reside en la comodidad que proporciona la delimitación de los hechos en el tiempo, sus orígenes y consecuencias. El inconveniente es que esa “comodidad” puede producir una visión compartimentada de la historia y perder la riqueza que proporciona contemplar los acontecimientos en su conjunto y progresivamente, lo que impediría detectar aquellos rasgos que permanecen, aunque adoptando diferentes morfologías, en el devenir de la humanidad. Con ello no se predica que hay que aferrarse a ningún tipo de determinismo histórico.

Tratar de política (polítikós) y de estrategia es analizar el presente, y efectuar conjeturas. La política versa sobre el reparto del poder, constituye un proceso interactivo, donde las emociones, normalmente, superan la racionalidad, cuyos resultados son el producto de la interacción de voluntades opuestas que emplean el conflicto, o el consenso, para determinar sus fines. Por el contrario, la estrategia utiliza la lógica, sin descartar el genio, relacionando fines políticos, intereses e instrumentos de poder. Si conectamos la política con la estrategia debemos convenir que ésta sirve de instrumento a aquella para conseguir sus metas: el análisis racional apoya la decisión emocional.

La actuación tanto del líder como la del analista político, normalmente, se limita al presente. La del analista estratégico también debe proyectarse hacia el futuro. Ambas actuaciones se realizan, como una gran parte de las actividades sociales, en el reino de la incertidumbre. La actuación del político se basa, normalmente, en la intuición y en el oportunismo. La del estratega se centra en el estudio de todos los factores presentes, teniendo en cuenta lecciones del pasado y aplicando altas dosis de pragmatismo. Son patrones de actuación tan dispares que la historia normalmente destaca al personaje que reúne, en excelencia, ambas condiciones: la habilidad política y la visión estratégica, liderazgo y cálculo.

El análisis del entorno estratégico o, lo que es lo mismo, de las fuentes de poder mundiales, o regionales, y sus relaciones incluye factores tales como el carácter nacional resultado de la historia, demografía, geografía y recursos, los ámbitos político, social y cultural, el estado de la tecnología y las relaciones entre los actores estratégicos que son aquellas entidades, estatales o no, que ejercen poder real. El análisis constituye una labor ardua que aúna la creatividad y la lógica, y se enmarca, como se ha indicado anteriormente, en un ámbito de incertidumbre, por lo que el producto final se diseña en base a un juicio de valor más o menos informado. La intensidad de este esfuerzo, tanto en la concepción como en la ejecución, hace que sus practicantes, a veces, se dejen seducir por lo que se denominan “panaceas estratégicas”, “modelos preconcebidos” o “recetas”, que se aplican como soluciones prefabricadas a los problemas estratégicos. Los ejemplos abundan, aunque los más llamativos correspondan al aspecto militar de la estrategia, que fue el que ha gozado de preponderancia.[2] Para apoyar las decisiones a tomar, podemos seguir todos los patrones y niveles de análisis que muestran las teorías de Relaciones Internacionales tales como el realismo o el transnacionalismo o reducir el análisis a alguno de sus factores, como el ámbito de actuación, y caer en dicotomías reduccionistas tales como el unilateralismo o el multilateralismo, que acaban convirtiendo un medio para conseguir un fin en un fin en sí mismo. Las panaceas producen una comodidad intelectual que limita el desarrollo de la perspicacia necesaria para prevenir y, en su caso, afrontar los acontecimientos que se van a desarrollar.

Un mundo entre dos siglos: el análisis estratégico después de la Guerra Fría

La brusca desaparición del cuarto imperio ruso, personalizado en la Unión Soviética, condujo a la paralización del pensamiento estratégico a finales de los años 80 y dio paso a una despreocupación generalizada en gran parte de la opinión pública occidental y de su clase política, tras décadas de tensión, según Longworth (2006). La historia recoge que, frecuentemente, la desaparición de los imperios marca el inicio de épocas turbulentas y este caso no iba a ser una excepción, pero prevaleció la cosmovisión de que ya no ocurriría nada grave en la seguridad internacional y la actitud estratégica se relajó. De la misma forma que el capitalismo liberal percibió que se quedaba sin alternativa con la que competir, tal y como enunció la eufórica tesis de Fukuyama (1989) sobre el fin de la historia, los analistas estratégicos y las organizaciones de seguridad se quedaron huérfanos de enemigos y amenazas.

Durante el período histórico que nos ocupa, la percepción de ausencia de amenazas directas, en términos convencionales, a los territorios de las potencias tradicionales, centró la atención sobre conflictos que no afectaban directamente a sus intereses vitales. Esa percepción fomentó la creencia de que el conflicto armado, en forma de guerras entre Estados tal como se conocieron desde la Paz de Westfalia hasta el siglo XX, era ya cosa del pasado. Hay que recordar que a principios de los años 90 el propio secretario de Estado de EEUU, James Baker, declaró que ya no serían necesarias las organizaciones de defensa como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y que bastarían organizaciones de seguridad como la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) o Naciones Unidas. El no concretado “nuevo orden mundial” anunciado por el presidente George W. Bush, en 1991, dando por sentado que EEUU sería la potencia hegemónica en un “mundo unipolar”, abrió una época en la que la “comunidad internacional”, personalizada en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sería, nominalmente, la rectora de el enfoque a la solución de los conflictos, siempre fundamentado en consideraciones altruistas.

El rápido desvanecimiento de la percepción de amenaza, tras la brusca desaparición del imperio soviético, propició un cambio psicológico en el análisis estratégico tradicional, ya que en lugar de reajustar el valor de los distintos factores que lo componían, puso en duda la propia utilidad del propio análisis. Pese a que la experiencia histórica muestra que la desaparición de los imperios marca el inicio de épocas turbulentas, la euforia de una posguerra hizo pensar que ésta vez iba a ser la excepción. La alineación optimista de todos los indicadores parecía augurar un cambio del entorno estratégico donde los Estados y sus ciudadanos quedarían al abrigo de cualquier riesgo grave. Esa cosmovisión, que produjo una enorme laxitud, se fue instalando en gran parte de la opinión pública occidental, de su clase política, académica y del propio sistema estratégico, cuestionando la utilidad de la evaluación de los riesgos y desplazó el grueso de la reflexión estratégica desde la prevención a la reacción, del planeamiento de contingencias a la de gestión de las mismas, y de la respuesta individual a la colectiva.

A este proceso contribuyó la globalización, cuyo impacto no ha cesado de crecer sobre la totalidad de las relaciones internacionales. La globalización acelera el cambio y la interacción entre todos los factores y actores estratégicos que están presentes en los conflictos, de modo que ya no es posible estudiar cada uno de ellos por separado, sino deducir sus interacciones en cada momento, porque la dinámica estratégica actual es multidimensional y acelerada.[3] Traducido a términos estratégicos, la globalización complica la valoración y la gestión de los riesgos y amenazas, lo que ha profundizado la crisis de las metodologías seguidas hasta entonces.

Del mismo modo que al comienzo del siglo anterior, la prosperidad económica de la última década del siglo XX y de los primeros del actual, debida fundamentalmente a la globalización, unida a las altas cotas de seguridad que disfrutaron las sociedades avanzadas, postindustriales o informacionales, como han venido a denominarse, generalizaron la opinión de que ahora, un nuevo mundo era posible, y que, superado el realismo de la Guerra Fría, el internacionalismo liberal liberaría a los Estados de la carga de la seguridad y la defensa.[4]

En la última década del siglo XX, con el trasfondo esperanzador de la caída del “telón de acero”, la alteración de las fronteras en la Europa del Este por medios pacíficos, las misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas y la conversión en nuevos Estados de las antiguas repúblicas soviéticas, se recuperó un discurso –similar al que se había articulado después de la Primera Guerra Mundial– basado en la creencia de que las organizaciones internacionales se bastarían para solucionar los problemas de seguridad. Lo que era un elemento procedente de la doctrina del internacionalismo, o transnacionalismo, que combina la acción estatal, la multilateral y la cooperación para asegurar la paz y la seguridad internacionales, tomó gran auge en su versión reduccionista: el multilateralismo, que se identificó como una opción estratégica y acabó convirtiéndose, de hecho, en una panacea aplicada a la seguridad internacional.[5] El imperio del derecho internacional, desde la óptica del multilateralismo ideológico, tiene como finalidad el establecimiento de un “gobierno mundial” que posibilite el sueño kantiano de la paz perpetua.

El problema para la aplicación de este esquema reside en constatar su validez universal, lo que requiere no sólo una interpretación común por todos los actores internacionales y el compromiso de aplicarlos, sino su aceptación por todas las sociedades como hecho cultural, ya que hay que tener presente que el instrumento necesario para su puesta en práctica son las normas de derecho internacional que, en su gran mayoría, están inspiradas, fundamentalmente, en la tradición occidental, derivada del desarrollo de los derechos políticos durante la Ilustración.[6]

Tras la Guerra Fría se produjo un declive del análisis estratégico debido, por un lado, a la falta de percepción de las amenazas, entre sus practicantes habituales y, de otro, a la decadencia de la teoría de relaciones internacionales: el realismo, que perdió su preponderancia tras ostentar la primacía durante la Guerra Fría. El realismo se fundamentaba en el “concepto de interés definido en términos de poder” según Morgenthau (1992) que proclama el empleo del “poder duro” del Estado –los instrumentos diplomático, militar y económico– para alcanzar y preservar su posición en el orden internacional. El realismo fue desplazado por el paradigma transnacionalcita que preconiza un orden mundial basado en una instancia superior, el multilateralismo ideológico o absoluto, que sustituyese a los tradicionales equilibrios de poder entre actores individuales o alianzas.

Con el auge de las opciones alternativas al realismo en las relaciones internacionales se abandonó el método tradicional de análisis estratégico. Mientras que el realismo se centraba en las amenazas al sistema internacional, las corrientes más utópicas del trasnacionalismo no las tenían en cuenta.[7] Las políticas exterior y de defensa fueron perdiendo su base de cálculo, el análisis estratégico, y el voluntarismo fue desplazando a la evaluación. El resultado fue la banalización de la política exterior y, por lo tanto, de la renuncia a la estrategia. El vacío que, durante este período, dejó la estrategia permaneció sin ocupar y las formulas voluntaristas habilitadas para su sustitución no llegaron a concretarse, aunque todas coinciden en articular utopías cuyos intentos de implementación distraen energías y recursos para el análisis de los verdaderos problemas. Al igual que el análisis estratégico, el análisis de las políticas exteriores se fue sustituyendo por descripciones de sucesos aislados y enfocados a sus elementos emocionales,[8] muy lejos ya de las “grandes estrategias” de las potencias donde se evaluaban los objetivos, estrategias y recursos de la acción exterior de los Estados.

El “confort mental”, consecuencia del bienestar que disfrutaban los ciudadanos de las naciones que componen lo que comúnmente se conoce como Occidente, fue el principal catalizador para una percepción de los acontecimientos que permitía la formación y difusión de la opinión de que, potenciando las organizaciones internacionales y multinacionales, se iban a alcanzar cotas de estabilidad que, a la vez de garantizar la opulencia que disfrutaban, permitirían que se extendiera a otros. Como resultado, se impusieron las actuaciones tácticas cortoplacistas, tanto en el terreno político como en el económico, que junto a la adopción de posturas optimistas, fiaron al azar las consecuencias de dichos actos.

A esta línea de abandono del análisis estratégico contribuyeron tanto la globalización como el multilateralismo en la medida que implantaron la percepción de la pérdida de protagonismo del Estado como actor de la seguridad internacional. Este declive sería el resultado tanto de la cesión de competencias que, hasta ahora, formaban parte de la soberanía estatal a favor de entidades superiores como a la pérdida de control del monopolio estatal del poder coactivo, mediante la violencia, dentro y fuera de su territorio o a favor de las entidades subnacionales, según los estudios de Van Creveld (1991 y 1999). Además, la difusión del poder estatal benefició a nuevos actores no-estatales que cooperaban con los Estados (juego suma positiva) o trataban de despojarles de su poder (juego suma cero).

La convivencia en el “orden” internacional de Estados y entidades no estatales ya fue identificada por el politólogo americano James N. Rosenau (1990) –que denominó “los dos mundos del mundo de la política”–, quien advirtió que el nuevo orden se escapaba a la regulación de un derecho internacional pensado por y para los Estados.[9] Para los primeros el orden se construía mediante su refrendo, ya que son los Estados los que tienen capacidad para obligarse internacionalmente en virtud de un factor que resiste el paso del tiempo y para el que no se ha encontrado sustituto: la soberanía. Esta circunstancia, la de contraer derechos y obligaciones, no concurría en los nuevos entes no estatales, por lo que la convivencia entre ambos no está regulada y propiciaba el desorden o el conflicto: el caos. En el nuevo orden post-westfaliano resultaba difícil compatibilizar el creado para Estados constituidos por territorio, población y orden jurídico, con la proliferación de Estados fallidos o movimientos transnacionales que controlan poblaciones, imponiendo normas teocráticas o simples principios ideológicos o prácticas cleptocráticas sin asentarse, normalmente, en un ámbito territorial determinado, basando su pervivencia en la desnuda aplicación del poder material, mediante el ejercicio de la violencia, o por otros entes en forma de corporaciones de naturaleza comercial con poder de naturaleza contingente, basado en el éxito, o no, de sus negocios.

La percepción de la política internacional llegó al final del siglo XX inmersa en el confort que proporcionaba saber que los Estados, especialmente los del mundo occidental y otros desarrollados, no tenían que temer ninguna amenaza a sus intereses vitales y que, de producirse conflictos en alguna parte del mundo, las organizaciones internacionales se ocuparían de buscarles una “solución”.

Otro mundo no fue posible: la vuelta al pragmatismo realista

Sin embargo, los hechos posteriores no confirmaron las expectativas puestas en el “nuevo orden”. La incorporación de nuevos actores estatales al orden internacional y la ampliación del número de miembros de las organizaciones y regímenes internacionales han cosechado éxitos y fracasos. Mientras el transnacionalismo ha cosechado éxitos en materia de cooperación internacional en ámbitos como los derechos humanos, el desarrollo, la salud y otros, en el ámbito de la seguridad no ha conseguido prevenir ni gestionar las crisis más importantes. Ni el transnacionalismo ni su versión más optimista, el multilateralismo, han conseguido poner fin a la historia y alcanzar el sueño kantiano de la paz[10] porque el multilateralismo sólo era concebible en la “pausa estratégica” entre los dos siglos. Por otro lado, la brusca finalización de la “paz larga” por los ataques del 11-S, impulsó un enfoque estratégico de base neoconservadora que propugnaba la difusión de los valores democráticos, y su defensa, en el ámbito de una “pax americana” impulsando muchas de las ideas en asuntos estratégicos ya planteados por Thomas Donelly (2000).

El protagonismo de las organizaciones internacionales aumentó durante las crisis de posguerra al amparo de la reactivación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que permitió llevar a cabo numerosas operaciones de mantenimiento de la paz.[11] También se recurrió a imponer la fuerza en ocasiones como la Guerra del Golfo, tras la expulsión de las tropas de Sadam Hussein de Kuwait en 1991, o intervenciones humanitarias como la Operación Provide Comfort llevada a cabo por EEUU y algunos de sus aliados para proporcionar ayuda humanitaria y protección a los kurdos que fueron desplazados por el hostigamiento de las fuerzas de Sadam Hussein, a la vez que se activaban sendas zonas de exclusión aéreas al norte y sur de Irak. En otros casos fue necesaria la intervención militar directa, por Estados o coaliciones, para evacuar a nacionales o para responder a la demanda, intensa pero efímera, de una opinión pública sensibilizada por las imágenes impactantes difundidas por los medios de comunicación: el “efecto CNN”. Casos como las evacuaciones de ciudadanos americanos en Liberia, europeos en Costa de Marfil, o la intervención americana en Somalia, superpuesta a la de Naciones Unidas son algunos ejemplos. Posteriormente, y durante la prolongada campaña de Bosnia, aparecieron las primeras deficiencias del enfoque multilateralista, ya que el modelo establecido para gestionar la crisis no fue capaz de garantizar la seguridad ni a la población civil ni a los “cascos azules” de Naciones Unidas porque no fue capaz de habilitar la capacidad militar necesaria cuando así lo demandaron las circunstancias.

Otras contradicciones del modelo se evidenciaron en la alteración de las fronteras mediante el empleo de la fuerza. En el escenario europeo, y contra los Acuerdos de Helsinki de 1973, ni Naciones Unidas, ni la OTAN, ni la OSCE ni la UE lograron impedir la reunificación de la antigua Yugoslavia por la fuerza serbia, pero tampoco pudieron impedir su desmembramiento mediante el uso de la fuerza por las demás partes y a lo largo de líneas étnicas. Tampoco la tutela de Naciones Unidas pudo impedir los genocidios en Ruanda, la represión en Chechenia o los otros conflictos caucásicos. A pesar de que se acumulaban las contradicciones, el optimismo y la defensa del modelo perseveraron en la fidelidad a las organizaciones multilaterales de seguridad y se consideró que estas acabarían, más temprano que tarde, siendo capaces de resolver sus carencias y de preservar la seguridad internacional.

Junto a avances en los campos de control de armamento y desarme, o en algunas misiones de pacificación como Mozambique o Camboya, los regímenes y organizaciones internacionales de seguridad no han podido solucionar conflictos cuyas raíces se hunden en la historia como en los Balcanes y partes de África, Oriente Medio y Asia, a los que se han incorporado nuevos conflictos provocados por los Estados fallidos. La acumulación de los hechos fue acabando con el optimismo y, como señala Fred Halliday (2009), se ha pasado de la esperanza de las intervenciones humanitarias de los 90 a las pesadillas de Irak y Afganistán en la primera década del siglo XXI.[12]

El fenómeno de los Estados fallidos puso contra las cuerdas al sistema internacional y a las esperanzas de un orden multilateral. Frente a la expectativa de un sistema de seguridad colectivo en el que todos los Estados miembros pudieran colaborar frente a un riesgo común, se prodigaron los Estados consumidores netos de seguridad colectiva y disminuyeron los que eran capaces de producirla. En algunas áreas como la cooperación económica, sanitaria, jurídica o de desarrollo, las organizaciones internacionales han compensado la fragilidad de algunos Estados, pero en otras, como la seguridad, no se ha logrado esa complementariedad. Los nuevos riesgos de seguridad como la proliferación, los “Estados fallidos”, la inmigración o el crimen organizado, por citar los que recoge la Estrategia Europea de Seguridad de 2003. A los anteriores había que añadir los efectos sobre la gobernanza de las tecnologías (Peters, 1999),[13] la biotecnología (Silver, 2007) o los nuevos actores no estatales rebasan la capacidad de los Estados “frágiles” y “fallidos” para hacerles frente. Frente a la esperanza de que los “Estados frágiles” pudieran desentenderse de su seguridad mientras que se desarrollaban al amparo de las organizaciones internacionales, tal y como había ocurrido con las Comunidades Europeas y la OTAN, la realidad volvió a considerar la seguridad en la agenda del desarrollo, tal y como ha venido a poner de relieve el concepto de reforma del sector de la seguridad,[14] ésta es un requisito indispensable de la gobernanza y su carencia hace inviable los programas de reconstrucción posconflicto que se han aplicado desde Haití a Afganistán, pasando por los de África y Oriente Medio.

