Andrew Selee
La migración se ha convertido en uno de los principales temas de la campaña presidencial en Estados Unidos en 2008, pero, al igual que todo lo demás en esta campaña, ha tomado rumbos inesperados. La creencia más compartida, tanto por los candidatos como por los analistas, ha sido que el público en general desconfía de la migración y que, frente a las preocupaciones sobre la seguridad y la desaceleración de la economía, la mayor parte de los votantes querría que los políticos asumieran una posición firme en contra de los migrantes. La mayoría de los candidatos presidenciales republicanos respondió a esta percepción con la adopción de posiciones duras en contra de la migración. Esto incluyó a dos ex gobernadores y a un alcalde que previamente habían impulsado políticas favorables a la migración. Al mismo tiempo, los candidatos presidenciales demócratas buscaron, en gran medida, minimizar su apoyo a la reforma migratoria y maximizar su apoyo a la seguridad fronteriza.
Sin embargo, la creencia común parece estar equivocada, al menos en parte. Los únicos tres candidatos que quedaban en la contienda a principios de abril tienen tras de sí una larga historia de apoyo al tipo de reforma migratoria integral que crearía nuevas visas para trabajadores temporales, regularizaría a los trabajadores indocumentados que ya están en Estados Unidos y fortalecería la aplicación de la ley para obligar a los futuros flujos migratorios a que pasaran por estos canales legales. Esto quizá es menos sorprendente en el caso del Partido Demócrata, en el que la mayoría de los candidatos, incluidos los dos contendientes que quedan, los senadores Hillary Clinton y Barack Obama, había expresado algún tipo de apoyo a la reforma migratoria, aun si dicho apoyo se expresó en términos poco contundentes al principio. No obstante, lo que sí es una sorpresa significativa es que, en el Partido Republicano, el único candidato de peso que ha apoyado e incluso liderado esfuerzos en pro de la reforma migratoria, el senador John McCain, es ahora, presumiblemente, el candidato presidencial del partido. A pesar de las predicciones que auguraban que el enojo de los votantes con respecto a la migración sería uno de los temas principales de las elecciones, esto parece no haber sucedido.
Es demasiado pronto para saber qué curso tomará la política migratoria en el nuevo gobierno. Si bien es casi seguro que los candidatos presidenciales de los principales partidos serán fuertes promotores de la reforma migratoria, las campañas electorales para el Congreso podrían tomar un rumbo distinto en los próximos meses, hasta el punto de dificultar cualquier esfuerzo reformista. El tema de la migración genera fuertes pasiones en dos bandos distintos en Estados Unidos: entre aquellos que quieren ampliar los canales legales para la migración y aquellos que quieren limitarlos, y muchos de los candidatos al Congreso optarán, seguramente, por un lado u otro de este debate. La forma como se trate este asunto en las campañas electorales para el Congreso ayudará a determinar el margen de maniobra que tendrá el nuevo presidente para fijar su política. Sin duda, es un paso positivo que los sentimientos antimigración más estridentes que, en su momento, formaron parte de la campaña presidencial parezcan haber pasado a un segundo plano, pero esto no es garantía de que el clima en el Congreso, que es quien a fin de cuentas tiene la autoridad para legislar en esta materia, mejore en comparación con el que ha prevalecido en los últimos años.
Política de coaliciones y migración
Las visiones del público sobre la migración en Estados Unidos son generalmente muy difíciles de entender y, con frecuencia, combinan opiniones aparentemente contradictorias. Según las encuestas, los estadounidenses, en su mayoría, tienen una buena percepción de los inmigrantes pero sienten que hay demasiados en el país. Creen que es mejor ofrecer oportunidades para solicitar el estatus de residente (y, algún día, de ciudadano) a los migrantes indocumentados, en vez de deportarlos, pero rechazan el concepto de la "amnistía". No piensan que construir un muro a lo largo de la frontera con México consiga el objetivo de reforzarla, pero, en general, quieren ver más seguridad fronteriza. Cuando se les presentan los principios incluidos en una reforma migratoria integral, la mayoría de los estadounidenses los apoya, pero algunas propuestas para endurecer las medidas contra la migración indocumentada también generan un respaldo mayoritario. La manera en que se formulan las preguntas sobre migración afecta frecuentemente las respuestas que da la gente. En suma, la migración es un tema con respecto al cual buena parte del público se muestra ambivalente o confundido.