La primera reivindicación del análisis estratégico vino de la mano de Samuel Huntington. La constatación de un progresivo desorden internacional llevó a Samuel Huntington a analizar los factores que lo propiciaban y señaló el factor cultural como uno de los factores de riesgo a tener en cuenta.[15] La cultura, en todos los ámbitos, actúa como el cristal a través del cual los seres humanos perciben el mundo en el que habitan y ese cristal no es el mismo para todos. Las críticas a Huntington se apoyaron en fallos objetivos de sus tesis, pero muchas también eran puras subjetividades porque, cierto o falso, se reabría una valoración del factor cultural como elemento de riesgo en las relaciones internacionales, una propuesta que chocaba con la cosmovisión despreocupada instalada en la comunidad estratégica.

Un nuevo conflicto en Kosovo, en 1999, añadió más contradicciones al modelo anhelado, cuando el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no autorizó a la OTAN, ni la habilitó tácita o expresamente, para usar la fuerza. La habilitación ex-post a la acción unilateral de la OTAN intentó maquillar las contradicciones del sistema multilateral pero puso en evidencia la “instrumentalización” selectiva de las organizaciones internacionales de seguridad. Ésta consistía en proceder en nombre de aquellas pero externalizando sus decisiones e iniciativas en directorios fácticos como el Grupo de Contacto, donde las grandes potencias concertaban las acciones a tomar en Naciones Unidas, la OSCE y la UE. El concepto amplio y solidario de “comunidad internacional”, movilizada en interés de todos, se fue abandonado en favor del más restringido que identificaba el interés general definido sólo por aquellos que realmente se movilizaban para solucionar los conflictos (los menos) ante la pasividad o la incapacidad del resto de la comunidad (los más), con lo que se restringía la vocación democrática del multilateralismo. Durante todo este período, esa comunidad internacional restringida fomentó lo que se podría denominar un neomultilateralismo mediante el que, nominalmente, actuaban las instituciones pero, materialmente, decidían las potencias más influyentes o aquellas más implicadas en el problema en cuestión, con lo que se reducía el pretendido “carácter democrático” que caracterizaba el multilateralismo.

En el modelo anhelado, la fuerza militar ya no se empleaba por necesidad sino por elección, porque era fiable, capaz y de rápida respuesta. Lawrence Freedman (1997) acuñó el término “guerras de elección” (wars of choice) para referirse a aquellas guerras en que las potencias intervienen sin que sus intereses vitales estén en juego, lo que sí se da en las “guerras de necesidad” (wars of necessity). Pero incluso para las guerras de eyección, era muy problemático reclamar a las sociedades del mundo occidental sacrificios que fuesen más allá del gasto de parte del excedente de su riqueza material. La laxitud acomoda la mente y acaba relativizando el contenido de los valores antes de cuestionar la propia identidad y, desde esa perspectiva, ni siquiera las anunciadas motivaciones morales de las intervenciones de los países occidentales, en forma de vulneración de soberanías, justificaban la pérdida de vidas.

La tardanza en intervenir en Bosnia, donde la inoperancia de Naciones Unidas era evidente, al ceñirse su actuación a actividades que no supusiesen riesgos para sus fuerzas, o la renuencia a emplear fuerzas terrestres, en 1999, en Kosovo, lo que prolongó una agresiva campaña aérea, son claros ejemplo de las limitaciones de las guerras de elección. La disponibilidad de tecnología militar sofisticada para llevar a cabo acciones de combate (warfighting) de naturaleza “quirúrgica”, evitando los llamados daños colaterales, multiplicó el recurso al instrumento militar en conflictos cuya naturaleza no era exclusiva o principalmente militar. La “facilidad” o la “alta disponibilidad” del recurso militar, facilitó su empleo sin entrar, en profundidad, en el análisis estratégico de otras opciones, magnificando y banalizando la opción militar en detrimento de los instrumentos civiles.

La denominada “injerencia humanitaria”, esto es, la posibilidad de acudir colectivamente en socorro de la población de un Estado en situación de riesgo humanitario por encima del consentimiento de su Gobierno alimentó el número de “guerras de opción” posibles y entró en conflicto con la soberanía de los Estados. Su aplicación en Kosovo para justificar la intervención de la OTAN, planteó la necesidad de contar con criterios consensuados por la comunidad internacional para dar amparo a este tipo de intervenciones de opción”.[16] A tal efecto se creó la International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) para elaborar un informe sobre “The Responsability to Protect”.[17] La casualidad quiso que el informe de la ICISS viese la luz el 30 de septiembre de 2001 y los autores admitieron que los conceptos desarrollados en el mismo no son válidos para afrontar situaciones como las provocadas por ataques de la naturaleza de los del 11-S, defiriendo la solución de estos al derecho de legítima defensa contenido en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas.

El caso anterior pone de relieve que una cosa es reivindicar la limitación del ejercicio de la soberanía de los Estados en ciertos casos y otra muy distinta dar ese principio por agotado. Por esa razón, tras el 11-S la mayor parte de las medidas adoptadas para luchar contra el terrorismo yihadista fueron de naturaleza estatal, ya fueran unilaterales o concertadas con otros en organizaciones internacionales o coaliciones. Del mismo modo, la experiencia de los atentados del 11-S muestra que ni la mayor potencia mundial puede estar al amparo de que se produzca un suceso repentino y poco probable –acuñado por Taleb (2007) como black swan– por lo que todo hace suponer que la “adaptación” del concepto de soberanía ha sido coyuntural y que se tiene que enmarcar en el momento de “pausa estratégica” provocado por la ausencia de elementos realistas en la concepción y desarrollo de la política internacional.

Junto a las razones que justificaban las intervenciones por motivos humanitarios –riesgo grave e inminente para un amplio colectivo de víctimas civiles– se potenció la idea de intervenir en casos de menor trascendencia en los que peligrara la seguridad de los individuos. La aplicación del concepto de seguridad humana, en el que la causa de la intervención no sería la conducta de los Estados sino la seguridad de los individuos, abrió exponencialmente la casuística de las intervenciones, porque gran parte de los Estados, reconocidos como tales, no pueden proporcionar a sus ciudadanos la seguridad que precisan en todas sus posibles manifestaciones. Como resultado, nuevamente las organizaciones internacionales, gubernamentales o no, se ven obligados a acudir en apoyo de los Estados que “fallan” en proporcionar a sus ciudadanos esas contraprestaciones básicas.

Frente a lo esperado, el fin de las guerras de necesidad no mejoró la capacidad de prevenir y gestionar las nuevas “guerras de elección”, sino que facilitó el incremento de las intervenciones realizadas. Y lejos de estar bajo control de la “comunidad internacional” o de las organizaciones internacionales de seguridad, las “guerras de elección” se han mostrado tan inmanejables como las de necesidad (Foley, 2008).

Comienzo de siglo turbulento: contradicción y crisis de expectativas

Para tratar de constatar la naturaleza del orden estratégico del presente, es necesario recapitular sobre el desarrollo de los principales hitos de este siglo. Los ataques de septiembre de 2001, cuando EEUU se vio agredido en sus intereses vitales por los ataques a su territorio en Nueva York y Washington, confirmaron la existencia de una situación de la que ya se habían recibido suficientes adelantos, como Nairobi, Dar es Salaam y Yemen, y sirvieron de referencia histórica para el comienzo de una nueva época. La inicial intervención americana de Afganistán en 2001, apoyada posteriormente por otros países, con las bendiciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la vana invocación por parte del Consejo Atlántico del artículo 5 del tratado de Washington, e Irak en 2003, esta vez sin bendiciones, marcó un cambio radical en la percepción de los conflictos en el periodo siguiente a la Guerra Fría.

Las acciones terroristas posteriores a lo largo del mundo, especialmente las de Madrid, Bali y Londres confirmaron “la confusión entre lo cercano y lo lejano”, según Evans (2007a), o lo que es lo mismo la interconexión de causas y efectos en diferentes zonas del planeta, producto de la globalización que, como se verá más adelante, impulsaron la definición de Estrategias de Seguridad Nacional, ya que el blanco de las acciones terroristas no eran los ciudadanos ni los Estados sino las sociedades.

La desafortunada etiqueta de “guerra global contra el terrorismo”, acuñada por la Administración Bush, fue sustituida por la de “la guerra larga”,[18] denominación que define con más realismo la situación. Desde el punto de vista del análisis estratégico y de la pluralidad de factores que afectan a las valoraciones de riesgos, la “guerra global contra el terrorismo” condujo a un reduccionismo que se particularizó en el riesgo de un nuevo atentado en todas las estrategias y políticas de seguridad. El reduccionismo en el riesgo se aplicó también en la respuesta, y el instrumento militar se prodigó contra las acciones armadas yihadistas, minusvalorando el resto de los instrumentos de poder. Esta visión reduccionista en un extremo tuvo una imagen espejo entre quienes descartaban la utilidad de la fuerza militar en la lucha contra los santuarios desde donde se apoyan las acciones terroristas.

Las operaciones en Irak y Afganistán han demostrado la insuficiencia de enfoques parciales para las crisis complejas mediante los que se pretende lograr la victoria en términos militares o reconstruir y desarrollar los Estados con programas de reconstrucción o ayuda humanitaria exclusivamente. En Irak no se previó la complejidad del problema y, por consiguiente, no se planeó la fase posterior a las operaciones, dado que no se tuvo en cuenta el ámbito cultural, la posible estructura política del nuevo Estado ni el tipo de operaciones militares que se necesitarían para alcanzar el deseado ambiente de seguridad. Si EEUU erró en su estrategia en Irak, también lo hicieron los aliados que intervinieron en Afganistán creyendo que disponían de recetas mágicas para convertir una sociedad tribal medieval en un Estado moderno y democrático en un breve período de tiempo. En Afganistán se volvió a pensar en términos de Estado, con instituciones políticas, fronteras, leyes, etc., cuando se estaba en una sociedad de estructura tribal, cuyas relaciones no podían circunscribirse al terreno delimitado por fronteras que sólo estaban en la mente de los políticos occidentales, y que una sociedad que vive en un contexto cultural muy antiguo no admite un gran salto brusco a la modernidad. Precisamente, la constatación del fracaso colectivo obligó a revisar el método de planificar y gestionar las crisis internacionales que requieren una actuación muy prolongada en el tiempo y donde el instrumento militar, aunque necesario, se ha mostrado insuficiente.

Se proclama una actuación basada en un “enfoque integral” que integre la aplicación de todos los instrumentos de poder de los participantes estatales, las organizaciones internacionales, gubernamentales o no y los actores privados.[19] Las lecciones aprendidas mostraron que ningún liderazgo, fuera de una gran potencia como EEUU y, en mucho menor grado, de una organización de seguridad colectiva como Naciones Unidas garantizaba el éxito de la gestión. Los mismos actores que habían podido gestionar razonablemente algunas crisis internacionales se mostraban incapaces de enfrentarse a crisis complejas con un alto nivel de violencia. La incapacidad afectaba también a las coaliciones ad hoc, porque comparten con las organizaciones permanentes los mismos problemas para generar las contribuciones de sus miembros, para agilizar los procesos de decisiones y para ejecutarlas, según Rintakoski y Autti (2008).

Las lecciones por aprender de los aciertos y fracasos, propios y ajenos, en las misiones o intervenciones internacionales sugieren revisar la simplicidad con la que se han afrontado las respuestas a los problemas de seguridad. Empezando por tomar conciencia de la limitación de las capacidades disponibles y de las fórmulas empleadas para prevenir o afrontar los conflictos armados.[20] A diferencia de lo que se esperaba tras la Guerra Fría, la sociedad internacional no ha sido capaz de encontrar soluciones eficaces a los conflictos armados graves o complejos que se producen. La intervención por elección decidida en un ambiente emocional y en función de criterios de carácter ideológico o altruistas, se generalizó bajo la asunción, consciente o inconsciente, de que la superioridad moral, militar, material e intelectual de la “comunidad internacional” permitiría solucionar los problemas. Sin embargo, la historia demuestra que ningún conflicto tiene una solución rápida, sencilla y sin coste alguno (político, social, económico y demográfico) para el país, o coalición, que se considera triunfante. Al contrario, cualquier conflicto –en especial si es largo como actual la “long war” en la que se hallan inmersas, en mayor o menor medida, las democracias occidentales– desgasta enormemente a las sociedades y a los gobiernos de los países participantes y erosiona la cohesión de las alianzas y las organizaciones internacionales.

El fantasma de Tucídides, uno de los padres del realismo estratégico clásico, merodeaba en el horizonte. Los dirigentes políticos de las potencias con vocación estratégica no hurtaron a sus ciudadanos que el precio de la seguridad, en el mundo de principios del siglo XXI, conllevaba la intervención en tierras remotas para defender sus intereses allá donde fuera más efectivo hacerlo, lo que implicará grandes costes y sacrificios, incluido el humano. En este punto hay que admitir que no es fácil la labor de concienciación de la opinión pública para asumir los esfuerzos que se necesitan para enfrentarse a un nuevo orden mundial. Para preservar la cohesión social en torno a las operaciones que se prolongan, o se complican, se precisa un fuerte liderazgo político y una estrategia de comunicación sólida, ya que los resultados se obtienen a medio y largo plazo.

El tesoro de los errores

La laxitud de la época también servía como tamiz para adaptar la evolución de la realidad mundial a la utopía, pero se fueron acumulando las contradicciones. Para empezar, el entorno estratégico estaba mostrando evidencias sustanciales de cambio rápido que iban a conformar el futuro. Las sociedades y poblaciones de cualquiera de las potencias estaban en riesgo de soportar ataques en forma de acciones terroristas, o ser víctimas de los efectos de la proliferación, en los propios territorios nacionales. Los países más poblados de la tierra, China y la India, sufrían una profunda transformación económica que los impulsaban al rango de grandes potencias siendo capaces de acoplar un desarrollo económico, muy desequilibrado para su población, con la posesión del arma nuclear.

El caso de Irán muestra cómo la temida proliferación de armas de efectos masivos pasó a ser una realidad, resultando inútiles las medidas de la comunidad internacional para siquiera controlarla. Se produjeron migraciones masivas, y se están invirtiendo las pirámides demográficas que mantenían el equilibrio poblacional en zonas como el Mediterráneo o el Caúcaso poniendo a la UE o Rusia al borde del envejecimiento de la población autóctona que determinarán gravemente su futuro. A su vez, en los países menos desarrollados tiene lugar la rápida tendencia a la urbanización, alterando el tejido social y propiciando el crecimiento de megaciudades con grandes suburbios chabolistas y con carencia de servicios esenciales.

Proliferan vastas redes delictivas de tráfico de drogas, dinero, personas y armas, lo que, como señala con pragmatismo Joseph Nye (2002), potencia “a individuos y grupos para ejercer poder en el ámbito político mundial”.[21] Por otra parte, la existencia de varios poderes fácticos en Pakistán y la polarización posterior del país de la mano de los radicalismos religiosos muestra que es posible el “fallo” de un Estado de estructura democrática con más de 100 millones de habitantes, lo que entraña consecuencias imprevisibles para la región y para todo el planeta. El yihadismo, que tiene como objetivo estratégico el establecimiento de un califato en las tierras donde predomina el islam, o lo hizo en el pasado, ejerce una forma de poder difuso de ámbito global. Se apoya en sus propias redes para controlar poblaciones y ejerce la violencia, de múltiples formas, incluyendo lo que comúnmente se denomina terrorismo, para obtener efectos de naturaleza estratégica que influyan decisivamente en las opciones políticas de los que han sido declarados sus enemigos. Además, el aumento de población mundial ejerce una presión enorme sobre los recursos energéticos, el agua y los alimentos. El arriba descrito es un escenario que, si hubiesen sido coetáneos, podrían haber firmado al unísono los dos famosos Thomas: Hobbes y Malthus.

El retorno a las “guerras por necesidad”, el estancamiento en Afganistán e Irak, y la nuclearización de Corea del Norte o el desafío iraní volvieron a poner de manifiesto la inadecuación de las instituciones internacionales de seguridad creadas por los vencedores de la Segunda Guerra Mundial para resolver las crisis complejas. En el caso iraní, ante la incapacidad de la Agencia Internacional de la Energía Atómica para impedir el programa, Francia, el Reino Unido y Alemania (UE-3) patrimonializaron, a partir de 2003, la búsqueda de soluciones en representación de la UE y a ellos se unieron EEUU y Rusia en 2005. Todo ello determinó la decadencia de la sensación de protagonismo que Naciones Unidas había adquirido a principios de los 90, aunque era notorio que sus actuaciones se podían cuantificar por fracasos –Ruanda, Bosnia, Timor, Congo, Somalia, Haití, etc.–, devolviéndola a la parálisis que la caracterizó durante el período de la Guerra Fría. Aunque Naciones Unidas contribuye significativamente a la prosperidad internacional en muchas áreas, su capacidad resolutoria en el ámbito de la seguridad es limitado y alimentar falsas expectativas respecto a sus posibilidades, sin tener en cuenta sus limitaciones, fomenta la frustración y contribuye a su descrédito.

Otra organización de seguridad, la “ampliada” Alianza Atlántica, continúa arrastrando un déficit de concepción estratégica que le resta frescura en desarrollar conceptos e implementar las capacidades necesarias para el mundo de hoy. Siendo todavía la OTAN la única organización multilateral capaz de encauzar con éxito el empleo del instrumento militar a gran escala, su actuación en Afganistán revela una acumulación de contradicciones en el nivel político, producto de la falta de cohesión de sus miembros, que tienen su expresión en el nivel táctico. La coincidencia de dos operaciones en el mismo teatro, “Libertad Duradera”, liderada por EEUU, y la de ISAF, dirigida por la OTAN, en la que también participa EEUU, rompe el esencial principio militar de la unidad de mando, lo que constituye la manifestación más evidente del problema.

La UE, que ha registrado grandes éxitos en otros capítulos de su integración, no acaba de despegar como actor estratégico relevante ya que demuestra, de forma contumaz, sus carencias esenciales para ejercer como tal. Frente al éxito de pequeños despliegues militares temporales en la República Democrática de Congo o en Chad, su Política de Seguridad y Defensa sigue estancada y pendiente de que se alcancen las capacidades previstas y las misiones internacionales presentan limitaciones estructurales.[22] Entre las causas, deducidas de la experiencia, se pueden citar: su rápida expansión, que ha incrementando la falta de cohesión entre sus miembros más allá de lo que es el mercado; una estructura burocrática diseñada para gestionar la opulencia; y, otra difícilmente soslayable, que en su seno existen Estados mucho más dinámicos de lo que, en el mejor de los escenarios, podría llegar a ser la propia Unión –Francia, el Reino Unido y Alemania, donde se mantiene un sólido sentimiento de entidad nacional, lo que se traduce en una clara percepción de cuales son sus intereses nacionales y, de ahí, procede su sentido de gran potencia–. Recientemente, el presidente Sarkozy ratificó este último aspecto al declarar que la UE tenía que estar constituida por Estados fuertes, que todos tendrían los mismos derechos pero diferentes responsabilidades (Vucheva, 2008). El ferviente multilateralismo de gran parte de sus miembros tuvo que ser matizado y en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, bajo la denominación de “multilateralismo eficaz”, se reconocían las limitaciones de las instituciones para aplicar el ideal multilateralista ideológico.

La guerra de agosto de 2006 entre Israel y Hezbollá, mostró en toda su crudeza “los dos mundos del mundo de la política” de Rosenau. La situación era perfecta: un “Estado fallido” –Líbano– y una entidad no estatal –Hezbollá–, por lo tanto incapaz de obligarse internacionalmente, asentada en su territorio y con capacidad de ejercer el poder mediante el control de parte de la población y de utilizar capacidad militar. En la otra parte, un Estado, Israel, miembro de las Naciones Unidas. Israel responde a la agresión de Hezbollá y el conflicto que sigue es detenido por la mediación internacional, reconociendo, de facto, a Hezbollá como actor internacional, “parte” del conflicto, superpuesto a la “fallida” soberanía libanesa y, como resultado de la mediación, la ONU despliega una fuerza de Interposición sin la misión de desarmar a las milicias de Hezbolá.[23]

El yihadismo ha permeado en el conflicto en Palestina y es muy probable que la creación de un Estado palestino que perseguía la comunidad internacional ya no sea suficiente para resolver el conflicto. Por el contrario, los conflictos en Oriente Medio sirven de foco de atracción a nuevas fuentes de desestabilización trasnacional como el mismo yihadismo. La yihad persigue una idea que no presenta elementos tangibles y, como tal, es inmune a la mayoría de los efectos de los instrumentos bélicos de sus enemigos. El desarrollo de una “fuerza” constituida por elementos flotando en un universo de caos, sin estructuras jerárquicas, que aplique la violencia indiscriminada para promover la desestabilización de sus declarados enemigos desde una perspectiva “nihilista, irracional, fundamentalmente excéntrica o transparentemente autodestructiva” representa, sin duda, un reto existencial para Occidente (Coerr, 2009), aunque de momento sus principales efectos se hagan sentir en las sociedades musulmanas.

Los acontecimientos de agosto y octubre de 2008 pusieron en evidencia la verdadera naturaleza de la situación internacional que, por conocida, no dejó de sorprender. La invasión de Georgia por Rusia, que comenzó el 8 de agosto, volvió a constatar la pervivencia de la esencia del realismo en las relaciones internacionales o, lo que es lo mismo, el power politics. Nada de sorpresas. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas quedó, como era lógico, inmediatamente bloqueado por el veto ruso y ni la Alianza Atlántica, ni EEUU ni Europa estaban en condiciones de impedir que el Kremlin alcanzase sus objetivos. Putin jugó con habilidad su “política de poder”, algo que no estaban dispuestos a imitar ni Europa ni la OTAN. Rusia, después de un período de década y media de inacción, habiendo consolidado su régimen político y recuperado poder económico, basado principalmente en sus recursos energéticos, era capaz de actuar de nuevo como gran potencia y “marcar territorio” en defensa de sus intereses geopolíticos, tanto en Europa como en Asia. La región del Caspio y el Cáucaso es considerada por Rusia vital desde la óptica estratégica. La Alianza Atlántica, impulsada por EEUU y no por Europa, apuntó su expansión hacia ese lugar: el diseño de oleoductos marcaba el camino del crecimiento territorial de la OTAN y tanto Ucrania como Georgia están en él.

En Asia, el interés ruso se centra en unas buenas relaciones con China y en el ejercicio del control sobre lo que Ahmed Rashid (2008) denomina “la región”, formada por Afganistán y Pakistán y las antiguas repúblicas soviéticas de Asia Central: Kazajistán, Kirguizistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán. En esa parte del mundo, al igual que en el Cáucaso, los intereses rusos y americanos coincidirán adoptando, en esta zona, unas veces la forma de confrontación y otras de colaboración. No cabe duda de que hay constantes estratégicas que resisten el paso del tiempo, pues “la región” también era el objetivo que protagonizó lo que ha pasado a la historia como el “Gran Juego” para describir el enfrentamiento entre los imperios británico y zarista en el siglo XIX por la hegemonía en esa parte del mundo.

La reacción de Europa ante la iniciativa rusa en Georgia fue de “apaciguamiento”, con dos protagonistas principales: Francia y Alemania. El presidente Sarkozy actuó más en nombre de Francia que como presidente de turno de la UE, mientras Alemania, gran perjudicada por cualquier represalia rusa sobre el gas, actuó bilateralmente con el Kremlin mediante el dialogo Medvedev-Merkel. En cuanto a la OTAN, Rusia congeló todos sus contactos con la Alianza, aunque esto eran sólo gestos. El mensaje era claro, Moscú podía influir, decisivamente, en las decisiones de los países europeos. Lo hizo en la Cumbre Atlántica de abril de 2008 en Bucarest, donde Francia y Alemania, descartaron la entrada de Georgia en el Membership Action Plan por las presiones rusas y en la reunión ministerial de diciembre de 2008 se volvió a descartar con mayor oposición. No es nada que preconice un regreso a la Guerra Fría, ni un rearme, ni siquiera habría que otorgarle probabilidad a un posible casus belli comparando el Kaliningrad Oblast con el Danzig (Gdansk) de 1939. La dependencia de Europa Central, Balcanes y Turquía del gas ruso encuentra la reciprocidad en la necesidad de Moscú del flujo de euros. A ello hay que añadir la inestabilidad política en Bielorrusia y Ucrania, así como las rivalidades en el Cáucaso. Rusia mantendrá su poder nuclear como disuasión y elemento de prestigio, empleará el poder militar convencional para controlar lo que reclama como su zona de influencia pero, además, establecerá clientelismos para limitar la influencia norteamericana en dicha zona. Además, como ya se ha apuntado con anterioridad, tanto Rusia como Europa tienen hipotecado su futuro por un factor geopolítico esencial, su demografía, aunque es muy posible que Rusia incremente su influencia sobre Europa pues demuestra más élan estratégico.

La crisis financiera global de octubre de 2008 puso de manifiesto la inadecuación de las organizaciones financieras internacionales para afrontar el mundo globalizado de principios de siglo. Con las lógicas modificaciones, se puede aplicar a las causas de la crisis financiera la misma hipótesis que se viene argumentando: la confianza ciega en el mercado y el optimismo antropológico en el futuro condujeron al relajamiento en los controles financieros que deberían ejercer los Estados. Organizaciones especializadas como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional no supieron prever ni reaccionar ante los hechos. La reunión del G-7, del 11 de octubre de 2008, sólo sirvió para intercambiar información y apelar, eventualmente, de coordinación.

Fue EEUU el primero que empleó el poder del Estado para suplantar al que antes ejercían las grandes empresas financieras. En las potencias emergentes se reprodujo el mismo esquema. En Europa fueron los Estados, no la Unión, los que salieron en defensa de sus respectivos sistemas bancarios. Cuando la crisis se extendió al resto de la economía, también fueron los Estados los que tuvieron que ayudar a diferentes sectores de actividad. La duración y consecuencias de la crisis son difíciles de predecir, así como de qué forma afectará a la configuración de poder en el mundo. Es probable que se ralenticen los crecimientos de las potencias emergentes, que los flujos migratorios se vean afectados, que las “burbujas demográficas juveniles” de los países en desarrollo tomen presión y un largo etcétera: todos los estudios de tendencias de futuro avalan esta tesis. Estos hechos no indican, ni de lejos, la resurrección de viejas fórmulas económicas marxistas en el orden económico, sino un fallo en los controles financieros como causa de la laxitud general que también impregna al análisis financiero, a la vez que ponen de manifiesto, que el Estado –como organización política y actor estratégico– no ha encontrado sustituto y, aunque su soberanía se ha visto enormemente limitada, tampoco ha sido subsumida por fórmulas multilateralistas.

La vuelta a la reflexión estratégica

Como ya se ha expuesto, en la segunda mitad de 2008 tienen lugar dos hitos: la invasión rusa de Georgia, el 8 de agosto, y la fallida reunión del G-7, el 11 de octubre en Washington, para alcanzar una posición común frente a la crisis financiera. Estos acontecimientos se afrontan sin reconocer abiertamente por parte de muchos, consecuencia de la laxitud, que se está ante una situación que la mayoría de los indicios presentan como señales de la pujante vigencia de un nuevo orden estratégico global, cuyos rasgos se está lejos de identificar con la necesaria solidez.

Es muy posible que si se viesen reducidos los niveles de bienestar personal que disfruta occidente –ya que no sería la primera vez que la historia es testigo de regresiones sociales y la recesión económica mundial puede ser su causa– la percepción de la cosmovisión cambie, pero estaríamos ante un proceso altamente incierto. La globalización puede servir tanto como vehículo para difundir el crecimiento como la depresión económica. Una base realista de la política internacional debe volver a ocupar el lugar que hoy llenan conceptos con un alto contenido voluntarista. La paradoja surge al emplear la herramienta estratégica ya que al estar, tradicionalmente, adaptada a ámbitos regionales, tiene que ser empleada en un mundo globalizado. La convivencia de la estrategia con la nueva realidad que es la globalización de la seguridad, consecuencia del nuevo modelo de relaciones humanas impuesto por los avances tecnológicos, conformará el reto al pensamiento estratégico. Será otra de las consecuencias de la realidad de “los dos mundos de la política” de Rosenau.

Los hechos mencionados de agosto y octubre de 2008 tuvieron lugar en un contexto potencialmente peligroso. La perpetua animosidad de la India y Pakistán, avivada por el contencioso de Cachemira, es una “ruleta rusa” en la que la munición es nuclear. La carencia de solución de continuidad entre el problema paquistaní y afgano configuran un escenario de muy difícil situación para el futuro. Descrita en términos estratégicos, la “guerra larga” significa la implicación militar, en años por venir, de EEUU en el sur, este y centro de Asia, arrastrando a sus aliados, hecho inédito y de inciertas consecuencias. Este teatro en donde las capacidades militares occidentales ven disminuida su eficacia, donde el tiempo y las pérdidas humanas no encuentran equivalencia entre la sensibilidad de los contendientes y donde el “estado final a alcanzar” (end state) no puede diseñar con claridad, conforma un escenario no deseado para las mentalidades occidentales.

Durante los años plomizos del auge de la “insurgencia” en Irak (2003-2006), la proliferación nuclear alcanzó su punto álgido. Desde la adquisición por Pakistán, en 1998, del arma nuclear, el riesgo de proliferación se acentuó y en 2006, Corea del Norte efectuó su primera prueba atómica. El “arma política” en manos norcoreanas era un claro chantaje a sus vecinos del sur y a Japón. Se optó por la diplomacia para contenerlo. Pero el verdadero peligro radicaba, y se concretó, en la fuga de tecnología. La decisión del régimen islámico iraní de obtener el arma nuclear supone un claro intento de alterar el equilibrio en la zona del Golfo Pérsico que, probablemente, incitará a la nuclearización a otros países del área como Arabia Saudí. Las actividades nucleares iraníes, en contra del Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT), constituyen otra prueba que refrenda las limitaciones de la actual estructura de la Comunidad Internacional para controlar las dinámicas de principios de siglo, entre ellas la, potencialmente letal, proliferación. Ante la incapacidad de la Agencia Internacional de la Energía Atómica para impedir el programa, Francia, el Reino Unido y Alemania (UE-3) patrimonializaron, a partir de 2003, la búsqueda de soluciones en representación de la UE y, a ellos, se unió EEUU 2005. Otro ejemplo de la actuación independiente o concertada de las potencias constituidas en “comunidad internacional”.

Es difícil predecir el recorrido de los regímenes populistas en América Latina. La convivencia de la entidad estatal con poderosos grupos basados en el tráfico ilegal de drogas, la exacerbación del sentimiento de identidad indígena, la aplicación de formulas políticas derivadas del castrismo, unidas al crecimiento demográfico, son heraldos de una creciente inestabilidad en la zona. Países con gran potencial de desarrollo, y consiguiente liderazgo, como Brasil, contrastan con los problemas que amenazan con desestabilizar México, con sus más de 100 millones de habitantes, y desarrollan sus capacidades militares para asumir su rol de potencia regional.

Después de medio siglo, África, en su conjunto, ha sido incapaz de superar la descolonización. El fallo del Estado, tal como éste se entiende en Occidente, ha propiciado una constante inestabilidad que se materializa en matanzas, emigraciones masivas, epidemias incontroladas y un largo etcétera. La atención de las potencias, tanto tradicionales como emergentes, hacia el continente, se ve alterada por otras prioridades. China ha adquirido un protagonismo preeminente en África (IISS, 2007), proporcionando importante ayuda financiera a gran cantidad de gobiernos para mejorar las infraestructuras y promocionar la explotación de recursos naturales, para lo que emplea sus grandes reservas de divisas. EEUU entendió que África poseía su propia entidad estratégica y, por ello, concibió el Mando de África (Africom). La tardanza en su implementación, puede considerarse un “golpe” a las posibilidades de influencia occidental en el continente. El valor geopolítico de África se acrecentará en el próximo futuro.

Ante esta acumulación de escenarios conflictivos, se vuelve a imponer la necesidad de retornar al análisis estratégico para tratar de identificar las dinámicas actuales, en un entorno de gran complejidad y alto ritmo de cambio, son especialmente útiles entre otras referencias, las tendencias estratégicas apuntadas por el experto australiano Michael Evans y por el analista, periodista y escritor americano Fareed Zakaria, cuyo nombre se barajó como posible secretario de Estado para la Administración del presidente Obama. El profesor Evans (2007b) enfatiza la primacía de la seguridad sobre la defensa del territorio y constata que los riesgos se han convertido en un factor esencial en el análisis estratégico, al mismo nivel que el de las amenazas. La causa: la coexistencia de actores no estatales con los Estados. El resultado: que, sin descartar las contiendas entre Estados, nos enfrentaremos con más probabilidad a unos conflictos en los que se mezclarán medios convencionales y no convencionales o irregulares.

Esta tendencia, como todas, debe ser matizada y si se tiene que elegir entre la “desmilitarización de las relaciones entre Estados” de Lawrence Freedman (2006) y la “guerra sin restricciones” de Quiao Liang y Wang Xiangsui (1999), conviene acercarse al concepto que preconizan los segundos. Estos autores, en su obra Unrestricted Warfare, identifican el impacto de la globalización sobre la guerra del futuro, indicando que su ámbito “superará el campo militar”. El significado de “sin restricciones” queda mejor expresado por el título en la versión francesa de la obra Hors limites o “fuera de límites”, pues los autores no extienden la carencia de restricciones a las consideraciones morales.[2] En esta línea se puede incluir lo que Frank G Hoffman (2007) denomina “guerras híbridas”, entendiendo como tales aquellas que “incorporan una panoplia de diferentes formas de hacer la guerra (warfare) incluyendo la convencional, la irregular, actos terroristas, ejercicio de la violencia indiscriminada y de la coacción, así como la criminalidad” añadiendo que “La convergencia de varios tipos de conflicto representará un puzzle hasta que tenga lugar la necesaria adaptación cultural e institucional”. Sin embargo, no hay que olvidar que detrás de cualquier guerra, convencional o no, han coexistido elementos asimétricos, irregulares o de otra índole; lo que ocurre es que en la actualidad en este tipo de conflictos, las “guerras híbridas”, cuyo arquetipo es la campaña libanesa de 2006, un actor no estatal contra un Estado serán los más probables.

La segunda tendencia la titula Evans “la confusión entre lo cercano y lo lejano; el auge de las políticas de Seguridad Nacional”. En el ámbito de la seguridad, esa falta de nitidez la aplica a la distinción entre Estado y sociedad y entre política interior y exterior. Las necesidades que surgen de esta concepción ya han sido traducidas por algunos Estados occidentales en el concepto de “enfoque integral” de la seguridad, materializado en la promulgación de Estrategias de Seguridad Nacional (ESN), que anuncian la integración de sus políticas ministeriales y de la articulación de medios para actuar en el exterior con fuerzas conjuntas expedicionarias y una robusta estructura doméstica para hacer frente a las contingencias en el territorio propio. Las ESN constituyen una novedad a la vez que un reto; suponen la voluntad de arrinconar el cortoplacismo, mediante la definición y la aplicación de un concepto estratégico, algo que debe proteger a la sociedades y a sus poblaciones, algo que también refuerza las identidades nacionales, al ser un concepto integrador de las instituciones estatales y los ciudadanos. La necesidad de una concepción holística de la acción de gobierno, con las consecuencias orgánicas correspondientes, para afrontar las amenazas y riesgos actuales a las sociedades occidentales se presenta como uno de los requisitos esenciales para implementar el nuevo concepto de seguridad (Edwards, 2007).

La tercera tendencia apuntada por el australiano es resultado de las anteriores y la enuncia como la necesidad de disponer de una estrategia de “espectro completo” o, lo que es lo mismo, ser capaz prever la existencia de, y actuar contra, cualquier tipo de amenaza. El diseño de esta estrategia determinará las capacidades, de todo tipo, que deben habilitarse para permitir su implementación, aunque el requisito fundamental para ello es la voluntad política de emplearlas.

Por su parte, Fareed Zakaria (2008a), considerado en algunos círculos como el principal representante de un “realismo neoclásico”, propugna, desde un epicentro estadounidense, la vuelta a una “gran estrategia” o, lo que es lo mismo, una estructura de acción que evite la improvisación, o el cortoplacismo, como práctica en la política internacional. En su análisis, defiende la necesidad del estudio de “tendencias” o “futuros”, herramienta prospectiva que puede ayudar a interpretar la complejidad del entorno estratégico, de forma que se puedan seguir los rumbos de las potencias del siglo XXI y de los problemas globalizados, y, así, poder evitar catástrofes. Reconoce la primacía de un multilateralismo restringido –“cualquier estrategia con visos de éxito en el mundo de hoy, será aquella que tenga el apoyo activo y la participación de varios países”– como instrumento para poner en práctica estrategias, no como panacea, y propugna el empleo de los instrumentos de poder para crear un “conjunto nuevo de ideas e instituciones para así formar una arquitectura de paz para el siglo XXI que traiga estabilidad, prosperidad y dignidad a las vidas de miles de millones de personas”. Su visión de un mundo multipolar, como sustituto del hegemonismo americano, la basa en lo que denomina the rise of the rest, o lo que es lo mismo, la aparición en el tablero mundial de otras grandes potencias (2008b). No parece que sea muy acertado hablar de multipolaridad cuando esa situación ha representado la normalidad en la historia, lo que se conoce como el juego de las grandes potencias, cuya dinámica de actuación fue comparada con las “bolas de billar”, en referencia a Westfalia. La vuelta a un juego de potencias en el mundo actual no es el retorno al que describe Kennedy entre los siglos XIX y XX. El número de Estados ha crecido enormemente y todo indica que “el juego” quedará reservado a los más fuertes.

Los acontecimientos de la segunda mitad de 2008, la guerra de Georgia y la crisis económica global, refrendaron, de forma indubitada, lo que era evidente desde septiembre de 2001: que el Estado sigue siendo el principal actor estratégico a pesar de que sus limitaciones reducen su margen de actuación unilateral, que las organizaciones internacionales creadas tras la Segunda Guerra Mundial y las instituciones multilaterales creadas tras la Guerra Fría no son eficaces para abordar los retos estratégicos complejos del siglo XXI y que es necesario recuperar el análisis estratégico para el proceso de decisiones, caso por caso, en lugar de fiarlo a la falacia de recetas pseudoestratégicas de laboratorio que contradicen las lecciones históricas que reflejan la conducta del hombre como ser social.