Quizá no sorprenda que, en los lugares donde vive la mayoría de los migrantes -- grandes ciudades que son destinos tradicionales para estos flujos -- , los estadounidenses estén más familiarizados con los migrantes. Donde la migración es un fenómeno más nuevo, frecuentemente en ciudades más pequeñas del sur y el medio oeste, así como en áreas rurales y suburbios periféricos a lo largo y ancho del país, los ciudadanos estadounidenses tienden a expresar mayores resentimientos con respecto a los cambios que ha traído la migración reciente. En este momento, los niveles de migración en Estados Unidos son inusualmente altos -- prácticamente uno de cada ocho estadounidenses nació en otro país, la cifra más alta desde las primeras dos décadas del siglo XX -- ; pero parece que no es la tasa migratoria la que hace surgir los sentimientos antimigrantes, sino la percepción de que la llegada de extranjeros genera cambios económicos y culturales en las nuevas zonas de migración. Los cambios se han acentuado más en años recientes por la sensación de incertidumbre que priva con respecto a la economía estadounidense. Donde la migración es menos común, los trabajadores nacidos en esas localidades frecuentemente culpan a las nuevas oleadas de migrantes de las perturbaciones del mercado.
Un análisis más profundo de la política migratoria en Estados Unidos demuestra que ésta nunca ha respondido a los intereses de la opinión pública en su conjunto, sino que ha dependido de la política de coaliciones de minorías políticamente activas. Como ha demostrado Aristide Zolberg en su libro A Nation of Immigrants (Una nación de inmigrantes), casi todos los cambios en la política migratoria en la historia estadounidense pueden identificarse con la política de coaliciones de los principales partidos políticos con grupos de migrantes o con sectores específicos de la población que se sienten amenazados por la migración. Para la mayoría de los votantes, la política migratoria es bastante abstracta (y un asunto menor con respecto a otras consideraciones políticas), pero para los grupos de migrantes y sus descendientes, la política migratoria es mucho más importante, al igual que lo es para aquellos que sienten amenazados su bienestar o su forma de vida por el cambio. Estos grupos tienden a liderar la discusión sobre política migratoria. En cambio, el público en general tiene visiones contradictorias que pueden modificarse según la forma que tome el debate.
Las encuestas sugieren, en general, que los votantes republicanos y demócratas no difieren sustancialmente en sus visiones sobre la migración, aunque los votantes demócratas tienden a estar a favor de la regularización de los trabajadores indocumentados más que los republicanos, mientras que los republicanos tienden a apoyar más los programas de trabajadores temporales. Sin embargo, la forma en que se desarrolla la política de coaliciones en torno a la migración difiere enormemente entre los dos partidos. En distintos momentos de la historia, cada partido ha buscado construir coaliciones con grupos de migrantes recién llegados y sus descendientes, pero, en décadas recientes, ese papel lo han asumido más agresivamente los demócratas. Esto se ha vuelto más evidente debido a que los demócratas se han convertido, progresivamente, en el partido de las áreas urbanas más importantes. En particular, los demócratas cuentan con dos grupos clave como parte de sus bases de apoyo que están fuertemente a favor de la reforma migratoria: las organizaciones latinas y los sindicatos.
Si bien la gran mayoría de los votantes latinos nació en Estados Unidos y, por lo tanto, no se ve afectada personalmente por los cambios en la política migratoria, el tema tiene un fuerte valor simbólico, especialmente porque buena parte de las críticas recientes hacia los migrantes indocumentados ha derivado en un lenguaje que podría percibirse como agresivo hacia las personas de origen latinoamericano en general. Además, los migrantes de América Latina son ahora una proporción más importante de la población latina en Estados Unidos que en ningún otro momento de la historia reciente, lo que ha forzado a los líderes de las organizaciones hispanas establecidas a considerar la migración como un tema cada vez más importante para sus representados. Los latinos representan entre el 6.5% y el 8% de todos los votantes, según el Pew Hispanic Center, y un número mucho mayor en varios estados con peso político, como California, Texas, Illinois, Arizona, Colorado, Nevada y Nuevo México.
Los sindicatos, otro socio importante en la coalición demócrata y una fuente de importantes recursos para la movilización en época de elecciones, también se han convertido en los principales promotores de la reforma migratoria, después de años de oponerse a ella. El movimiento obrero tradicionalmente había visto a los migrantes como una amenaza para los sueldos de los trabajadores. Sin embargo, en años recientes, varios de los sindicatos más poderosos del país han revaluado sus visiones sobre este tema, dado que los trabajadores nacidos en el exterior van formando una parte cada vez más importante de los trabajadores sindicalizados, y muchos sindicatos (aunque no todos) se han convertido en fuertes promotores de la regularización de trabajadores indocumentados.
Por otro lado, los republicanos se han convertido en el partido dominante en el sur y el medio oeste, así como en áreas rurales y en suburbios periféricos, regiones que antes eran mayoritariamente blancas (o divididas entre blancos y negros) y ahora son progresivamente nuevos puertos de entrada para las migraciones latinoamericanas. Éstas son, precisamente, las áreas en las que la migración reciente ha generado resistencia y en donde se han formado los grupos antimigrantes. Estos grupos son una base pequeña pero muy activa dentro del Partido Republicano y reflejan los sentimientos de aprensión de un sector importante de los votantes que normalmente se alinean con ese partido. También hay una base significativa de votantes republicanos vinculados al sector empresarial que piensa que la migración es saludable para el crecimiento económico del país, pero este sector ha sido menos visible en los últimos años que las bases antimigrantes del partido, especialmente en la política local.