Es aventurado predecir cómo la historia va a interpretar la última década del siglo XX y la primera del XXI, qué rasgos destacará, quiénes serán sus personajes relevantes y si identificará, en este período, los orígenes de un nuevo orden que sustituya al implantado por los vencedores de la Segunda Guerra Mundial. Hacerlo sería un acto de soberbia epistemológica. No obstante, no sería arriesgado afirmar que los historiadores constatarán el hecho de que la condición humana permaneció inalterada, pero que las relaciones sociales se vieron sometidas a un incremento, en intensidad y extensión, por lo que en esas dos décadas se denominó globalización, y que la difusión de mensajes y noticias a escala planetaria alteró, sustancial pero no uniformemente, las percepciones de la población mundial, motivando la aparición de movimientos populistas y produciendo migraciones masivas. Se comprobará que la naturaleza de la guerra, como hecho social, violento, generador de sufrimiento humano y con un desarrollo altamente aleatorio, no ha experimentado alteraciones en su naturaleza, pero que la forma de llevarla a cabo (warfighting) se ha visto modificada por cambios, respecto a siglos precedentes, pero no necesariamente novedosos desde el punto de vista histórico. Quedará constancia de que el Estado seguirá siendo en gran parte del mundo la forma más eficaz de organización política y el principal actor estratégico. Las organizaciones internacionales son necesarias mientras cumplan con sus fines, deben de adaptarse a las circunstancias mediante mutación o desaparecer y en ningún caso sobrevivir como burocracias. Uno de los principales obstáculos para reformar las creadas después de la Segunda Guerra Mundial, lo constituye las potentes burocracias que las sostienen.

La historia es contumaz en demostrar que la moral o ética individual no es aplicable a los entes sociales, este es un error que impregna el multilateralismo ideológico.[25] Es muy posible que un error parecido, pero esta vez no por la naturaleza de los entes en conflicto, se produzca al contemplar las relaciones entre Estados y organizaciones internacionales. Ese ámbito también está regido por relaciones de poder, pues la pretendida legitimidad que dan las resoluciones adoptadas en ellas se fundamenta en decisiones tomadas en ese ámbito y, por lo tanto, no pueden equipararse con el ideal de justicia. Si en el ámbito particular el establecimiento de la relación legitimidad y justicia es problemática, en el internacional es una quimera.[26]

El análisis estratégico riguroso, incluyendo el geopolítico, formulado sobre elementos tradicionales y novedosos de poder, es el medio más fiable para articular estrategias bien fundamentadas, que proporcionen la estabilidad necesaria para construir lo más parecido a un orden mundial. No sólo es necesario un enfoque multilateralista para afrontar los problemas, también lo es un “enfoque integral” para aplicar las soluciones, pero la eficacia de aquel se derivará más de la existencia de una comunidad de intereses que del exclusivo culto a conceptos, pretendidamente altruistas, que además carecen de universalidad al ser deformados por la percepción cultural. Aunque sea apetecible deslizarse hacia la pretensión de Robert Kaplan de aplicar un ethos pagano al análisis estratégico y, por lo tanto a la política internacional, hay que asumir su insuficiencia. Además del “cristal cultural”, el hombre tiene que aprender de sus errores y no sólo para recuperarse de sus tragedias sino para evitarlas o, al menos, aminorarlas. La adopción de un enfoque estratégico “pragmático”, nunca determinista, adaptado a las dinámicas del mundo de hoy y teniendo siempre presente las enseñanzas que sobre la condición humana nos aporta la historia debe conformar la base intelectual para el establecimiento de ese orden mundial que permita la navegación más segura posible por las procelosas aguas de principios del siglo XXI.

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Notas:

[1] Karl Popper define el historicismo como una forma de abordarlas las ciencias sociales mediante la predicción histórica identificando pautas del pasado.

[2] A finales del siglo XIX, el escritor naval americano Alfred Thayer Mahan convenció a muchos líderes mundiales de la validez de sus teorías centradas en el capital ship y las grandes flotas de batalla. Esas teorías llevaron a Alemania a retar a Gran Bretaña por la supremacía naval, contribuyendo a elevar la tensión entre los dos países en las vísperas del desencadenamiento de la Primera Guerra Mundial. De forma similar, las teorías del mariscal de campo alemán Alfred von Schlieffen fijaron las estrategias de aniquilación y las batallas de envolvimiento. Esas teorías de receta dominaron el pensamiento estratégico alemán en las dos Guerras Mundiales y, después, las estrategias de “contención” asumidas por los teóricos americanos de la Guerra Fría obligaron a EEUU a intervenir en cada escenario que lo hiciera la antigua Unión Soviética para contener su expansión.

[3] La interacción entre cambio social y análisis estratégico no es un fenómeno nuevo en la historia. Ya el historiador británico Niall Ferguson (2007), describe un mundo interactivo a caballo entre los siglos XIX y XX, similar al nuestro (globalizado en terminología actual) aunque menos intenso en términos absolutos. Mientras la mayor parte de la atención se fijaba en las altas cotas de prosperidad económica y social de las nuevas sociedades industrializadas, los analistas estratégicos advirtieron del riesgo que podían provocar los cambios sociales: competición por materias primas, migraciones, el auge de nuevas ideologías y el nacimiento de nuevas potencias y otros que acabaron alterando las relaciones de poder existentes y que precipitaron la tragedia de 1914. Refiriéndose al mismo período, Paul Kennedy (1987) indicaba que “Aquellos observadores de los asuntos mundiales de fin de siècle coincidían en que el ritmo de cambio político y económico se estaba acelerando y, de esta manera, el orden internacional se tornaría más precario que antes […] El comercio mundial y la red de comunicaciones –telégrafo, vapores, ferrocarriles y rotativas– ponían de manifiesto que los avances científicos en ciencia y tecnología, o nuevos avances en producción de manufacturas, podían ser trasmitidos y transferidos de un continente a otro en unos pocos años”.

[4] James N. Rosenau (1990) ha aportado al estudio estratégico su perspicacia para prever la complejidad de las relaciones humanas resultante de la interacción de actores como consecuencia del alto ritmo de cambio producido por la globalización. Para gestionar la complejidad del mundo de hoy, el cartesianismo se muestra insuficiente y se imponen otras técnicas de análisis, como la aplicación de la teoría de sistemas complejos. Sin duda, las potencialidades del genio humano, crearán un nuevo “discurso del método” que ayudará a gestionar escenarios venideros.

[5] John Ruggie (1993) estudió cómo surgió el multilateralismo tras el colapso de la Unión Soviética para estabilizar la política internacional, generalizando la cooperación entre Estados mediante unos principios básicos: indivisibilidad, no discriminación y reciprocidad diferida. No es una teoría sino una respuesta voluntarista a la necesidad de articular la cooperación internacional donde ésta no cuenta con organizaciones o regímenes especializados.

[6] Michael Howard (1978) aludió al caso de forma clarividente: “El peligro reside en olvidar que cada actor en esta sociedad de Estados, incluido aquellos que aún no han adquirido la independencia, representa distintas percepciones culturales y valores; que están relacionados, inevitable y propiamente con su propia supervivencia; y que son reacios, cualquiera que sean las declaraciones en contra, a confiar en el poder y la voluntad de la comunidad internacional, como un todo, para protegerlos”.

[7] Las teorías realista y transnacionalcita coinciden en sus enfoques neorrealista y neoliberal porque ambas reconocen la importancia de la cooperación internacional para la seguridad y se diferencian en que los neorrealistas consideran que la seguridad cooperativa funciona mejor en los aspectos no militares.

[8] El profesor Henry Kissinger (2001) definía acertadamente esta situación: “… la ubicuidad y estruendo de los medios de comunicación, están transformando la política exterior en una parte del entretenimiento del público. La gran competición para ganar audiencias produce una obsesión por la crisis del momento, normalmente presentada como un juego moral entre el bien y el mal, llegando a (vendiendo) un resultado concreto el cual, raramente, tiene algo que ver con los retos, a largo plazo, de la historia”.

[9] Rosenau describió dos órdenes: uno simétrico constituido por los Estados y otro asimétrico en referencia al reino de los actores no-estatales o post-estatales. Indica que la complejidad e imprevisibilidad (estratégica) son causadas por el hecho que el nuevo entorno multicéntrico no ha abolido el tradicional orden estatal sino que más bien se ha superpuesto a él, creando un turbulento ambiente estratégico, bifurcado en dos rangos.

[10] Edward Kolodziej (2005), en su estudio teórico sobre seguridad y relaciones internacionales, señala que la experiencia de la post-Guerra Fría muestra que la progresión desde Hobbes a Kant no es inevitable, ni regional ni globalmente, y que lo contrario es igual de posible.

[11] Desde el fin de la Guerra Fría las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas aumentaron en un 400%. Birger Heldt y Peter Wallensteen (2007) reflejan como el incremento de la demanda desbordó las capacidades de las organizaciones regionales y de las propias Naciones Unidas, coincidiendo el punto álgido de las primeras y el mínimo de las segundas entre 2001 y 2004.

[12] Halliday atribuye al liberalismo internacional avances como la construcción de la UE o de la Corte Penal Internacional, pero también constata la dificultad de las organizaciones como Naciones Unidas, la UE y la OSCE para adaptarse a los cambios impuestos por la globalización.

[13] En este sentido, el analista americano Ralph Peters (1999) ya pronosticó, en la antesala de comienzos de siglo, el impacto que sobre las causas de conflicto tendrían la difusión y manipulación de la información posibilitadas por las nuevas tecnologías, que los recursos naturales básicos se explotarían más allá de sus posibilidades. También señaló que las guerras y conflictos del futuro vendrían determinadas por la inadecuación de los gobiernos para funcionar como sistemas eficientes de control y distribución de recursos y del fracaso de algunas culturas para competir en el mundo posmoderno. Finalmente, planteó que el mayor reto que plantearían las nuevas organizaciones post-estatales, desde organizaciones criminales a medios de comunicación de alcance global, podría ser de orden moral.

[14] Véase Manual de la OCDE sobre la Reforma del Sector de la Seguridad, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, París, 2007 y VV.AA., La reforma del sector de la seguridad: el nexo entre la seguridad, el desarrollo y el buen gobierno, Cuaderno de Estrategia nº 138, CESEDEN, Madrid, 2008.

[15] Samuel Huntington (1996) reflexionó sobre el protagonismo de la condición humana en cualquier circunstancia, afirmando que “…la visión del hombre como homus economicus era reduccionista y engañosa, que la identidad cultural es un indicador de conducta más profundo que la indolente convicción de la tendencia universal a asumir el estilo de libertad económica occidental y los beneficios que produce”.

[16] Roland Dannreuther remonta el origen de la asociación entre imperativos estratégicos y humanitarios al uso de la fuerza en Bosnia-Herzegovina para forzar a Serbia a aceptar los Acuerdos de Dayton. Este acto de “pragmatismo realista” se reiteró años después en Kosovo para prevenir una catástrofe humanitaria aunque garantizando a Serbia su integridad territorial. Sin embargo, nueve años después la mayor parte de los países que participaron en el ataque han reconocido la autodeterminación unilateral de Kosovo fruto de su intervención y de su gestión como potencias ocupantes. El derecho a la no injerencia (art. 2.2. de la Carta de Naciones Unidas) se estableció como un freno a la intromisión en asuntos internos de los países grandes sobre los pequeños porque lo contrario no suele ocurrir. Al cuestionarlo, aunque sea por motivos humanitarios o de protección, se cuestiona para los pequeños o marginales, ya que resulta impensable su reivindicación contra Rusia o China, y se acaban aplicando con doble rasero o aumentando el número de intervenciones militares según Charles-Phillipe David (2006).

[17] Partiendo de un diagnóstico de la situación internacional, el Informe de la ICISS (2001) constata el reto que representa la complejidad que supone que Naciones Unidas pasase de 51 a 189 miembros en 56 años, reconociendo implícitamente la multilateralidad como un concepto restringido, y ratifica el concepto de “seguridad humana”, reconociendo que la idea de seguridad debe aplicarse tanto a personas como a Estados. El informe establece una matización del concepto tradicional de soberanía: “Es conocido que la soberanía implica una doble responsabilidad: externamente respetar la de otros estados e internamente respetar la dignidad y los derechos básicos de su población”, “la soberanía como responsabilidad se ha convertido en el mínimo necesario para una buena ciudadanía internacional” pero, tras esto, reconoce que la soberanía es un atributo privativo de los Estados.

[18] El término long war se atribuye al general John Abizaid, comandante del Mando Central estadounidense entre los años 2003 y 2007.

[19] La revisión de los procedimientos internacionales de gestión de crisis se describe por Fernando García (2007) y el concepto derivado de gestión integral (comprehensive approach) se encuentra en Íñigo Pareja y Guillem Colom (2008).

[20] Aunque Afganistán e Irak fueron el campo de prueba del denominado New American Way of War, producto de la Revolución en los Asuntos Militares (RMA), un modelo que –basado en la supremacía tecnológica, organizativa, conceptual y operativa– pretendía guerras rápidas, basadas en operaciones decisivas y sin apenas daños colaterales, mediante la paralización absoluta de la sociedad más que la simple destrucción del potencial militar del adversario. Aunque ello permitió la rápida deposición de los gobiernos afgano e iraquí, la idiosincrasia sociopolítica y cultural de ambas sociedades, la incapacidad estadounidense y de la comunidad internacional para estabilizar rápidamente el país y el nacimiento de la insurgencia comportaron la definición del concepto the long war para definir esta campaña con acciones menos decisivas, más larga y que entraña enormes costes sociales, políticos, económicos y militares en las sociedades avanzadas según Guillem Colom (2008).

[21] En el mismo sentido, Moíses Naím (2006) señala cómo esas redes internacionales delictivas erosionan el poder de los Estados y corrompen a las empresas y gobiernos.

[22] El antiguo director de la Agencia Europea de la Defensa y miembro del European Council on Foreign Relations Nick Whitney (2008) describe la improvisación, el vacío estratégico y el déficit de participación como asignatura pendiente en las misiones internacionales de la UE.

[23] La situación se repetiría dos años y medio más tarde con Hamas –una organización terrorista declarada como tal– que no reconoce a la Autoridad Palestina con la que la comunidad internacional viene manteniendo la interlocución como representante legítimo de la población palestina.

[24] Liang Quiao y Xiangsui Wang señalan la posibilidad de nuevos ámbitos de enfrentamiento al señalar que: “La gran fusión de tecnologías conduce a solaparse los ámbitos de la política, la economía, el militar, el cultural, el diplomático y el religioso. Los puntos de encuentro están listos y la tendencia hacia la mezcla de varios ámbitos es muy clara. Todo ello hace más obsoleto la idea de confinar la guerra a lo militar y el empleo del número de bajas como una medida de su intensidad”.

[25] Esta circunstancia fue expuesta por Reinhold Nieburhr (1960) en lo años 30 del siglo XX, aunque mantiene toda su vigencia al manifestar que: “La cultura contemporánea no es capaz de darse cuenta del poder, alcance y persistencia del egoísmo de grupo en las relaciones humanas. Puede ser posible, aunque nunca fácil, el establecimiento de relaciones entre individuos dentro de un grupo únicamente por medio de la persuasión moral y racional y acomodación. En las relaciones entre grupos esto es, prácticamente, un imposible”.

[26] En su obra Historia de la Guerra del Peloponeso, Tucídides (1988), hace más de 2.400 años, describía claramente la situación en un diálogo entre atenienses y melios: “… tomando como base lo que realmente pensamos cada uno, porque vosotros conocéis y nosotros sabemos que, de acuerdo con la forma de pensar de los hombres, la justicia se imparte cuando los condicionamientos son iguales, en tanto que lo posible lo llevan a cabo los fuertes y los débiles lo consienten”.

PIRATERÍA EN SOMALIA: “MARES FALLIDOS” Y CONSIDERACIONES DE LA HISTORIA MARÍTIMA

Fernando Fernández Fadón

Introducción: la piratería y sus causas estructurales

La captura de buques por piratas somalíes durante los últimos tiempos está pasando del interés mediático por las aprehensiones al interés estratégico por su análisis. El artículo de Middleton (2008) para Chatham House, que se cita en la mayor parte de los primeros análisis como referencia, ha compilado una serie de trabajos procedentes de distintas fuentes que, pese a sus innegables aportaciones, conviene matizar. Dicha ponderación responde a cuestiones de perspectiva y metodología, ya que aunque se incluya a la piratería con frecuencia dentro de la rúbrica de los “nuevos riesgos”, tal calificativo puede inducir a presentar una visión sesgada de una actividad delictiva que hunde sus raíces y enseñanzas en la noche de los tiempos.

La piratería marítima no es un problema nuevo ni exclusivo del área de Somalia y presenta unas causas estructurales en parte autóctonas de cada región y en parte comunes a todas las piraterías. Las características actuales de la piratería en Somalia se remontan a principios de los años 90 aunque antes se manifestaban de otras formas (1). Uno de los factores estructurales que la explican y que cuenta con numerosos antecedentes en la historia general de la piratería está relacionado con la pérdida de recursos pesqueros de los que dependen la economía y alimentación de las comunidades costeras (2). El Grupo de Supervisión para Somalia (GSS) de Naciones Unidas (ONU) ha venido alertando en sus informes sobre la depredación sistemática de la zona económica exclusiva que corresponde al Estado somalí (3). Las acciones que dilapidan la riqueza en el ecosistema marino del Cuerno de África no se limitan a la sobreexplotación de las especies marinas sino que también incluyen descargas de vertidos tóxicos de todo tipo, incluido el de residuos nucleares del que sospecha la Organización para la Agricultura y la Alimentación de la ONU (FAO, 2008, p. 6).

El impacto que tiene la pesca ilegal sobre las condiciones socioeconómicas de las comunidades pesqueras autóctonas de los países en desarrollo es un hecho constatado, entre otros, por la Comisión Europea (2007, p. 14), que estima que más del 50% del total de las capturas en Somalia, Liberia y Guinea Conakry son practicadas de manera ilegal (4). Los datos de que se disponen para evaluar esas repercusiones no están muy actualizados a causa de la propia dinámica interna de Somalia, pero según la FAO (2008, pp. 3-6) unos 700 buques de compañías extranjeras faenan de manera ilegal en la zona de Somalia, siendo la pesca artesanal –que comprendía en 1990 el 60% de las descargas en Somalia– la más afectada por la competencia directa de las flotas extranjeras, mientras que el 40% restante, que corresponde a la pesca industrial, se encuentra también mayoritariamente controlado por empresas foráneas. El hecho objetivo de que los pescadores somalíes puedan pescar cada vez menos afecta de una manera decisiva a las ya de por sí frágiles economías litorales y explica, en parte, el origen de la piratería en la zona y su uso por los grupos de piratas en Somalia como argumento retórico para justificar sus acciones.

Entre los puertos que contiene dicho informe (5), es curioso poder observar como la famosa localidad de Eyl, fondeadero de numerosos buques secuestrados por los piratas, ocupaba en solitario el segundo lugar, con un 10% del total de las descargas de pesca artesanal en la zona noreste del país. De la misma forma, tampoco puede escaparse el hecho de que en las zonas norte (que incluiría el Golfo de Adén) y noreste, donde existe una mayor dependencia de la pesca, no sólo la capacidad de reclutamiento de los grupos piratas resulta mayor, sino que también corresponde a esas áreas norte y noreste-central la mayor parte de los ataques.