El presidente Bush y su principal asesor político, Karl Rove, buscaron acercarse a los votantes latinos por medio de su impulso a la reforma migratoria. Como resultado de estos esfuerzos, que incluyeron un intento de negociación de un acuerdo con México en los primeros meses de su gobierno, el presidente Bush consiguió ganar más de 40% de los votos latinos en su campaña para obtener la reelección en 2004. Pero las fuerzas antimigración dentro del partido volvieron al ataque y ayudaron a descarrilar la reforma migratoria en 2006. Prominentes miembros republicanos de la Cámara de Representantes incluso consiguieron la aprobación de una iniciativa de ley antimigración que hubiera criminalizado a los indocumentados y a aquellos que los ayudaran, aunque no obtuvo el apoyo necesario en el Senado. Como resultado, el Partido Republicano ganó sólo 30% de los votos latinos en las elecciones legislativas de ese año, según la investigación que realizó David Ayón de Loyola Marymount University. Eso terminó, en buena medida, con el intento del presidente Bush para ampliar la coalición republicana con la inclusión de un número significativo de votantes latinos.
No es difícil encontrar demócratas que estén en contra de la migración o republicanos que estén a favor de la reforma migratoria. Algunos intentos recientes por aprobar una reforma migratoria integral en el Congreso estadounidense consiguieron reunir a importantes figuras de ambos partidos, liderados, sobre todo, por el senador republicano John McCain y por el senador demócrata Edward Kennedy, y recibieron el apoyo del gobierno de Bush. No obstante, la política de coaliciones moldea las expectativas de muchos líderes, especialmente en época de elecciones. Como resultado, este año todos los candidatos presidenciales demócratas manifestaron cuando menos un apoyo cauto a las políticas pro migración, para subrayar su preocupación por un tema que se considera importante para los votantes latinos y para algunos sindicatos, aunque evitaron dar detalles sobre su posición para no motivar una reacción adversa de los votantes antimigración en la elección general. Todos los republicanos, con excepción del senador McCain, escogieron la estrategia opuesta, al asumir una posición inflexible consistente en pedir límites a la migración y medidas para reforzar la frontera, sin importar sus opiniones y votaciones previas o sus preferencias personales sobre el tema.
Lo que dicen los candidatos sobre la migración
La posición del senador McCain sobre el tema migratorio bien puede haberle costado el apoyo de algunos miembros de las bases de su partido, pero no le habrá costado tanto como para perder la nominación. Bien puede ser que, virtualmente, haya ganado la nominación mostrando su carácter, como dicen sus seguidores, o que el resto de los candidatos simplemente probó tener demasiadas fallas como para convencer a los votantes, como han dicho otros comentaristas, pero, en general, se ha mantenido firme en su apoyo a la reforma migratoria integral, a pesar de la oposición de algunos sectores de las bases de su partido. Sin embargo, ahora tiene que empezar a atraer a los elementos más conservadores del Partido Republicano, quienes siguen siendo escépticos con respecto a sus credenciales conservadoras, y queda por verse si sus puntos de vista sobre la migración se verán minados conforme avance. Puede haber pocas dudas sobre las credenciales del senador McCain como un promotor de la reforma migratoria, pero puede encontrarse a sí mismo como rehén de un partido que es menos entusiasta con respecto a su compromiso con este tema. En sus declaraciones más recientes, parece haber moderado ligeramente su apoyo y ha puesto énfasis en la necesidad de reforzar la seguridad fronteriza antes de buscar la regularización o nuevas visas, en un intento aparente por apaciguar a algunos que, en la base republicana, desaprueban su posición sobre este tema.
Los dos demócratas que quedan en la campaña por la nominación presidencial de ese partido tienen antecedentes de haber apoyado la reforma migratoria y, gracias al peso del voto latino y sindical en algunos estados, han reafirmado esta posición cada vez más claramente, conforme han ido buscando la candidatura del partido. Sin embargo, está por verse si seguirán siendo tan firmes en sus opiniones sobre este tema una vez que empiece la campaña para la elección general y cuando quien resulte el candidato oficial tenga que convencer a aquellos votantes que se muestran escépticos frente a los niveles actuales de migración. La senadora Clinton ha apoyado durante mucho tiempo la reforma migratoria integral y ha construido una impresionante base de apoyo entre los votantes latinos de diversos estados. El senador Obama, hijo de un inmigrante africano y de una ciudadana estadounidense, se ha manifestado a favor de la reforma migratoria, ha auspiciado iniciativas legislativas para reducir los costos de los documentos migratorios y el año pasado asumió un papel activo en las negociaciones para aprobar una reforma migratoria integral. Asimismo, ha construido una importante base de apoyo entre los nuevos líderes latinos, incluyendo a muchos dentro del movimiento obrero. Si bien ambos apoyan claramente los esfuerzos para llevar a cabo la reforma migratoria y los dos tienen importantes vínculos con organizaciones latinas y con el movimiento obrero, aliados que podrían inclinarles a hacerlo, todavía no está claro si le darán prioridad al tema.