A partir del desmoronamiento del régimen de Barre en 1991, surge un tipo de piratería que se desarrollará durante la década que se autodenomina “guardacostas”, cuyo “objetivo eran los barcos que pescaban ilegalmente y los que vertían sustancias tóxicas en la aguas costeras” según la ONU (2006/229, p. 26). La imposibilidad de contrarrestar la presencia de buques extranjeros llevó al auge de los grupos de poder privado como “caudillos” y “hombres de negocios”, quienes acabaron buscando en el mar medios alternativos al lucro cesante como resultado del proceso de depauperación de las estructuras de poder en Somalia. Como la gestión de los asuntos marítimos puede ser un negocio muy lucrativo, de entrada, las administraciones locales de Somalia o los dirigentes de facciones concedieron acuerdos de licencia a países, empresas o buques pesqueros extranjeros. Para supervisar esas concesiones, las autoridades locales recurrieron a milicias armadas para lanzarse al mar en busca de barcos extranjeros, protegiendo lo que las comunidades de pescadores entendían como de su propiedad. Luego, los caudillos locales, “hombres de negocios”, así como elementos de la administración local negociaron concesiones de “protección” y “licencias” a buques extranjeros para que pudieran faenar en las aguas de la zona económica exclusiva de Somalia. Según la ONU (2006/229, p. 25): “algunos permisos se imprimen en papel con membrete del Gobierno anterior, en tanto que otros llevan los sellos personales de los caudillos”. Este tipo de hechos explica la presencia de buques pesqueros extranjeros con armas que han instalado en ellos las mismas “autoridades” que les han concedido las licencias (6). La “protección” también puede incluir la escolta por otras naves pertenecientes a los “caudillos” y “hombres de negocios” locales, que se arrogan de facto el control de determinadas zonas marítimas de Somalia. Todo ello, claro está, tiene un precio. Este se concreta en el pago por adelantado de “aranceles” o “licencias” que pueden alcanzar hasta un millón de dólares por temporada (ONU, 2007/436, p. 25).

Un ejemplo característico de esa degeneración administrativa y legal en las aguas somalíes lo proporciona el caso del pesquero Alpha Serengueti con base en el puerto de Mombasa (Kenia) de donde zarpó el 25 de noviembre de 2004. Los propietarios de este buque informaron a la tripulación que faenarían en aguas territoriales de Kenia. Sin embargo, ya en la mar se les comunicó que realmente iban a pescar en Somalia, siendo sus miembros “obligados a firmar convenios redactados por una empresa de Mombasa en los que se estipulaba que se avenían a trabajar en un país declarado zona de guerra”, según el GSS (2005/625, p. 29). El 30 de noviembre el pesquero atracó en el puerto de Ma’an, al norte de Mogadiscio, en donde tras permanecer dos días –durante los cuales a la tripulación se le prohibió bajar a tierra– subieron unos “lugareños somalíes” que montaron un cañón antiaéreo de la Segunda Guerra Mundial tipo Single Mark 4 de 20 mm en el pesquero keniata. Después de su instalación, el pesquero zarpó procediendo a faenar entre Mogadiscio y Kismaayo. Durante esos días otro buque mercante se les unió, el Soul Sea, el cual además de aprovisionar al primero, ejerció las labores de escolta armada (con un cañón mucho mayor) del Alpha Serengueti así como de otros “pesqueros amigos”. El 16 de enero de 2005, el pesquero keniata abrió fuego con su cañón contra dos pesqueros no identificados que habían “invadido su zona”, a lo que estos respondieron con armas de menor calibre. Este periplo terminó con el pescado empaquetado y etiquetado con procedencia de Kenia, cumpliendo todos los estándares de seguridad e higiene para poder pasar la inspección (una vez superada retiran dichas precauciones), y con destino a los mercados extranjeros. En este caso, el hecho fue descubierto, pero en otros supuestos los barcos y sus mercancías han pasado impunes los controles de la administración.

Por último, a todo este panorama que genera recelos y conductas agresivas por parte de las comunidades de pescadores somalíes contra las flotas pesqueras extranjeras, habría que añadir los enfrentamientos en la mar entre pesqueros tradicionales somalíes y los barcos extranjeros. Teniendo presente todo este conglomerado de acontecimientos, no resulta extraño que algunos de los principales grupos de piratas somalíes hayan adoptado nombres como Guardacostas Voluntarios Nacionales (West, 2007, p. 1) o Guardacostas de Somalia, antiguo nombre de los famosos Marines Somalíes. En este sentido, se encuentran testimonios (7), que afirman que ellos mismos se autodenominan “guardacostas” en lugar de piratas para justificarse (8) ante el mundo, aunque bien es cierto que algunos de ellos han servido con anterioridad al Estado (9). Independientemente del discurso con fines propagandísticos practicado por los piratas, lo cierto es que la sobreexplotación pesquera en las aguas de Somalia constituye uno de los factores que han dado vida y retroalimentado la piratería en la zona. El hecho de que un buen número de los piratas que marinan embarcaciones en el Cuerno de África sean antiguos pescadores muestra un posible camino para su reintegración como una alternativa a la piratería, siempre que se asegure la rentabilidad de la pesca artesanal con programas de reestructuración de la economía pesquera somalí y regulando la actividad de las flotas e industrias pesqueras foráneas.

Otro de los factores que coadyuvan al reclutamiento individual o la aparición de nuevos grupos de piratas vienen de la admiración y fascinación que estos despiertan en sociedades desestructuradas, con estados de carestía material y falta de expectativas profesionales y personales. El flujo de los ingresos generados por la piratería, entre 80 y 140 millones de dólares anuales según las estimaciones más fiables, reluce en el medio político y social donde se cobijan los piratas y su aureola de osadía y éxito fácil genera una atracción inevitable (10), una fascinación ya descrita por Gosse como fuente de reclutamiento y emulación del pirata Barbarroja (11). El arraigo de la piratería encuentra un caldo de cultivo idóneo en la realidad política y social del país africano. Somalia padece una precaria y convulsa historia política que no han podido solucionar las distintas iniciativas de paz, siendo la última celebrada en Kenia, en 2004, la que abrió la etapa del actual Gobierno Federal de Transición (12). La resultante de todo este proceso es una débil arquitectura institucional desbordada por unas estructuras privadas de poder fáctico que no sólo condicionan la acción de gobierno, sino que complican cualquier tipo de estrategia de salida en virtud de su propia fragmentación y complejidad. Así, a finales de 2007, el Director de Seguridad del Ministerio de Seguridad Nacional reconoció a la agencia Associated Press que “cerca del 80% de Somalia no era seguro y se encontraba fuera del control del Gobierno”. Esta aseveración obliga a pensar si la insuficiencia que exhibe el Gobierno Federal de Transición a la hora de controlar su territorio, puede observarse de la misma forma cuando se vuelve la mirada hacia el ámbito marítimo. La herramienta conceptual para responder a esta cuestión la proporciona el término “mares fallidos” (Fernández Fadón 2006, p. 254) definido como “la incapacidad de algunos Estados para controlar sus espacios marítimos con repercusiones regionales o internacionales que susceptibles de ser utilizados como plataformas de actuación contra la seguridad regional o mundial”.

La piratería no es el único delito que se realiza en esos “mares fallidos” porque los piratas aprovechan sus actividades para asociarse a otros delitos vinculados al comercio ilícito, tal y como señala Moses Naim (2006). Su capacidad logística y operativa para dar cobertura o participar en actividades delictivas mediante el transporte y distribución de mercancía ilegal fomenta la internacionalización y diversificación de sus actividades. Por lo tanto, no resulta sorprendente que los piratas, según el GSS de la ONU, estén involucrados en los negocios del tráfico de armas, que acaban por ejemplo en manos del grupo terrorista Al Shabaab (13) o de algunos “caudillos locales”. Tampoco se escapan al negocio de los tráficos ilegales de seres humanos en el Golfo de Adén, aprovechando la “cuota de mercado” que les ofrece la dramática situación humanitaria de su propio país (ONU, 2008/769, p. 35). La evidencia, por ejemplo, de que en tres de sus puertos se haya detectado un solapamiento significativo entre las actividades de contrabando y los casos de piratería (ONU, 2008/274, p. 19), no es sino el resultado de una situación que el GSS anunciaba ya en 2005, afirmando que la vía marítima era la principal forma de seguir violando el embargo de armas debido al bajo coste del transporte y a la dificultad de controlar los espacios marítimos.

En fechas recientes, la ONU (2008/274, p. 6) ha detectado una mayor discreción de los envíos, pero la permeabilidad de los espacios marítimos, la falta de control de los litorales, la corrupción de las autoridades portuarias (incluido el propio alcalde de Mogadiscio sin ir más lejos) (14), y de las fuerzas de seguridad provocan que siempre los traficantes de armas tengan un “representante” cerca de cualquier interceptación de un envío de armas por parte del Gobierno Federal de Transición para asegurarse su liberación. De esta situación tampoco se libran las fuerzas internacionales de la Unión Africana (UA) en AMISOM15 (African Union Mission in Somalia). A esta permisividad se une la posibilidad de que ante una caída del Gobierno Federal de Transición se incrementen los flujos, tal y como ocurrió en 2007 cuando el número de transacciones realizadas en los mercados de armas de Somalia se cuadriplicó, en un negocio donde hasta el 80% de las municiones con las que se trafica proceden de los arsenales de las fuerzas etíopes y del Gobierno Federal de Transición, según el mismo informe.

Por último, conviene llamar la atención sobre la ampliación de la zona de actuación de la piratería, llegando a 500 millas náuticas de la costa de Kenia para el secuestro del mercante M/V Virius Star y acciones posteriores a considerable distancia al este de Tanzania, según consta en la Res. 1851 (2008) de 16 de diciembre, y la práctica de emplear buques nodriza propios o secuestrados para actuar en las zonas de mayor tráfico marítimo. Esta situación, que muestra una actividad delictiva en expansión geográfica y funcional, se ve influida por la situación de violencia interna y la consecuente falta de capacidad del Estado para hacer valer la autoridad en sus aguas. Por tanto, el ascenso de la piratería y sus delitos asociados evidencia la gravedad del riesgo dentro de un proceso en el que la represión de la piratería no puede desvincularse de la desarticulación y debilidad que padecen los poderes públicos del Estado en Somalia.

Los grupos de piratas en Somalia: clasificación y evolución

Existen varios grupos de piratas que operan en las aguas de Somalia, de los que diferentes estudios convienen en destacar cuatro de ellos como los principales (16): (1) Guardacostas Voluntarios Nacionales; (2) Grupos de Marka; (3) Marines Somalíes; y (4) Grupos de Puntlandia. El análisis de la evolución de estos grupos no resulta fácil, pero en el momento actual y según las informaciones disponibles parecen reducirse a dos redes principales que operan en el Golfo de Adén y las zonas central y noreste de los espacios marítimos de Somalia. Esas redes, según la ONU (2008/769, p. 32), compartirían un mismo tronco, los Marines Somalíes. En origen, los grupos de piratas se disponen de la forma enumerada, según se recorre la costa de Somalia desde las latitudes más meridionales hasta alcanzar la frontera con Yibuti:

Los primeros que se encuentran son los denominados Guardacostas Voluntarios Nacionales (NVCG), los cuales atacan pequeñas embarcaciones de pesca entre otros tipos. Su jefe sería Mohamed Garad, antiguo “caudillo” (17) somalí. Su localización se correspondería a la parte meridional de Somalia en torno a la zona de Kismaayo.

Grupos de Marka. Son un conglomerado de pequeños grupos con un bajo nivel de organización que operan en la zona de Marka, en la región de Bajo Shabelle. Sus medios marítimos y armamento se consideran mejores que los del NVCG, llegando algunas de sus naves a montar cañones en cubierta. Sus actividades combinan el contrabando y los asaltos marítimos a todo tipo de buques. En cuanto a su financiación, existen pruebas que los relacionaban con el entonces caudillo y gobernador de la región del Bajo Shabelle, Sheik Yusuf Indohaadde.

Los Marines Somalíes. Es el grupo mejor organizado y capaz de cuantos operan en Somalia y en las circunstancias actuales se estima como el más activo. Entre sus hazañas se encontraría el secuestro del atunero español Playa de Bakio. Su estructura de mando es similar a la de un estado mayor militar ya que cuentan con un almirante general (Mohamed Ali Hassan), un almirante (Mohamed Osman), un vicealmirante (general “Gray”, jefe de las operaciones marítimas) y un jefe de actividades financieras (Mohamed Abdi Hassan conocido como “Afweyne”), según datos de la ONU (2008/274, p. 19). Este último, además de reconocer abiertamente su papel como pirata en una entrevista concedida a la agencia France Presse el 23 de agosto de 2006, realiza también actividades en el campo del tráfico de armas. Sus negocios incluyen el ataque y secuestro de barcos en zonas alejadas de la costa. El cuartel general de los piratas estaría en la localidad de Harardheere, teniendo en Eyl una “estación satelital” tal y como la denomina la ONU (2006/229, p. 29). Además de la utilización de embarcaciones rápidas para llevar a cabo sus acciones, el recurso del buque nodriza se encuentra entre otra de las características de este grupo.

Grupos de Puntlandia. Pasan por ser los más antiguos de Somalia, y son también conocidos como los “piratas pescadores”. Su edad es por lo general avanzada, al tiempo que suelen ser bastante discretos. Además de las actividades piráticas sus negocios también incluirían el contrabando. Uno de los medios utilizados para llevar a cabo sus ataques es llamar la atención con buques pesqueros transformados.

Respecto a la evolución de dichos grupos, el Grupo de Supervisión de la ONU (2008/769, p. 32) señala de manera general que el fenómeno de la piratería en Somalia tiene como protagonistas a dos redes principales, que tendrían como denominador común, por encima de los vínculos clánicos a los Marinos Somalíes. De hecho, el establecimiento de Eyl como algo más que una “base satelital”, parece ser resultado de un choque violento en 2007 entre las milicias a las que pertenecían tres de los principales cabecillas del citado grupo pirata y que habría terminado con la reconciliación a principios de 2008 (18).

Las dinámicas de cooperación entre ambas redes localizadas en Eyl y Harardhere según este informe sería una realidad (ONU, 2008/769, pp. 32-33). La misma fuente citada no proporciona información sobre la evolución seguida por el resto de los grupos aunque sí aparecen referencias a “otros grupos” que operarían desde Bossaso, Aluula, Haafun, Qandala, Bargaal y Gara’ad. La identificación de estos como los “Grupos de Puntlandia” no puede asegurarse de una manera certera, pero atendiendo a su localización geográfica y la utilización de algunas de esas “bases” como puertos de abastecimiento por parte de buques secuestrados y naves nodriza podría establecerse una relación que supere lo casual con la red de Eyl y, por extensión, incluso con la de Harardheere.

El modus operandi de los Marines Somalíes

Para explicar cómo actúan los piratas somalíes, se ha seleccionado la información que describe la de los Marines Somalíes porque es más accesible desde fuentes abiertas, a que estos piratas parecen estar detrás de la mayor parte de los últimos y más sonados secuestros y, por último, debido a su ascendencia sobre otros grupos. Entre sus capturas están el barco de recreo francés Le Ponant y el atunero español Playa de Bakio, y también posiblemente la del superpetrolero Sirius Star y el buque Faina, cargado con material militar. Los informes oficiales seleccionados pertenecen al estudio de los casos del secuestro del dhow Safina Al Basirat (19) el 16 de enero de 2006 y del buque danés Danica White (20), secuestrado el 1 de junio de 2007.

Los Marines Somalíes tienen al menos dos bases conocidas superpuestas en las localidades de Harardheere y Eyl, todo ello sin perjuicio de que puedan existir algunas más, fruto evidente de la incapacidad del Gobierno Federal de Transición para hacerse cargo del control de los litorales (21). Desde estas bases proyectarían sus medios marítimos compuestos principalmente de embarcaciones rápidas de fibra de vidrio equipadas con motores fuera borda contra los buques extranjeros que transitan por las aguas del Cuerno de África. La ONU estima que el número de piratas en la actualidad oscilaría entre 1.000 y 1.500, con unas 60 embarcaciones a su disposición (ONU, 769/2008, p. 30). Estas cantidades deben entenderse como orientativas y ajustadas al momento de edición del informe ya que pueden variar con relativa rapidez. Sobre la hipótesis de que los ataques sean fruto de la oportunidad o no, existen informaciones que amparan ambas opciones. En la línea que sostendría que los Marines Somalíes dispondrían de una “estructura” de inteligencia, según el GSS, estos contrarían con sus propias redes de información e inteligencia, distribuidas en los países de la región, que informarían al “cuartel general” para que este decidiera los objetivos (ONU, 2006/229, p. 30). En el apartado de considerar la elección aleatoria de las naves a atacar y un valor inapreciable de sus redes de inteligencia, para el caso del pesquero indio Safina Al Basirat, el informe del GSS afirma que tras su captura los piratas arrumbaron hacia las rutas más conocidas por las que discurre el tráfico marítimo en la zona, atacando un buque porta contenedores y un buque cisterna que no denunciaron los hechos. De hecho, otro ataque –éste sí denunciado– lo cometieron utilizando el pesquero secuestrado como buque nodriza el 19 de enero de 2006 contra el granelero Delta Ranger, consiguiendo este último zafarse de los piratas.

Además del recurso a un buque nodriza que no mantienen de manera permanente, los piratas atacan generalmente en grupos de tres o cuatro embarcaciones rápidas a los barcos desde diferentes posiciones. En estas embarcaciones tripuladas por grupos no demasiado numerosos debido a su reducida eslora, los piratas van armados con fusiles de asalto, ametralladoras y granadas, además de lanzagranadas del tipo RPG-7. Sobre los medios electrónicos y de comunicaciones que incorporan en las embarcaciones de esas “flotillas”, llama la atención que el informe de la ONU (2008/769, p. 34) señale que estos disponen de “radares para embarcaciones pequeñas, con los que detectan sus objetivos, especialmente por la noche”. Esta panoplia de medios se completaría con recursos como los teléfonos móviles, satélite y el GPS, además de radios y otros sistemas de comunicación. En el apartado de las habilidades marineras, probablemente tienen que ver sus perfiles laborales previos como pescadores o antiguos miembros del servicio de guardacostas de Somalia, por lo que sus conocimientos de navegación son apreciables. Aún así, debido a la inexistencia de buques de gran porte entre los buques marinados en sus ocupaciones anteriores, no puede deducirse que los piratas posean la capacidad para hacer navegar, por ejemplo, un superpetrolero, aunque podrían solucionarla en el futuro recurriendo al método seguido por al-Qaeda en los atentados aéreos del 11-S.

Llegado el momento de ejecutar el ataque, parece que dedican dos o tres embarcaciones a la acción ofensiva mientras que otra actúa en apoyo logístico del ataque. Tras intimidar al barco con disparos, caso de que este se detenga, será abordado con una escalera telescópica de aluminio, reduciendo a su tripulación y remolcando las embarcaciones usadas por la popa del buque secuestrado. Tras su secuestro, el buque será dirigido hacia algún fondeadero-santuario en la costa de Somalia, aunque en los ataques del Golfo de Adén los piratas han utilizado un “puerto refugio” (Aluula), como primera escala para reabastecerse y partir hacia otros puertos como Eyl, Hoybo y Harardheere.

La forma principal de liberar los buques apresados es la de pagar su rescate. La manera de hacerlo efectivo se hace a través de complejas redes internacionales que intermedian en el pago del dinero o mediante transacciones directas en efectivo, llevándose a cabo por intermediarios o con transferencias de barco a barco (ONU, 2008/769, p. 56). Según el relato del GSS (2005/625, p. 30) del pago del rescate por el buque Feisty Gas, este petrolero que transportaba gas licuado fue abordado y capturado el 10 de abril de 2005, siendo conducido luego a la costa de Somalia. El propietario, una empresa con sede en Hong Kong, empezó a negociar con los secuestradores. Posteriormente, esta empresa mandó un giro de dinero a una empresa naviera local por mediación de un banco de Mombasa (Kenia) y el 18 de abril envió un representante a Mombasa. El agente de Hong Kong se reunió con el representante de los secuestradores en distintos puntos de Mombasa y pagó el rescate exigido, por valor de 315.000 dólares, en los siguientes plazos: 150.000 dólares el 20 de abril, 150.000 dólares el 22 de abril y 15.000 dólares el 25 de abril.