Una presidencia de McCain con un Congreso de mayoría demócrata podría permitir que se construyeran alianzas entre los partidos para aprobar la reforma migratoria, al igual que lo haría una victoria demócrata masiva con Obama o Clinton como presidente y una mayoría demócrata amplia en el Congreso. Sin embargo, mucho dependerá, en última instancia, de cómo se trate el tema de la migración en las campañas para el Congreso que están por iniciar en todo el país. Aunque el presidente en Estados Unidos tiene una importante y poderosa plataforma desde la cual puede fijar las prioridades nacionales, tiende a hacerlo dentro de los límites de lo que cree que permitiría su coalición política. Si los grupos pro o antimigración pueden adquirir cierta inercia en este debate durante las elecciones para el Congreso en todo el país, esto enviará una poderosa señal sobre los márgenes que tiene el presidente para actuar. Es poco probable que se tomen decisiones sobre este tema con base en la presión que pueda ejercer la opinión pública en su conjunto, sino que, seguramente, el próximo presidente lo hará con base en su percepción de la política de alianzas de grupos importantes dentro de su base de apoyo. Es improbable que una presidenta Clinton o un presidente Obama o McCain busque restringir aún más la migración que llega a Estados Unidos -- una posibilidad real con alguno de los otros candidatos que ya no están en la contienda -- , pero tampoco es seguro que el próximo presidente haga de la reforma migratoria una prioridad legislativa.
La reforma del sistema migratorio
A pesar de los miedos de los políticos sobre cómo lidiar con la política migratoria, ésta sigue siendo uno de los retos más urgentes del país. En gran medida, el sistema migratorio estadounidense, tal como existe actualmente, se remite a una gran reforma que se llevó a cabo en 1965, durante el movimiento de derechos civiles en ese país. El sistema, que otorga una cuota idéntica de visas a diferentes países en todo el mundo, se consideró como muy progresista entonces porque ayudó a eliminar las restricciones que estaban en vigor y que afectaban los flujos migratorios provenientes de países en desarrollo. No obstante, hoy este sistema es poco congruente, tanto con los flujos migratorios que llegan a Estados Unidos y que son mayormente latinoamericanos, como con las necesidades de la economía estadounidense, que necesita mano de obra tanto de baja como de alta calificación para cubrir las necesidades del mercado laboral. Ya que el sistema de cuotas existente limita el número de visas para los países latinoamericanos muy por debajo de la demanda y, además, reserva casi todas estas visas para la reunificación familiar, casi no hay canales legales para que los latinoamericanos vayan a Estados Unidos a trabajar. Como también hay una demanda significativa en el mercado laboral estadounidense de trabajadores migrantes, el resultado ha sido un vasto flujo de migrantes indocumentados, que, según se estima, ahora equivalen a 12 millones de personas o 3% de la población estadounidense, principalmente procedentes de América Latina. El reto para los legisladores estadounidenses es cómo crear un nuevo sistema migratorio que tome en cuenta las necesidades económicas y demográficas del siglo XXI, resuelva sobre el estatus de aquellos que ya están en Estados Unidos sin documentos y cree mecanismos efectivos de aplicación de la ley para asegurarse de que el nuevo sistema se respete.
En 2006 y en 2007, los esfuerzos para reformar el sistema migratorio estadounidense fracasaron tras extensas negociaciones bipartidistas en el Congreso. La primera vez, se aprobó en el Senado una iniciativa de ley para la reforma integral, pero nunca se sometió a votación en la Cámara de Representantes, en donde no tenía oportunidad alguna de ser aprobada. El año pasado, un grupo bipartidista de senadores, incluidos los senadores McCain y Obama, llegó a un acuerdo sobre una iniciativa de ley que recibió el apoyo de la mayoría, pero no pudieron sobreponerse a un filibuster, una técnica legislativa utilizada en el Senado que permite extender el debate sobre una propuesta con el fin de evitar que se someta a voto. Entretanto, el Congreso estadounidense aprobó una ley para construir un muro a lo largo de la frontera con México. Aunque éste era, originalmente, un intento de quienes están a favor de restringir la migración para endurecer la posición estadounidense sobre los cruces fronterizos, muchos proponentes de la reforma migratoria, incluidos los senadores Obama, Clinton y McCain, apoyaron la iniciativa pensando que les daría el margen de maniobra necesario para aprobar una segunda iniciativa que cambiara por completo el sistema migratorio. A cambio de su apoyo, los reformadores obtuvieron concesiones que redujeron el muro físico de 700 millas (aproximadamente un tercio de la frontera) a 370 millas.
Es probable que haya un nuevo intento por aprobar una reforma migratoria integral en 2009, una vez que el nuevo presidente y el Congreso tomen posesión de sus cargos. Pero el alcance de las propuestas y sus posibilidades de éxito dependerán, en gran medida, de cómo se trate este tema en las campañas para el Congreso en este año. Esto también influirá en los detalles de cualquier propuesta, lo cual es de suma importancia. La iniciativa de ley que casi se aprobó en el Senado el año pasado se enmendó para incluir sólo 200 000 visas de trabajo nuevas, una fracción mínima del número de personas que llega a Estados Unidos sin documentos cada año y, por lo tanto, difícilmente hubiera tenido grandes consecuencias sobre el flujo futuro de trabajadores indocumentados. La iniciativa también buscaba crear un sistema de preferencias para aquellos que hablan bien inglés y tienen niveles de educación más altos, lo que, de hecho, hubiera excluido a muchos migrantes latinoamericanos para favorecer a los provenientes de Europa, África y Asia, según un estudio que llevó a cabo el Migration Policy Institute. Por lo tanto, aun si la reforma migratoria avanza, su naturaleza será muy importante y estará influenciada por la política de coaliciones que surja del ciclo electoral actual.
Con la continua falta de acción del gobierno federal para reformar un sistema migratorio ya caduco, los gobiernos estatales y locales en Estados Unidos seguirán diseñando y aplicando sus propias políticas migratorias dentro de su limitado rango de opciones. Algunos estados han buscado privar a los migrantes indocumentados del acceso a los servicios públicos, incluidos los servicios de salud y las licencias de conducir, mientras que otros han buscado asegurarse de que éstos puedan tener acceso a dichos servicios, incluida la educación superior, sin importar su estatus legal. Algunas ciudades y pueblos han penalizado que se alquilen departamentos y casas a los migrantes indocumentados, mientras que otros han otorgado el voto a todos sus residentes sin importar su estatus legal. Mientras el presidente y el Congreso no lleguen a un acuerdo sobre la legislación migratoria, los gobiernos estatales y locales responderán a las presiones de coaliciones locales con la creación de una amalgama de leyes sobre migración con consecuencias desafortunadas para la economía estadounidense, para el bienestar de los migrantes y para la imagen de Estados Unidos en el exterior.
De igual forma, el gobierno federal seguirá aplicando un conjunto de políticas diseñadas para endurecer la aplicación de la ley en los lugares de trabajo y en la frontera. Irónicamente, muchas de estas medidas, incluidas las redadas frecuentes contra empleadores que contratan trabajadores migrantes, las instrumentó el gobierno del presidente Bush con la esperanza de conseguir apoyos para la reforma integral. Al final, sin embargo, la reforma fracasó y estas medidas se han mantenido, tratando de hacer cumplir una ley migratoria que ya no funciona y complicando la vida de los migrantes indocumentados y, en muchos casos, también la de los documentados, a quienes las autoridades tratan como sospechosos sin importar su estatus migratorio real.
Migrantes y reforma migratoria
Uno de los cambios recientes que se ha discutido poco en Estados Unidos es el surgimiento de nuevos líderes migrantes, quienes buscan desempeñar un papel más amplio en los debates públicos sobre migración. Aunque las manifestaciones de migrantes, que movilizaron entre 3 y 5 millones de personas en la primavera de 2006, tuvieron poco impacto en el cambio de las leyes, fueron una muestra del amplio tejido de organizaciones y liderazgos nuevos que están surgiendo en las comunidades migrantes y sirvieron para politizar a muchos grupos que aún no habían participado en el debate. Las organizaciones de migrantes latinoamericanos, que muchas veces son distintas de las organizaciones latinas tradicionales, aunque a veces tienen alianzas estrechas con ellas, están empezando a ser una voz importante en la política local en muchos lugares a lo largo y ancho de Estados Unidos, y pueden tener un papel crucial a la hora de ejercer presión para que cambien las leyes migratorias. También hay liderazgos migrantes fuertes en las organizaciones latinas tradicionales, las iglesias, las cámaras de comercio locales y algunos de los sindicatos. Cada vez hay más migrantes con estatus de ciudadanos y ambos partidos ansían contar con su voto.