El dinero obtenido se divide en varias partes. Una partida va dedicada a la compra de armas con lo que se fomenta el tráfico de armas en la zona y la violación del embargo impuesto por la ONU. Las otras se dividen entre los propios piratas a modo de usufructo, los “caudillos” y sus milicias (ONU, 2008/274, pp. 19-21) (22). Cabe comentar también que no sería extraño pensar que los intermediarios, ya sean nacionales o extranjeros, también reciban alguna cantidad en concepto de “comisión”.

Respecto al montante de los rescates no siguen un patrón fijo, ya que varían en función del buque, carga y otros factores que pueden rodear a la negociación. Para el año 2008 y, más concretamente al período que comprende los 11 primeros meses del año, la ONU estima entre 25 y 30 millones de dólares el dinero pagado en rescates a los piratas. Otras fuentes como el periódico Lloyd’s List cifran en 50 millones de dólares la cuantía total de los rescates en ese año (ONU, 2008/769, p. 31), que representa cinco veces más de los ingresos totales de Puntlandia para 2008. Esto pone de manifiesto que los ataques piratas se han convertido en la actividad más lucrativa de Somalia (ONU, 2008/769, p. 61) y justificaría el apoyo social con que cuentan los piratas y la necesidad de actuar contra ellos fuera de esa cobertura (23).

Por último, aunque no menos controvertido, está la vinculación entre la administración de Puntlandia y el negocio de la piratería. Esta está comprobada por la destitución de varios funcionarios, entre ellos Mohamed Aji Aden el 14 de octubre de 2008, por declaraciones como la del propio alcalde de Eyl, Abdullahi Said Aw-Yusuf, quien afirmaba tener información de primera mano sobre el hecho de que “varios ministros y oficiales superiores de la policía de la administración de Puntlandia eran cómplices en el repentino aumento de la piratería” (ONU, 2008/769, p. 35) y por testimonios que ha recabado el GSS que implicarían a varias figuras destacadas de la administración de Puntlandia, incluidos varios ministros, cuya investigación sigue en marcha. Mientras no aparezcan medios de vida alternativos, no faltarán apoyos a la piratería entre la administración.

Las dimensiones mediática y cibernética de la piratería

Como se ha señalado, los piratas que actúan en la actualidad en las aguas de Somalia se adiestran con el paso del tiempo participando en acciones directas contra naves extranjeras. Las referencias a las estructuras de mando referenciadas por el informe británico y ya advertidas con anterioridad por otro de la ONU probablemente incluyan un seguimiento de la prensa y de otras fuentes de información y de inteligencia abiertas (Open Source Intelligence, OSINT) desde lugares en donde se tenga acceso a Internet en Somalia. Prueba de ello y con el fin de romper tópicos, según datos de la CIA, para 2007 se tenía constancia de la existencia de 98.000 conexiones a Internet y 600.000 teléfonos móviles (24). La inteligencia se completa con la información que reciben los piratas de los intermediarios u otras fuentes como los medios de comunicación para mejorar su capacidad de presión sobre los responsables de la seguridad del buque y de las personas. Los piratas también pueden recabar inteligencia estratégica en la información detallada que ofrecen los gobiernos que envían medios aeronavales a combatirles y los medios de comunicación que detallan las operaciones. Con ello, los piratas tienen a su disposición el número, tipos, capacidades e incluso movimientos de las unidades navales y aéreas que se envían hacia la zona.

Desde el punto de vista de la seguridad de las operaciones en el área, reviste una importancia capital el conocimiento de que se envíe una unidad naval que pueda portar uno o dos helicópteros, o que bien carezca de dicha capacidad porque esa información llegará a los piratas sin demasiado esfuerzo, mientras en el otro bando las fuerzas desplegadas se tendrán que esforzar por obtener inteligencia (25), acerca de los buques nodriza marinados por los piratas o de sus emplazamientos terrestres, por citar un par de ejemplos. Otra derivada a considerar como parte de la dimensión mediática de la piratería es su posible incidencia en el desarrollo de las operaciones militares en el área de Somalia y su relación con una responsable discreción. El resultado de este proceso es que se pone en riesgo la necesaria sorpresa estratégica que ha de presidir la conducción de las acciones militares, especialmente contra enemigos difusos como los piratas, ya que se corre el riesgo de que sean los propios piratas quienes lleven la iniciativa y marquen los tiempos.

El pánico y alarma que crea la piratería entre armadores y la opinión pública es un elemento que se repite en la historia. Este ha sido un efecto buscado por parte de los diferentes piratas y corsarios en la historia, ya que unos armadores y unas tripulaciones atemorizados serán más susceptibles al chantaje y presentarán menos resistencia ante un posible asalto, respectivamente. Este particular redundaría por ende en una mayor motivación para atacar buques en virtud del escaso riesgo que se va a asumir y la probabilidad de recabar mayores sumas de dinero en los rescates. Se trata en suma de doblegar la voluntad del enemigo. Esta labor es facilitada por la difusión dramática de los hechos por parte de los medios de comunicación, que a su vez proporciona propaganda gratuita a los secuestradores, con una más que probable influencia en el desarrollo de las negociaciones para conseguir la liberación de un buque secuestrado y de su tripulación. El riesgo de secuestro o su percepción genera incertidumbre, como ocurre cuando, por ejemplo, la principal asociación internacional de transporte de petróleo por vía marítima, laInternational Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), cuyos integrantes poseen el 75% de los petroleros del mundo, acaba decidiendo apoyar la decisión de aquellos operadores que optaran por desviar el tráfico por la ruta del Cabo de Buena Esperanza y el este de Madagascar a fin de evitar las costas de Somalia y el Golfo de Adén (26). Del mismo modo, aunque todavía es pronto para evaluar su impacto, crece el coste de los seguros asociados a la navegación por la zona, como señala el informe de Middleton (2008, pp. 2, 4 y 9) al referirse a los tránsitos por el Golfo de Adén. El riesgo afecta a la seguridad de las tripulaciones y al coste de fletes y seguros, pero la piratería no puede estrangular el transporte marítimo en la zona ni cortar las líneas de comunicación si además, como está ocurriendo, se siguen acumulando medios aeronavales de vigilancia en la zona.

La Operación Atalanta: consideraciones estratégicas

El empleo de las fuerzas navales en misiones de seguridad marítima no es tampoco algo novedoso. Para el caso español, conviene destacar que en la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003 (27), se incluyó al sector pesquero en el apartado referente al apoyo a sectores críticos de la economía nacional, aunque deja bien claro que es responsabilidad de otras instituciones. Ni que decir tiene que dicho apoyo a la flota pesquera española ya ha sido prestado por parte de la Armada con motivo de la conocida como “guerra del fletán” contra Canadá y de manera habitual apoyando las campañas de varias especies en los calderos del Atlántico Norte con patrulleros. La iniciativa trasladada por España y Francia al ámbito europeo con el fin de desplegar una fuerza naval europea en la zona del Cuerno de África para proteger entre otros a los atuneros que faenan en la zona, tras el ataque y secuestro del pesquero Playa de Bakio, encaja en un patrón asentado en la historia de España desde los tiempos en que la proyección imperial obligaba a reaccionar para proteger el comercio y la navegación marítima contra los piratas y que supone un punto y seguido en las operaciones aeronavales en torno a Somalia.

En el apartado sobre el tratamiento de la piratería en la zona de Somalia, las directrices establecidas a partir de las resoluciones del Consejo de Seguridad 1816 y 1834 se concretaron para el ámbito europeo en el temprano establecimiento de una Célula de Coordinación Militar (European Union Naval Coordination Cell), conocida como NAVCO. Aparte de la iniciativa europea, hay que recordar que tras la reunión del Consejo del Atlántico Norte del 8 de octubre de 2008 se aprobó que las agrupaciones navales permanentes de la OTAN (28), asistan a los casos de piratería en Somalia, como ya se puso de manifiesto con la operación Allied Provider (29). Sin embargo, la puesta en marcha de una operación aeronaval europea conocida como Atalanta, resultado de la reunión del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la UE del 10 de noviembre de 2008 aconseja el estudio de esta novedosa iniciativa en el ámbito de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). En base a la información publicada en fuentes abiertas pueden observarse algunos puntos relevantes a la hora de tomar en consideración una operación contra la piratería, sobre los que conviene reflexionar.

Lo primero que llama la atención es la extensión de la zona a controlar, lo que condiciona las operaciones navales tal y como han afirmado algunos expertos y responsables, como el jefe de la célula de NAVCO y el comandante en jefe de la Operación Atalanta, el almirante británico Jones (30), además de la propia ministra de Defensa española, Carme Chacón, en su comparecencia (31), ante la cámara baja. La variable geográfica afecta al cumplimiento de los objetivos asignados a la operación Atalanta publicados en el Diario Oficial de la UE del 12 de noviembre de 2008, que se resumen en la protección de los buques del Programa Mundial de Alimentos (PMA) cargados de material humanitario y la de otros buques que transiten por las aguas de la zona de Somalia. En este sentido, conviene rescatar la reflexión de otro marino, en este caso el almirante francés Lacoste, quién afirma que en la lucha contra el corso, o piratas como sucede en Somalia: “Los corsarios emplean como los guerrilleros o como los bandidos, las grandes rutas: se aprovechan de las extensiones marinas como los otros se aprovechaban de los amplios espacios desérticos o de los profundos bosques, para buscar en ellos refugio y para lanzarse sobre sus presas en el momento más propicio; sacaban provecho de la iniciativa y del efecto sorpresa” (Lacoste, 1987, p. 306).

El señalamiento de tres áreas principales atendiendo a los buques cuyas derrotas discurren por el Golfo de Adén, los buques del PMA que navegan desde Kenia y Tanzania a puertos como el de Mogadiscio u otros en la costa norte, además de las acciones necesarias para proporcionar apoyo a los pesqueros, muestran una dispersión geográfica que puede repercutir sobre la disponibilidad de medios. El almirante británico Jones (2008, p. 2) al referirse a las fuerzas disponibles, afirmaba en su comparecencia del 9 de diciembre que estas estarían compuestas por una media de cinco o seis buques junto con dos o tres aparatos de patrulla marítima. De esta forma, encuentra encuadre la proposición del jefe de la fuerza europea cuando afirma que, aparte de lo significativo de las contribuciones navales y aéreas de los países de la UE, cuanto mayor sea el volumen de medios con que cuente el dispositivo Atalanta, mejor. Especialmente si, como se ha señalado anteriormente, los piratas continúan ampliando el radio de actuación desde el litoral somalí, pasando de 200 a 450 millas según el International Maritime Bureau, a 500 millas náuticas según recoge la Resolución 1851 (2008) de 16 de diciembre del Consejo de Seguridad en el apresamiento del mercante Sirius Star o el uso de buques nodriza desde 2006 con el que atacaban hasta unas 400 millas de costa (2006/229, p. 27). La ampliación exponencial de la superficie a controlar y proteger por parte de las fuerzas europeas depende de la capacidad de los piratas de sostener una “campaña” simultánea en tres frentes diferentes, así como la potencialidad de abrir uno nuevo en latitudes más meridionales en las costas de Kenia e incluso Tanzania.

Por ello, y ante la proliferación y concentración de los ataques en el área del Golfo de Adén, desde finales de agosto y a iniciativa de EEUU, las fuerzas combinadas de la Task Force 15033 pusieron en marcha una primera contramedida. Se tomó la decisión de establecer un corredor de seguridad para el área reseñada. En la implementación de la misma probablemente se consideraron además del cálculo de riesgo otros factores como la mayor proximidad al litoral somalí y la racionalización de los medios disponibles. En este sentido, un tratadista naval como Mahan ya recordaba a finales del siglo XIX que “la ventaja de la proximidad geográfica a un enemigo o al objeto del ataque, nunca es más evidente que en el sistema especial de guerra conocido con el nombre de ‘corso’” (Mahan, 1895, p. 38). Históricamente se encuentran ejemplos en dónde la cercanía ha jugado a favor de las actividades piráticas o corsarias, como se desprende de los extraordinarios resultados obtenidos por los corsarios franceses contra la navegación comercial inglesa, en buena manera gracias a la proximidad de sus bases atlánticas al litoral británico. La alta densidad de buques mercantes que transitan por el Golfo de Adén (30.000 al año) ejercen el efecto de atracción que supone un “negocio rentable”, tal y como ha sucedido repetidas veces en la historia de la piratería (34). Por tanto, la adopción de la Maritime Security Patrol Area (MPSA) para la zona del Golfo de Adén se presenta como una solución coherente, en virtud de unas disponibilidades de medios, que conviene precisar que NAVCO estima como insuficientes: “to survey efficentely the whole area, a lot of military assets have to be provided and they are not” (35).

Sobre la eficacia de esta medida, hay que comenzar recordando que un 50% de todos los ataques ocurridos en las costas de Somalia durante gran parte del año han tenido lugar en la zona del Golfo de Adén. Las estadísticas oficiales reportan un ligero descenso en la efectividad de los ataques efectuados por los piratas para el período que comprende desde la puesta en marcha de la MPSA (26 de agosto) hasta el 21 de noviembre. En ese intervalo, los piratas han pasado de un 42% de eficacia en sus ataques anterior al establecimiento de la MPSA en dicha zona a un 37% en apenas dos meses de implementación y con los medios disponibles en las coordenadas espacio-tiempo referenciadas. Esta última acotación se refiere a que todavía las fuerzas navales comprometidas en la operación Atalanta no se encontraban desplegadas, recayendo el peso sobre otra fuerza naval integrada dentro del marco de la operación Libertad Duradera, conocida como la CTF-150. Esta reducción en la eficacia operativa de los piratas probablemente seguirá descendiendo con la incorporación de más recursos militares y la mayor adquisición de inteligencia de la zona, ya que semejante dispositivo obliga a los piratas a colocarse en situaciones de mayor riesgo a la hora de ejecutar sus ataques.

Contra la tentación de pensar que los aliados estuvieran adoptando una estrategia timorata que descansa en exceso en unos parámetros defensivos, las tendencias históricas que analizan las campañas llevadas a cabo contra la piratería desde el siglo XVII hasta la Segunda Guerra Mundial muestran la escasa eficacia de empeñar medios militares en acciones de contraguerrilla en el ámbito marítimo (Gray, 2001, p. 38). Como corolario a esta afirmación, debe matizarse que la misma no debe interpretarse en la línea de pensar que los buques de guerra permanecen inactivos “esperando” a encontrarse con los piratas, hecho éste –por otro lado– diametralmente opuesto a la realidad.

Al tiempo que NAVCO y el propio almirante Jones dejaron entrever una mayor necesidad de recursos para cubrir con mayor efectividad las áreas y roles asignados, hay que contar con que desde la estrategia naval el establecimiento de un estado de seguridad absoluto resulta imposible por la propia dinámica de la guerra en la mar. NAVCO (2008, p. 7) reconoce esa condición, incluso cuando se refiere a la MSPA, zona en la cual el nivel de seguridad es más elevado: “So MV transiting inside the corridor are supposed to be more in security […] MSPA is important but is not enough to protect MV in the Gulf of Aden”. Íntimamente ligado a ello hay que señalar que la misión de la operación Atalanta no es acabar con la piratería en la zona, sino reducir su importancia. Una erradicación total de la misma trasciende las posibilidades actuales del enfoque militar, por lo que el almirante Jones ha reiterado expresamente la finalidad y posibilidades del despliegue de Atalanta para evitar generar falsas expectativas (36).

A fin de aportar claridad sobre la condición de seguridad a la que puede aspirarse en la zona, para evitar conclusiones mal formadas, resulta aconsejable detenerse un momento para hacer unas breves precisiones desde la estrategia naval y las condiciones inherentes a la guerra en la mar. Un punto de partida lo aportaría la tesis del profesor Gray (2001, p. 35), al advertir algunas singularidades que incorpora la guerra en el ámbito marítimo a diferencia del escenario terrestre. La principal podría resumirse en la afirmación de que “en el mar no hay nada para ser mandado y dominado, y las líneas de comunicación están vacías”; es decir, además de la discrecionalidad de las derrotas a seguir por cada barco, en el espacio azul no pueden establecerse “guarniciones permanentes” para dominar un territorio o construir posiciones en determinados puntos que, en base a la permanencia que proporciona el elemento sólido, puedan ejercer una protección continuada sobre una población concreta por ejemplo. En la mar, tanto los potenciales dominadores como los potenciales dominados se encuentran en permanente movimiento. Por tanto, concluye que “un país no puede dominar físicamente el mar de la misma forma en que podría dominar la tierra” (Gray, 2001, p. 30). Para ahondar en este breve ejercicio de pedagogía conviene traer a colación el comentario de Lacoste, quién afirma por su parte que “la guerra en el mar es una guerra de movimiento de un género particular: en la alta mar no hay fortificaciones, fronteras visibles, ocupación del terreno […] Para los ejércitos de tierra, solamente la guerra en el desierto es algo semejante” (Lacoste, 1987, p. 131). Podría decirse que los ejércitos en su afán de dominar el territorio avanzarían bajo frentes continuos conquistando y consolidando el terreno, cosa que por otro lado ni existe y por tanto tampoco resulta posible para la guerra en la mar, especialmente contra los piratas.

El tratamiento de la piratería en alta mar, una vez que ésta se ha convertido en una amenaza contra las líneas de comunicación, es objeto de un tipo de operaciones denominadas como “control del mar” o sea control en su acepción anglosajona (37). Dichas operaciones constituyen un medio para lograr un fin, que no sería otro que el obtener “la facultad de usar el mar con razonable seguridad”, bajo unas condiciones determinadas de espacio y tiempo. Ese control se habrá de ejercer sobre unas áreas concretas en los momentos necesarios y precisos (38), tratándose por tanto de un concepto selectivo que no incluye un ejercicio activo y permanente extensivo al océano entero, tal y como ha afirmado el jefe de la operación Atalanta. Por tanto, la idea de que la mera presencia de un buque de guerra sirve para disuadir a los piratas no encuentra base sólida, en tanto en cuanto su despliegue no sirve prácticamente de nada si no se encuentra en el lugar e instante adecuados.

De haberse enviado un buque en estas condiciones a proteger a los pesqueros, por ejemplo, poco podría disuadir a los piratas en las inmensidades de las aguas del Índico. Se trataría por tanto de contrarrestar la idea de que “vigilar por vigilar” sirve para “algo”. En este sentido, debe estimarse que el informe técnico del Ministerio de Defensa citado por el entonces secretario de Estado de Asuntos Exteriores, Bernardino León, que desaconsejaba el envío de una fragata al Índico, resulta coherente una vez contemplados los condicionantes geográficos y estratégicos navales (39). Sí podría cuestionarse, sin embargo, la demora con que los países aliados han tomado conciencia de la amenaza que representaba la piratería para los pescadores europeos, los buques del PMA y el riesgo para el libre tráfico marítimo en la zona, ya que es posible encontrar llamamientos a las naciones por parte de las ONU desde el año 2006 para combatir la piratería en aguas de Somalia.