Es irónico que uno de los temas más importantes que vincula a los países latinoamericanos con Estados Unidos -- la migración -- no se preste fácilmente a ser parte de las conversaciones de política exterior, ya que se rige casi exclusivamente por la política de coaliciones en el plano interno. Pero el que esos migrantes que llegaron de América Latina pudieran quizás llegar a inclinar la balanza a favor de la reforma migratoria, como bien lo han hecho otros grupos de migrantes en la historia de ese país, es una prueba de cómo la migración está reconfigurando a Estados Unidos.
La migración se ha convertido en uno de los principales temas de la campaña presidencial en Estados Unidos en 2008, pero, al igual que todo lo demás en esta campaña, ha tomado rumbos inesperados. La creencia más compartida, tanto por los candidatos como por los analistas, ha sido que el público en general desconfía de la migración y que, frente a las preocupaciones sobre la seguridad y la desaceleración de la economía, la mayor parte de los votantes querría que los políticos asumieran una posición firme en contra de los migrantes. La mayoría de los candidatos presidenciales republicanos respondió a esta percepción con la adopción de posiciones duras en contra de la migración. Esto incluyó a dos ex gobernadores y a un alcalde que previamente habían impulsado políticas favorables a la migración. Al mismo tiempo, los candidatos presidenciales demócratas buscaron, en gran medida, minimizar su apoyo a la reforma migratoria y maximizar su apoyo a la seguridad fronteriza.
Sin embargo, la creencia común parece estar equivocada, al menos en parte. Los únicos tres candidatos que quedaban en la contienda a principios de abril tienen tras de sí una larga historia de apoyo al tipo de reforma migratoria integral que crearía nuevas visas para trabajadores temporales, regularizaría a los trabajadores indocumentados que ya están en Estados Unidos y fortalecería la aplicación de la ley para obligar a los futuros flujos migratorios a que pasaran por estos canales legales. Esto quizá es menos sorprendente en el caso del Partido Demócrata, en el que la mayoría de los candidatos, incluidos los dos contendientes que quedan, los senadores Hillary Clinton y Barack Obama, había expresado algún tipo de apoyo a la reforma migratoria, aun si dicho apoyo se expresó en términos poco contundentes al principio. No obstante, lo que sí es una sorpresa significativa es que, en el Partido Republicano, el único candidato de peso que ha apoyado e incluso liderado esfuerzos en pro de la reforma migratoria, el senador John McCain, es ahora, presumiblemente, el candidato presidencial del partido. A pesar de las predicciones que auguraban que el enojo de los votantes con respecto a la migración sería uno de los temas principales de las elecciones, esto parece no haber sucedido.
Es demasiado pronto para saber qué curso tomará la política migratoria en el nuevo gobierno. Si bien es casi seguro que los candidatos presidenciales de los principales partidos serán fuertes promotores de la reforma migratoria, las campañas electorales para el Congreso podrían tomar un rumbo distinto en los próximos meses, hasta el punto de dificultar cualquier esfuerzo reformista. El tema de la migración genera fuertes pasiones en dos bandos distintos en Estados Unidos: entre aquellos que quieren ampliar los canales legales para la migración y aquellos que quieren limitarlos, y muchos de los candidatos al Congreso optarán, seguramente, por un lado u otro de este debate. La forma como se trate este asunto en las campañas electorales para el Congreso ayudará a determinar el margen de maniobra que tendrá el nuevo presidente para fijar su política. Sin duda, es un paso positivo que los sentimientos antimigración más estridentes que, en su momento, formaron parte de la campaña presidencial parezcan haber pasado a un segundo plano, pero esto no es garantía de que el clima en el Congreso, que es quien a fin de cuentas tiene la autoridad para legislar en esta materia, mejore en comparación con el que ha prevalecido en los últimos años.
Política de coaliciones y migración
Las visiones del público sobre la migración en Estados Unidos son generalmente muy difíciles de entender y, con frecuencia, combinan opiniones aparentemente contradictorias. Según las encuestas, los estadounidenses, en su mayoría, tienen una buena percepción de los inmigrantes pero sienten que hay demasiados en el país. Creen que es mejor ofrecer oportunidades para solicitar el estatus de residente (y, algún día, de ciudadano) a los migrantes indocumentados, en vez de deportarlos, pero rechazan el concepto de la "amnistía". No piensan que construir un muro a lo largo de la frontera con México consiga el objetivo de reforzarla, pero, en general, quieren ver más seguridad fronteriza. Cuando se les presentan los principios incluidos en una reforma migratoria integral, la mayoría de los estadounidenses los apoya, pero algunas propuestas para endurecer las medidas contra la migración indocumentada también generan un respaldo mayoritario. La manera en que se formulan las preguntas sobre migración afecta frecuentemente las respuestas que da la gente. En suma, la migración es un tema con respecto al cual buena parte del público se muestra ambivalente o confundido.
Quizá no sorprenda que, en los lugares donde vive la mayoría de los migrantes -- grandes ciudades que son destinos tradicionales para estos flujos -- , los estadounidenses estén más familiarizados con los migrantes. Donde la migración es un fenómeno más nuevo, frecuentemente en ciudades más pequeñas del sur y el medio oeste, así como en áreas rurales y suburbios periféricos a lo largo y ancho del país, los ciudadanos estadounidenses tienden a expresar mayores resentimientos con respecto a los cambios que ha traído la migración reciente. En este momento, los niveles de migración en Estados Unidos son inusualmente altos -- prácticamente uno de cada ocho estadounidenses nació en otro país, la cifra más alta desde las primeras dos décadas del siglo XX -- ; pero parece que no es la tasa migratoria la que hace surgir los sentimientos antimigrantes, sino la percepción de que la llegada de extranjeros genera cambios económicos y culturales en las nuevas zonas de migración. Los cambios se han acentuado más en años recientes por la sensación de incertidumbre que priva con respecto a la economía estadounidense. Donde la migración es menos común, los trabajadores nacidos en esas localidades frecuentemente culpan a las nuevas oleadas de migrantes de las perturbaciones del mercado.
Un análisis más profundo de la política migratoria en Estados Unidos demuestra que ésta nunca ha respondido a los intereses de la opinión pública en su conjunto, sino que ha dependido de la política de coaliciones de minorías políticamente activas. Como ha demostrado Aristide Zolberg en su libro A Nation of Immigrants (Una nación de inmigrantes), casi todos los cambios en la política migratoria en la historia estadounidense pueden identificarse con la política de coaliciones de los principales partidos políticos con grupos de migrantes o con sectores específicos de la población que se sienten amenazados por la migración. Para la mayoría de los votantes, la política migratoria es bastante abstracta (y un asunto menor con respecto a otras consideraciones políticas), pero para los grupos de migrantes y sus descendientes, la política migratoria es mucho más importante, al igual que lo es para aquellos que sienten amenazados su bienestar o su forma de vida por el cambio. Estos grupos tienden a liderar la discusión sobre política migratoria. En cambio, el público en general tiene visiones contradictorias que pueden modificarse según la forma que tome el debate.
Las encuestas sugieren, en general, que los votantes republicanos y demócratas no difieren sustancialmente en sus visiones sobre la migración, aunque los votantes demócratas tienden a estar a favor de la regularización de los trabajadores indocumentados más que los republicanos, mientras que los republicanos tienden a apoyar más los programas de trabajadores temporales. Sin embargo, la forma en que se desarrolla la política de coaliciones en torno a la migración difiere enormemente entre los dos partidos. En distintos momentos de la historia, cada partido ha buscado construir coaliciones con grupos de migrantes recién llegados y sus descendientes, pero, en décadas recientes, ese papel lo han asumido más agresivamente los demócratas. Esto se ha vuelto más evidente debido a que los demócratas se han convertido, progresivamente, en el partido de las áreas urbanas más importantes. En particular, los demócratas cuentan con dos grupos clave como parte de sus bases de apoyo que están fuertemente a favor de la reforma migratoria: las organizaciones latinas y los sindicatos.
Si bien la gran mayoría de los votantes latinos nació en Estados Unidos y, por lo tanto, no se ve afectada personalmente por los cambios en la política migratoria, el tema tiene un fuerte valor simbólico, especialmente porque buena parte de las críticas recientes hacia los migrantes indocumentados ha derivado en un lenguaje que podría percibirse como agresivo hacia las personas de origen latinoamericano en general. Además, los migrantes de América Latina son ahora una proporción más importante de la población latina en Estados Unidos que en ningún otro momento de la historia reciente, lo que ha forzado a los líderes de las organizaciones hispanas establecidas a considerar la migración como un tema cada vez más importante para sus representados. Los latinos representan entre el 6.5% y el 8% de todos los votantes, según el Pew Hispanic Center, y un número mucho mayor en varios estados con peso político, como California, Texas, Illinois, Arizona, Colorado, Nevada y Nuevo México.
Los sindicatos, otro socio importante en la coalición demócrata y una fuente de importantes recursos para la movilización en época de elecciones, también se han convertido en los principales promotores de la reforma migratoria, después de años de oponerse a ella. El movimiento obrero tradicionalmente había visto a los migrantes como una amenaza para los sueldos de los trabajadores. Sin embargo, en años recientes, varios de los sindicatos más poderosos del país han revaluado sus visiones sobre este tema, dado que los trabajadores nacidos en el exterior van formando una parte cada vez más importante de los trabajadores sindicalizados, y muchos sindicatos (aunque no todos) se han convertido en fuertes promotores de la regularización de trabajadores indocumentados.