Tal y como se ha comentado con anterioridad, la tendencia histórica reactiva en la represión de la piratería se repite una vez más. Para proteger al tráfico marítimo las opciones que oferta la estrategia naval se concentran en dos principalmente. De un lado, el control de las aguas por las que transita el comercio marítimo, aspecto este que ya se ha analizado cuando se consideró la MPSA establecida para el Golfo de Adén; por otro, el agrupar a los buques mercantes amenazados e incluirlos en un sistema de convoyes a fin de reducir su vulnerabilidad al mínimo. El recurso a este último sólo se considera en el caso de que la amenaza escale hasta unas proporciones difícilmente asumibles por el comercio marítimo, por cuanto ha de compensar los costes que conlleva también la adopción de este método de protección. A fin de ilustrar esta aseveración, puede ponerse el ejemplo de que la velocidad del convoy ha de ajustarse a la del barco más lento, lo cual provocaría desajustes en los tiempos y volúmenes de entrega, entrando en colisión directa con el principio logístico just in time delivery (Kelder, 2005, p. 118).

En el caso de que sea necesario recurrir a escoltas, estas habrán de ser de dos tipos. Una es la de escoltas distantes, con buques de guerra destacados en las proximidades de las áreas de mayor volumen de tráfico mercante/riesgo y siempre en función de las disponibilidades de unidades, el área determinada a controlar y de la manera más coordinada posible. El otro tipo se refiere a escoltas próximas, que se restringen por lo general a barcos concretos en función de unos criterios determinados de vulnerabilidad o interés, tal y como apunta NAVCO (2008, p. 8). En ambos casos cabe precisar que la posibilidad de tomar represalias se constituye en el centro de gravedad del mismo concepto de disuasión. La ausencia de una capacidad o voluntad para poder ejercer una represalia máxima trasladaría la posibilidad de defensa o disuasión a un mero ejercicio de presencia e incluso pérdida de credibilidad, pudiendo provocar un efecto inverso y contrario al perseguido.

Sobre este particular, la Doctrina Marítima Británica (40) es clara cuando afirma que para que una operación de este tipo sea eficaz es fundamental que se pueda “disuadir a un potencial atacante mediante la amenaza de tomar represalias” porque “en escasas ocasiones se podrá escoltar y defender, por tanto, a todos y cada uno de los buques mercantes; por ello habrá que tomar medidas para potenciar la capacidad de autodefensa individual de cada buque mercante”. La alusión sobre una posible extensión de las medidas de autodefensa a los propios los buques mercantes no debe entenderse, para el caso de Somalia, con un reparto de armas y el montaje de sistemas de defensa militares para responder con violencia a los intentos de secuestro de los piratas somalíes, aunque existen precedentes históricos. Entre otros, cuando los buques mercantes de las Flotas de Indias españolas montaban artillería cedida por la Casa de Contratación de Sevilla, dichas piezas tenían que ser devuelta una vez finalizada la navegación; o durante la Segunda Guerra Mundial en el caso de los convoyes aliados. Ni que decir tiene que la adopción de semejantes medidas, que combinaban desde el sistema de convoyes al armado de buques mercantes, respondían a unas situaciones de amenaza mucho mayores a la que se enfrenta la navegación comercial en la zona de Somalia. Asimismo, la historia proporciona otros ejemplos en donde para contrarrestar la amenaza de la piratería se decidió armar a marinos civiles –como sucedió con la Liga Hanseática–, con el resultado de que una parte de esas tripulaciones y barcos pasaron a ejercer la piratería ya que lo vieron un negocio más rentable (Renkin, 1972, p. 12). En Somalia, armar a los marinos mercantes no se presenta como una opción adecuada y mucho menos realista, ya que además del peligro que supone entregar armas a los tripulantes de los 30.000 barcos que transitan anualmente el Golfo de Adén, habría que sumarle los pesqueros y demás barcos que naveguen en un radio de 400 millas de las costas somalíes. Todo ello sin tener en cuenta las posibilidades de escalada violenta que podría generar la concreción de una medida de ese tipo, tal y como afirma el jefe de la Célula de NAVCO (2008, p. 1). Llevar a la práctica dicho proyecto se erige en una opción poco aconsejable desde el punto de vista legal, porque cada país posee una ley diferente en cuanto al uso y tenencia lícita de armas, por las dificultades de control y fiscalización del uso de esas armas, la necesidad de formación en la utilización de las mismas y, por último, por su elevado coste.

Los buques del Programa Mundial de Alimentos (PMA) trasladan suministros para las personas afectadas por el desastre humanitario que vive Somalia a consecuencia de su situación de conflicto. Su número ha pasado de 1,8 millones a comienzos de 2008 hasta los 3,25 millones a finales del mismo, según la UE (41), y los envíos marítimos constituyen el canal principal de abastecimiento, por lo que la protección de esos buques resulta crítica (42). El PMA estima que el 90% de la asistencia humanitaria a Somalia se moviliza por mar (43), de ahí que esta misión que en otro tiempo fue cubierta –aunque no de manera permanente– por buques de guerra de Francia, Dinamarca, los Países Bajos y Canadá se ha vuelto ahora una prioridad en el mandato de la operación Atalanta y el almirante Jones la considera como el primer objetivo y el más importante de todos los que se le han asignado (44). Estos envíos se realizan en un ambiente que se torna especialmente peligroso en cuanto penetran en las aguas territoriales de Somalia, debido a que las entregas son puntuales, llevadas a cabo por un número determinado de barcos y puede que preprogramadas. La importancia de este último aspecto no sería menor caso de ser así, por cuanto las estructuras de inteligencia de los piratas en los puertos de salida de los buques con asistencia humanitaria en Kenia y Tanzania, amén de los puertos de destino, podrían poner sobre aviso no sólo al “centro de mando” de los piratas sino que también dicha información podría llegar a oídos de grupos terroristas como Al Shabaab o la propia al-Qaeda para hacer del buque de escolta, por ejemplo, blanco de un atentado. Ambas razones encajan con la decisión de desplegar equipos de protección de infantes de marina a bordo de las naves del PMA, además de la escolta próxima de un buque de guerra. Hasta el momento, la metodología adoptada rinde resultados ya que no se ha registrado ningún ataque pirata o terrorista contra un buque del PMA o su escolta.

En el apartado de la protección de los pesqueros, las escoltas a dichos buques tampoco resultarán una tarea fácil no sólo atendiendo al área en que estos deben faenar, sino que muy especialmente por la importancia crítica que adquieren los tiempos de reacción dentro de la zona a controlar. Éstos resultan vitales para, una vez detectado e iniciado un hipotético ataque pirata, pueda evitarse el abordaje y secuestro del pesquero. Este punto posee una relevancia extrema, ya que de nada sirve proteger a los pesqueros o buques una vez que han sido apresados porque las oportunidades y posibilidades de llevar a cabo un asalto en alta mar sin poner en riesgo a los rehenes y sin asumir bajas propias se reducen significativamente. Por esta razón, el verdadero éxito de esta tarea bascula en la anticipación y la fluidez de la información entre los medios militares y los pesqueros tal y como manifiesta el capitán de navío español Andrés Breijo desde su puesto como jefe de NAVCO (45). En este apartado cobra especial importancia la capacidad de adquisición y análisis temprano de inteligencia, en donde la función de los aviones de patrulla marítima, como el P-3 Orion enviado por España, resultan imprescindibles para conocer lo que ocurre en la zona de Somalia –incluyendo sus aguas territoriales–, requerimiento este que también tendrán que cubrir las capacidades europeas en la zona (46).

Tal y como sucede en otros ámbitos asimilados a la seguridad marítima (maritime security), la satisfacción eficaz de un entorno de seguridad en el ámbito marítimo trasciende a las labores que puedan llevarse a cabo por parte de los militares o las agencias y las empresas civiles de una manera separada. En este sentido, resultan particularmente importantes las labores en el área de intercambio de información e inteligencia entre actores civiles, gubernamentales o no, y militares. Un ejemplo en la dirección señalada lo proporciona el papel que desempeña NAVCO.

Entre los contenidos incluidos en el mandato dado a las fuerzas de la operación Atalanta se llamará la atención sobre las cuestiones de índole jurídica que afectan a los piratas capturados y sus garantías procesales. La Resolución 1851 (2008) del Consejo de Seguridad (47), alude a casos en los que los piratas tras ser interceptados y reducidos por las fuerzas navales multinacionales “son puestos en libertad sin comparecer ante la justicia”. La casuística subliminal que preside este tipo de acciones se resumiría en que los Estados cuyos buques interceptan a los piratas no quieren hacerse cargo de los piratas apresados, basándose por lo general en que sus legislaciones nacionales no tienen tipificado el delito de piratería en algunos casos, en la ausencia de capacidad para poder retenerlos en sus cárceles –caso de Somalia– o en que los países de abanderamiento de las naves liberadas como “Liberia, Panamá o las Islas Marshall se niegan a juzgar delitos cometidos a miles de kilómetros de distancia”, como sostiene Antonio María Costa (2008, p. 1), director ejecutivo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen Organizado (UNDOC). La resultante de este proceso está aún por ver, ya que como bien recuerda la UE en la acción adoptada bajo el Título V del Tratado de la Unión y que pone en marcha el dispositivo aeronaval Atalanta, según su artículo 12 (Transfer of persons arrested and detained with a view to their prosecution) pone el acento en una serie de garantías que han de presidir los procedimientos judiciales ante la eventual transferencia de detenidos a terceros países (48). Caso que así fuera, y con el precedente de los detenidos en Guantánamo, la entrega de piratas a países en donde no tengan garantizadas las disposiciones que ahí se contemplan se arbitraría en un ejercicio difícilmente justificable.

Aunque no se menciona en la documentación oficial, resulta recomendable introducir alguna reflexión adicional sobre las demandas que abogan por establecer primero un bloqueo naval en la zona de Somalia y, en caso de escalar el problema, adoptar medidas más duras contra los piratas en Somalia. Históricamente hay que partir de la premisa de que ningún bloqueo naval ha obtenido el resultado deseado si no ha sido complementado por un bloqueo terrestre (Gray, 2001, p. 66). Éste aspecto resulta especialmente relevante en el caso de Somalia dada la permeabilidad de sus fronteras terrestres, los intereses de actores como Etiopía, Eritrea y la misma Kenia en la zona, además de la utilización de aeronaves para el tráfico de armas, por ejemplo. Sin embargo, la adopción de medidas más agresivas por las fuerzas aeronavales occidentales, como un bloqueo en coordenadas más cercanas a la costa, podría traducirse en una mayor eficacia en cuanto a provocar un “embotellamiento” de los piratas en sus bases –a semejanza de los practicados por la Marina inglesa contra las flotas española y francesa durante las guerras de finales del XVII y principios del XIX–, aunque existen matices que conviene comentar. El primero de ellos considera la proposición de que un bloqueo naval raras veces puede ser absoluto. En el caso de que las poblaciones piratas compartan su asentamiento con comunidades pesqueras, la identificación, y las acciones de interdicción marítima de embarcaciones menores en aras de discriminar a aquellos que son piratas de los que no lo son, implicarían la asunción de mayores riesgos. Aunque no se trata de ser alarmistas, cabe recordar –aunque sea en el ámbito del terrorismo– la explosión suicida de una embarcación tripulada por elementos de al-Qaeda cuando iba a ser registrada por una patrullera estadounidense en el Golfo Pérsico en abril de 2004, con el resultado de tres marineros muertos y cuatro heridos (Feal, 2008, p. 16). Esta muestra es sólo un indicador de los riesgos a considerar cuando se postula una mayor presión sobre la costa pirata de Somalia. Una mayor proximidad al litoral que combine un cercano y constante escrutinio de las actividades piratas incrementaría notablemente los estándares de riesgo a asumir por las fuerzas propias, cuestión ésta de la que tanto gobiernos como sociedades deben ser conscientes y estar decididos a asumir; en el supuesto de que se pida mayor contundencia contra los bandidos del mar. Además de posibles reacciones más violentas por parte de los piratas, resultado de una mayor presión multinacional, éstos podrían llegar a considerar otras opciones para dañar a la fuerza naval multinacional con métodos sorpresivos y de corte asimétrico, o simplemente podrían alternar sus establecimientos y zonas de actuación a lo largo de la intrincada y extensa costa somalí.

También hay que tener en cuenta que una mayor proximidad física a tierra de potenciales blancos occidentales podría atraer a elementos terroristas como al-Qaeda o Al Shabaab, con la finalidad de intentar alguna acción directa de corte antioccidental contra buques o aeronaves aliadas. En este sentido, además de algunos llamamientos ya realizados por parte del terrorismo yihadista, acciones como las llevadas a cabo por Al Shabaab –que se apuntaron el derribo de un avión IL-76 el 23 de marzo de 2007 con 11 personas a bordo, utilizando misiles antiaéreos tipo SA-18– no pueden caer en el olvido (ONU, 2007/436, p. 15). Además del recurso a embarcaciones suicidas, las posibilidades que oferta el tráfico de armas, con el acceso a misiles –aunque sean “contracarro” de un tipo obsoleto como el francés MILAN (ONU, 2008/474, p. 26)– o cañones de los más diversos calibres, también podría provocar llegado el caso alguna sorpresa desagradable a las unidades aéreas y marítimas aliadas en las áreas litorales. En este sentido el informe de Chatham House (Middleton, 2008, p. 6) afirma que existen informaciones que apuntan a que los piratas están en posesión de misiles antiaéreos portátiles. Aún no teniendo constancia oficial que pueda certificar su tenencia, lo cierto es que las posibilidades que ofrecen los mercados de armas de Somalia, unido a las informaciones sobre la creciente presión que se les viene encima por parte de la comunidad internacional, podría alimentar la adquisición de algún tipo de esos sistemas. El efecto que consiguieron sobre la opinión pública internacional las imágenes de las tripulaciones maltratadas de los dos helicópteros Black Hawk abatidos en Mogadiscio y arrastradas por las calles por turbas enfurecidas en 1993 permanecen probablemente en la memoria colectiva de los piratas, caudillos y terroristas en el área de Somalia.

Por último, habría que considerar la posibilidad de que fuera necesaria una hipotética opción de máximos, es decir, la neutralización de las bases de los piratas a partir de una acción ofensiva de las fuerzas multinacionales proyectando el poder naval sobre tierra. Esta posibilidad estaría amparada por el Derecho Internacional y, más concretamente, por la Resolución 1851 (2008), que permite a las fuerzas internacionales actuar contra los piratas no sólo en el mar territorial y la zona económica exclusiva, sino que también en el propio territorio somalí con algunas salvaguardas (Jiménez, 2008, p. 4-5). Independientemente de las posibilidades que abre esta norma para los planificadores militares, hay que dejar claro que esta no es la misión de la fuerza de Atalanta bajo los parámetros actuales. El texto de la Resolución, si bien dota de una flexibilidad a la hora de tomar medidas contra los piratas, no es probable –bajo las coordenadas e intensidad del conflicto actuales– que degenere en una razzia masiva contra sus establecimientos terrestres. A todo ello, no es menos cierto que el mandato de la operación Atalanta, no refiere una supresión del problema de la piratería en la zona, sino que por el momento su objetivo es lograr una reducción de la misma. Aún así, lo cierto es que la historia de la lucha contra la piratería por parte de los Estados proporciona una reflexión que no pasa inadvertida: “Desde tiempos ya lejanos, la mejor solución contra la piratería no fue patrullar el mar, ni mucho menos escoltar a los mercantes; sino desmantelar las bases de los piratas” (Gray, 2001, p. 39).

Esta experiencia está avalada por numerosas acciones emprendidas por países que a lo largo de su historia han tenido que lidiar con estos “bandidos del mar”, incluida España. En el supuesto somalí, y en pleno siglo XXI, dicha opción conllevaría probablemente el estudio de algunos factores. El primero de ellos proviene de la dificultad propia de lo selectivo de una acción de ese tipo, ya que los piratas –al igual que ocurre con los terroristas– interaccionan y se confunden intencionadamente con las poblaciones no involucradas en tales actividades, cuando no reclutan niños, según denuncia el GSS sobre los campos de entrenamiento de terroristas de Al Shabaab en los que se enseña a disparar y a lanzar granadas a niños de 12 años (ONU, 2008/274, p. 36). En este sentido, Allard (1995, p. 4) apunta que “las mujeres y los niños forman parte del orden de batalla de los clanes”. En los tiempos de la guerra asimétrica, resulta difícil que la opinión pública pueda discriminar entre víctimas civiles, mujeres y niños soldados combatiendo con clanes o la resistencia de los piratas en entornos urbanos mezclados con la población civil (49). También resulta difícil evitar que el movimiento yihadista presente la acción contra la piratería como “una agresión más” contra el mundo islámico, resalte la desproporción de medios y magnifique los daños para alimentar el proselitismo o invocar el desplazamiento de terroristas radicales a la zona para liberar a la población local de la injerencia internacional.

Conclusiones

El estudio de la situación de inseguridad que la piratería ha creado en torno a los espacios marítimos de Somalia no es un fenómeno nuevo y mucho menos exclusivo del Cuerno de África. En primer lugar, se trata de un producto resultante de una situación fallida en el territorio de Somalia. Los piratas somalíes no son un caso único ni singular y en los “mares fallidos” que circundan las aguas de la zona evolucionan piratas, terroristas y los más variados traficantes que con frecuencia se confunden con los dos anteriores. La toma de medidas para mitigar la incidencia del fenómeno sobre los intereses y bienestar europeos ha provocado que se desplieguen en la zona los efectivos asociados a la operación Atalanta. El modelo reactivo adoptado para actuar en Somalia no excluye una reflexión más genérica sobre la necesidad de abrir una línea de observación y estudio estratégica, centrada en el análisis de las implicaciones que para la seguridad tiene la actual situación en muchos espacios marítimos del globo. En este sentido y bajo la óptica europea, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la operación de Somalia es la segunda respuesta europea a una situación de inseguridad en la mar, en un no demasiado amplio intervalo temporal y con un mismo origen geográfico: África. Sobre el mantenimiento de un modelo que puede ser calificado de reactivo a la hora de acometer los asuntos de seguridad marítima, este resulta cada día de más difícil justificación, ya que su puesta en marcha obedece en la mayor parte de los casos al desbordamiento del problema unido a la llamada de atención por parte de los medios de comunicación. Estos serían en última instancia quienes precipitan el proceso de toma de decisiones, lo cual se constituye en una manera de trabajar de dudosa rentabilidad.

Desde la perspectiva europea convendría traer a colación la reacción que suscitaron las avalanchas de inmigrantes ilegales que navegan desde África Occidental hacia las costas europeas. Además de confundirse con otros tráficos como el de drogas, lo cierto es que la reacción, al igual que ha sucedido en Somalia, se ha enfocado trasladando la cuestión al ámbito de la UE. En su gestión, a semejanza del papel que juega la Célula de Coordinación de NAVCO, se ha impuesto una perspectiva interagencias. En suma, en el control y represión del delito en el ámbito marítimo, el concurso de medios militares, de fuerzas de seguridad y otros agentes privados con intereses en la mar se consolida como una perspectiva que supera los modelos y políticas diseñadas de manera ad hoc para limitar el efecto de situaciones hasta cierto punto predecibles. En este sentido, la asunción de una política de Estado integral en materia seguridad (protección) marítima se manifiesta por la vía de los hechos como una realidad cada vez más necesaria.

Como desafío futuro, se plantea la incidencia de los tráficos ilícitos (drogas, seres humanos, hidrocarburos, etc.) y la piratería en el Golfo de Guinea en la seguridad de la UE. Esa zona se encuentra en pleno proceso de recapitalización estratégica, ya que por sus riquezas en recursos naturales –gas y petróleo– puede contribuir a aliviar la presión que, en el apartado de la dependencia energética, proyectan el convulso Oriente Medio y las políticas de poder de la imprevisible Rusia. La adopción de medidas que contribuyan a paliar los ataques y secuestros perpetrados en plataformas y buques que transportan hidrocarburos en el Golfo de Guinea, amén de la navegación en general, advierten de una escalada peligrosa sobre la que convendría empezar a reflexionar.

Para el caso somalí, la supresión definitiva de la piratería pasa por un proceso de rehabilitación del Estado, que no cuenta con perspectivas al menos en un corto plazo. No parecen viables de esta manera, tanto el acceso a alternativas que hagan desistir a los propios piratas de su actividad como la puesta en marcha de una fuerza marítima somalí que garantice la ley y el orden en sus aguas territoriales y en su zona económica exclusiva, mucho menos a corto plazo. La fragmentación del poder estatal en Somalia en tres niveles de autoridad más o menos teórica (Gobierno Federal de Transición y los gobiernos de Somalilandia y Puntlandia) en los que la corrupción y la complicidad con el negocio pirata –amén de otros tráficos ilícitos– son una realidad, llevan a cuestionar su capacidad real y voluntad de reprimir la piratería. Los riesgos para la entrega de asistencia humanitaria y para la libertad de navegación ponen a Somalia en la agenda internacional concitando una atención que no tendría sin la piratería.

Por el momento, lo que queda claro es que aquellos interesados en asegurar sus intereses en la zona sólo pueden confiar en ellos mismos. El recurso a la cooperación de las autoridades locales se presentará como la “menos mala de las opciones”, especialmente para los casos de secuestro de nacionales europeos. Esa cooperación internacional aludida también intentará reforzar las capacidades somalíes como lo ha hecho con las de Yemen, Yibuti y Kenia, pero su establecimiento llevará tiempo y no resultará barato. Para optimizar la relación coste-beneficio, cualquier colaboración debería condicionarse a los resultados obtenidos, ya que bastante costoso resulta ya el mantenimiento de fuerzas navales en la zona como para financiar también el desarrollo y potenciación de unas guardias costeras o armadas cuya voluntad de luchar contra una fuente de ingresos considerables está por ver.

Las Naciones Unidas recomiendan también atajar en lo posible el tráfico de armas por vía marítima, aunque esa misión –necesaria– con los efectivos con que cuentan el actual dispositivo de Atalanta no debe desenfocar el verdadero objetivo de la misma. La captura e hipotética aplicación de sanciones contra los piratas, contrabandistas de armas por vía marítima y contra quienes los encubren políticamente desde Puntlandia, debería tener en cuenta las lecciones aprendidas de la intervención extranjera en Somalia durante la década de los 90. Tanto entonces como ahora, los “caudillos” y “hombres de negocios” somalíes estaban interesados en la pervivencia del caos, ya que esta anarquía les proporciona unas cotas de poder político y riqueza de la que no disfrutarían caso de existir un Estado. Cualquier intervención exterior que toque sus intereses o repercuta en el reparto de poder se encontrará con una oposición por parte de los mismos. La actuación contra los piratas y contrabandistas afecta sin duda a esos intereses y probablemente provoque consecuencias en algunas relaciones de poder en tanto ataca las fuentes de financiación de milicias clánicas o grupos privadas.

La compleja dinámica que rodea al escenario sociopolítico de Somalia concluye que en la situación actual la respuesta dada por la UE debe considerarse como razonable y responsable. Cualquier tentación de elevar el nivel de agresividad contra la piratería por parte de las fuerzas internacionales ha de ir precedida de un cuidadoso estudio previo, no sólo por las consecuencias potenciales sobre las fuerzas aliadas –incluidas las de AMISOM desplegadas en tierra– sino por los efectos que sobre el conflicto interno de Somalia estas podrían tener. El objetivo declarado de la operación Atalanta de limitar su contribución a la mitigación del problema, además de estar bien definido se arbitra como un ejercicio realista, coherente y pedagógicamente recomendable de transparencia informativa. Su aplicación, que probablemente conllevará resultados positivos, debe observar cuidadosamente los aspectos de índole legal, y muy especialmente aquellos que tiene que ver con la detención y puesta a disposición de la justicia de los piratas detenidos.

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Notas:

1 Ya en 1980 y durante el gobierno del dictador Barre, es posible encontrar “ladrones marinos” que asaltan barcos de todo tipo dentro de las 12 millas de las aguas jurisdiccionales de Somalia siguiendo criterios de oportunidad tanto en sus objetivos como en su constitución. También eran frecuentes los robos y asaltos a naves atracadas en puertos a fin de robarles todo tipo de bastimentos o combustibles. Normalmente éstos piratas se hacían pasar por fuerzas del orden y en su modus operandi no figuraba normalmente el secuestro del barco y su tripulación (ONU, 2006/229, p. 26).

2 Según datos de 1990, antes de la caída del régimen de Siad Barre en 1991, la pesca en Somalia aportaba el 2% del PIB nacional y la agricultura un 50% (FAO, 2008). Y según el GSS, la pesca era una de las fuentes principales de ingresos y generaba aproximadamente 20 millones de dólares, unas 300.000 toneladas de pescado y 10.000 toneladas de marisco incluidos atún, tiburón, langosta y camarón que tienen fácil exportación (ONU, 2005/625, p. 28).

3 ONU (2007/436), pp. 24-25.

4 Commission of the European Communities (2007), p. 14.

5 Bargal/Hordiyo/Ras Hafun (13%); Bender Bella (9%); Eyl (10%); Garad/Hoybo/Eil Huur and Mareeg (3%); Adale (2%); otras áreas (1%). En FAO (2008), op. cit, p. 3.

6 Según el Informe del GSS (2007/436, p. 25): “Las zonas de pesca parecen verdaderos campos de batalla y los buques pesqueros despliegan ostensiblemente armas montadas en el castillo de proa y apuestan marineros con armas portátiles en las cubiertas para alejar a los rivales que compiten por los mejores lugares para arrojar las redes”.

7 “Somali Pirates Living the High Life”, BBC News, 28/X/2008.

8 La actualidad de dicho argumento puede constatarse en un entrevista realizada por la BBC a uno de los piratas del superpetrolero saudí Sirius Star secuestrado el día 15 de noviembre de 2008 y retenido posteriormente en el fondeadero de Eyl: “Nuestra pesca ha sido erradicada y no podemos pescar, por lo que vamos a pescar lo que sea que pase por nuestras aguas porque necesitamos comer” (“Pirata: ‘El mundo necesita entender’”, BBC News, 25/XI/2008, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_7747000/7747205.stm).

9 En el mencionado informe de Chatham House, el capitán del remolcador ruso Svitzer Korsakov, retenido durante 47 días entre en febrero-marzo de 2008, afirmaba que entre los integrantes del grupo de piratas “[…] se cuentan un número indeterminado de ex miembros del servicio de guardacostas de esa región rebelde [por Puntland], que fueron entrenados por una firma del Reino Unido entre 1999 y 2002” (“La comunidad internacional no quiere luchar contra los piratas. Prefiere pagar”, entrevista de Javier Espinosa a Mohamed Muse Hersi, presidente de Puntland, El Mundo, 11/XII/2008).

10 Según la BBC: “Ellos (por los piratas) se casan con las mujeres más hermosas, construyen las casas más grandes, andan en automóviles nuevos y tienen las últimas armas […] muchos jóvenes de Puntland, sin ninguna perspectiva de trabajo ni de estudios, son fácilmente atraídos por esta moda […]” (“Somali Pirates Living the High Life”, BBC News, 28/X/2008).

11 “Las sensacionales hazañas de Arouj, […] atrajeron hacia él a todos los aventureros de las costas del sur y oriental del Mediterráneo. Su prestigio era tan grande como el que ejercía Drake sobre las juventudes de Devon y Cornualles en la segunda mitad del mismo siglo. Surgieron imitadores, y el Mediterráneo se halló pronto infestado de uno a otro extremo por las bandas de saqueadores procedentes de los puertos de Berbería” (Gosse, 1932, p. 6).

12 Gutiérrez de Terán (2007, p. 53), contabiliza 14 tan sólo desde el intervalo que va desde 1991.

13 Según la ONU (2008/274, p. 17 y 19): “El Grupo de Supervisión ha recibido información indicativa de que los puertos de Harardheere y Hoybo […] son centros neurálgicos de suministro para las bases próximas de la Shabaab en Dhusamareeb y El Bur, así como en Mogadishu. Los tres puertos naturales están mínimamente protegidos por las fuerzas del Gobierno Federal de Transición” y “Harardheere es considerado un feudo del clan Suleiman y fue la base de uno de los más conocidos piratas: Mohamed Abdi Hassan, ‘Afweyne’ […] El Grupo de Supervisión ha recibido información fidedigna de fuentes de seguridad del Gobierno Federal de Transición que corrobora su función de importador de armas de Eritrea para el ex caudillo Hussein Aideed, actuando como contratista junto con la esposa de Aideed, Fatun Hussein”. Y, en todo caso, está claro que “… quienquiera que organiza los envíos de armas o los actos de piratería está obligado a hacerlo en coordinación con el responsable del puerto en cuestión, lo que lo convierte en cómplice” (ONU, 2008/274, p. 54).

14 “[…] confirmado al Grupo de Supervisión que Mohamed Dheere impone impuestos al margen de las cantidades que se adeudan legalmente al Gobierno Federal de Transición. […] la recaudación de impuestos y aranceles aduaneros no se realiza de forma justa e imparcial ni se basa en ninguna estructura de tasas coherente. Según las estimaciones de los miembros de la comunidad empresarial, los aranceles y tarifas que se cobran por un buque de tamaño medio […] en la práctica, sin embargo suele negociarse una tarifa plana para todos los cargos incluidas las tasas de seguridad […] cuando se expiden recibos, en ellos se consignan cantidades menores que las sumas que realmente se han abonado […] un ex ministro del Gobierno Nacional de Transición reveló además que Dheere recibe unos 50.000 dólares mensuales únicamente en concepto de derechos portuarios recaudados en Mogadishu” (ONU, 2008/274, p. 43).

15 “[…] Son oficiales ugandeses de la AMISOM, que venden reservas de armas y municiones procedentes de los alijos descubiertos en Mogadishu. […] Por medio de diversas fuentes, el Grupo de Supervisión logró recomponer el modus operandi empleado por los soldados ugandeses implicados en la venta de armas: los soldados han creado una red por medio de sus traductores, que están en contacto con los comerciantes de armas; cuando los comerciantes de armas reciben un ‘pedido’ de un cliente, un representante del comerciante se pone en contacto con un miembro de confianza del batallón ugandés destacado en el puerto marítimo de Mogadishu, donde se almacenan las armas (depósitos de la Shabaab) por la noche, escoge las armas se asegura de que funcionen; paga al oficial ugandés (siempre antes de la entrega) […] las armas pequeñas, como los fusiles de asalto AK-47, los lanzagranadas RPG-2/7 y las ametralladoras PKM, tienen como destino final la Shabaab; las armas pesadas, como los cañones ZU-23 y B-10, van a parar a las autoridades de Somalilandia y Puntlandia” (ONU, 2008/274, p. 32).

16 Esta clasificación sigue la redactada en el informe del GSS (2006/229) que era la más elaborada, completa y clara hasta la publicación del informe de la ONU (2008/769) en diciembre de 2008. Su inclusión obedece a la metodología de ofertar un análisis de la evolución del fenómeno.

17 West (2006), p. 7.

18 Éstos serían Garaad Mohamud Mohamed y Mohamed Abdi Hassan alias “Afweyne” como líderes de la red de Harardheere y, por otro lado, Hisris Kulan “Boyah” quién tras ese enfrentamiento volvería a Eyl creando una red de piratería propia (ONU, 2008/769, p. 33).

19 ONU, 2006/229, pp. 29-31.

20 Danish Maritime Authority (2007).

21 En una próxima publicación el autor reflexiona sobre una evolución del concepto de “mar fallido”, hacia una realidad mucho más amplia, que define como “entorno marítimo fallido”. Véase F. Fernández Fadón (2009), España y el Reino Unido, dos potencias navales ante un escenario de incertidumbre, Secretaría General Técnica, Madrid, en prensa.

22 Según datos del GSS sobre la célula de Eyl (ONU, 2008/769, p. 34) la distribución habitual es del 30% para la milicia marítima (se distribuye en partes iguales entre todos los miembros, aunque el primer pirata en abordar la nave recibe una porción doble o un vehículo. Los piratas que luchen contra otros piratas deben pagar una multa. Las familias de los piratas que hayan muerto durante la operación reciben una indemnización; 10% para la milicia terrestre, 10% para la comunidad local (ancianos, funcionarios locales, visitantes y gastos de hospitalidad para invitados y asociados a los piratas); financista 20% y 30% para el organizador.

23 En la primera intervención militar francesa para liberar a los rehenes del velero Le Ponant se eligió como lugar para ejecutar la acción una carretera no transitada ya que no se podía prever la reacción de los piratas y de la población de Eyl ante una intervención armada extranjera. Una descripción de la operación que condujo a la liberación del yate francés puede consultarse en “Le Ponant: L’histoire secrète d’une liberation”, Le Figaro, 14/IV/2008, http://www.lefigaro.fr/actualites/2008/04/14/01001-20080414ARTFIG00257-le-ponant-l-histoire-secrete-d-une-liberation.php.

24 Central Intelligence Agency (2008).

25 “El problema es muy complicado. No sabemos cuántos son, pero si que están en todas partes […] Sabemos que cuentan con buques nodrizas […] Esos buques navegan con folios falsificados o cambiados lo que dificulta mucho su control. […] Los piratas llegan camuflados en una zona marítima de mucho tránsito”. La selección de estos extractos corresponden a una entrevista realizada al jefe de la Célula de Coordinación de la UE contra la piratería Andrés Breijo (Breijo Claúr, 2008).

26 The International Association of Independent Tanker Owners (2008), Piracy Prompts Tanker Diversions, 20/XI/2008), http://www.intertanko.com/templates/Page.aspx?id=45340.

27 Un documento que no ha llegado a tener otro valor que el prospectivo sobre las misiones y cometidos futuros de las Fuerzas Armadas.

28 “La Organización del Tratado del Atlántico Norte ha desplegado siete buques de su Grupo Permanente Marítimo 2 para la lucha contra la piratería frente a la costa de Somalia. La misión principal del grupo, cuya flota comprende navíos de Alemania, los Estados Unidos de América, Grecia, Italia, el Reino Unido y Turquía, es proteger los buques que transporten cargamentos de ayuda humanitaria, así como los buques mercantes que cumplan los requisitos necesarios” (ONU, 2008/709, p. 13).

29 NATO (2008).
30 “[…] Es una extensión marítima muy grande; equivale al Mediterráneo, poco más o menos” (Breijo Claúr, 2009). “We also will be looking to keep a close match over the whole of the Somali coast, not an easy challenge –thousands of square kilometres of sea with the airspace above. We could have a force of hundreds and hundreds of ships and still have gaps in our patrol area” (Jones, 2008, p. 1).

31 Chacón (2008).

32 US Naval Forces Central Command, US Fifth Fleet, Combined Maritime Forces, “Super Tanker Attacked in Arabian Sea”, 17/XI/2008, http://www.cusnc.navy.mil/articles/2008/134.html.

33 US Naval Forces Central Command, US Fifth Fleet, Combined Maritime Forces, “Maritime Security Patrol Area to be Established”, 22/VIII/2008, http://www.cusnc.navy.mil/articles/2008/105.html.

34 Defoe (1724) ilustró esta situación con la frase: “donde hay caza, hay alimañas” (p. 24).

35 European Union Naval Coordination Cell (NAVCO) (2008), European Union Initiatives in Support of Implementation of UNSCR 1816, Bruselas, 15/X, p. 7.

36 “Our mandate is to contribute to reducing piracy and ensuring humanitarian access and I’d be the first to admit that a naval force in itself cannot completely eradicate piracy… what we can do, I think, is made a significant contribution to counter piracy in a number of specific areas” (Jones, 2008, p. 1).

37 Royal Australian Navy (2000), p. 68.

38 US Naval War College (2006), p. 70.

39 “A este respecto quiero trasladarles en primer lugar, el contenido del informe elaborado por el Ministerio de Defensa sobre esta cuestión. En este informe, el Ministerio de Defensa afirma que las características del apoyo solicitado hacen que la misión solo pudiera ser llevada a cabo por una fragata, tipo de buque que no presenta las condiciones de autonomía ideales, por lo que sería necesario contar con varias unidades. La distancia a la zona desde España implica aproximadamente que para los tránsitos de ida y vuelta se necesitaría un mes, y la difícil situación de los países ribereños como el ya citado caso de Somalia o el de Yemen, no ofrece garantías en cuanto a posibles necesidades de aprovisionamiento, mantenimiento o reparación. Puertos como Djibuti, Mascat o Port Victoria necesitan varios días de tránsito, disminuyendo por tanto el periodo de permanencia del buque en patrulla. No se puede garantizar así un tiempo útil de operación más allá del 50 por ciento del total y eso disminuye notablemente el grado de eficacia del despliegue”. Véase Cortes Generales (2007), Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, Núm. 921, Comisión de Asuntos Exteriores, Congreso de los Diputados, Madrid, p. 5, http://www.congreso.es/public_oficiales/L8/CONG/DS/CO/CO_921.PDF#page=3.

40 Ministry of Defence (1995), p. 87.

41 European Union Council Secretariat (2008), p. 1.

42 Como ejemplo de la importancia y riesgos que asumen los buques que transportan ayuda humanitaria a Mogadiscio, un estudio sobre las “lecciones” proporcionadas por la intervención internacional en los años noventa, cita el caso de un buque cargado de ayuda humanitaria que fue atacado en el puerto de Mogadiscio en noviembre de 1992. Esta acción provocó una fuerte condena internacional, tanto es así, que influyó en la decisión del presidente George H.W. Bush de anunciar el lanzamiento de la operación Restore Hope el 4 de diciembre de aquel año, bajo los términos establecidos por la Resolución 794 del Consejo de Seguridad, aprobada, dicho sea de paso, un día antes (Allard, 1995, p. 5).

43 ONU, Centro de Noticias (2008), Somalia: la Unión Europea protegerá barcos del PMA, p.1.

44 “The first, and the most important task I have given in my mandate is to ensure the safe passage of WFP ships into Somali ports” (Jones, 2008, p. 1).

45 “Pretendemos, con las patrullas aéreas del P-3, identificar riesgos y advertir de ello a sus blancos potenciales y a los buques de guerra que estén en la zona […] En 5 horas de vuelo puede radiografiar por así decirlo, una tercera parte del Mediterráneo. Es decir, el tercio de la zona en la que operan los piratas” (Breijo, 2008, p. 1).

46 Diario Oficial de la UE, 12/XI/2008, p. L301/35.

47 “Observando con preocupación que la falta de capacidad, legislación interna y claridad sobre la adopción de disposiciones respecto de los piratas después de que han sido capturados ha impedido que se adopten medidas más firmes en el plano internacional y, en algunos casos que éstos sean puestos en libertad sin comparecer ante la justicia […]” (Res. 1851/2008 del CS de 16 diciembre, S/RES/1851, p. 2).

48 “No persons referred […] may be transferred to a third State unless the conditions for the transfer have been agreed with that third State in a manner consistent with relevant international law, notably international law on human rights, in order to guarantee in particular that no one shall be subjected to the death penalty, torture or to any cruel, inhuman or degrading treatment” (Diario Oficial de la UE, 12/XI/2008, p. L 301/36).

49 Poole (2005, p. 19) ha estudiado la dificultad de actuar en estos casos porque “[…] killing teenage bandits to save starving children will not sell well on CNN”.