Por otro lado, los republicanos se han convertido en el partido dominante en el sur y el medio oeste, así como en áreas rurales y en suburbios periféricos, regiones que antes eran mayoritariamente blancas (o divididas entre blancos y negros) y ahora son progresivamente nuevos puertos de entrada para las migraciones latinoamericanas. Éstas son, precisamente, las áreas en las que la migración reciente ha generado resistencia y en donde se han formado los grupos antimigrantes. Estos grupos son una base pequeña pero muy activa dentro del Partido Republicano y reflejan los sentimientos de aprensión de un sector importante de los votantes que normalmente se alinean con ese partido. También hay una base significativa de votantes republicanos vinculados al sector empresarial que piensa que la migración es saludable para el crecimiento económico del país, pero este sector ha sido menos visible en los últimos años que las bases antimigrantes del partido, especialmente en la política local.
El presidente Bush y su principal asesor político, Karl Rove, buscaron acercarse a los votantes latinos por medio de su impulso a la reforma migratoria. Como resultado de estos esfuerzos, que incluyeron un intento de negociación de un acuerdo con México en los primeros meses de su gobierno, el presidente Bush consiguió ganar más de 40% de los votos latinos en su campaña para obtener la reelección en 2004. Pero las fuerzas antimigración dentro del partido volvieron al ataque y ayudaron a descarrilar la reforma migratoria en 2006. Prominentes miembros republicanos de la Cámara de Representantes incluso consiguieron la aprobación de una iniciativa de ley antimigración que hubiera criminalizado a los indocumentados y a aquellos que los ayudaran, aunque no obtuvo el apoyo necesario en el Senado. Como resultado, el Partido Republicano ganó sólo 30% de los votos latinos en las elecciones legislativas de ese año, según la investigación que realizó David Ayón de Loyola Marymount University. Eso terminó, en buena medida, con el intento del presidente Bush para ampliar la coalición republicana con la inclusión de un número significativo de votantes latinos.
No es difícil encontrar demócratas que estén en contra de la migración o republicanos que estén a favor de la reforma migratoria. Algunos intentos recientes por aprobar una reforma migratoria integral en el Congreso estadounidense consiguieron reunir a importantes figuras de ambos partidos, liderados, sobre todo, por el senador republicano John McCain y por el senador demócrata Edward Kennedy, y recibieron el apoyo del gobierno de Bush. No obstante, la política de coaliciones moldea las expectativas de muchos líderes, especialmente en época de elecciones. Como resultado, este año todos los candidatos presidenciales demócratas manifestaron cuando menos un apoyo cauto a las políticas pro migración, para subrayar su preocupación por un tema que se considera importante para los votantes latinos y para algunos sindicatos, aunque evitaron dar detalles sobre su posición para no motivar una reacción adversa de los votantes antimigración en la elección general. Todos los republicanos, con excepción del senador McCain, escogieron la estrategia opuesta, al asumir una posición inflexible consistente en pedir límites a la migración y medidas para reforzar la frontera, sin importar sus opiniones y votaciones previas o sus preferencias personales sobre el tema.
Lo que dicen los candidatos sobre la migración
La posición del senador McCain sobre el tema migratorio bien puede haberle costado el apoyo de algunos miembros de las bases de su partido, pero no le habrá costado tanto como para perder la nominación. Bien puede ser que, virtualmente, haya ganado la nominación mostrando su carácter, como dicen sus seguidores, o que el resto de los candidatos simplemente probó tener demasiadas fallas como para convencer a los votantes, como han dicho otros comentaristas, pero, en general, se ha mantenido firme en su apoyo a la reforma migratoria integral, a pesar de la oposición de algunos sectores de las bases de su partido. Sin embargo, ahora tiene que empezar a atraer a los elementos más conservadores del Partido Republicano, quienes siguen siendo escépticos con respecto a sus credenciales conservadoras, y queda por verse si sus puntos de vista sobre la migración se verán minados conforme avance. Puede haber pocas dudas sobre las credenciales del senador McCain como un promotor de la reforma migratoria, pero puede encontrarse a sí mismo como rehén de un partido que es menos entusiasta con respecto a su compromiso con este tema. En sus declaraciones más recientes, parece haber moderado ligeramente su apoyo y ha puesto énfasis en la necesidad de reforzar la seguridad fronteriza antes de buscar la regularización o nuevas visas, en un intento aparente por apaciguar a algunos que, en la base republicana, desaprueban su posición sobre este tema.
Los dos demócratas que quedan en la campaña por la nominación presidencial de ese partido tienen antecedentes de haber apoyado la reforma migratoria y, gracias al peso del voto latino y sindical en algunos estados, han reafirmado esta posición cada vez más claramente, conforme han ido buscando la candidatura del partido. Sin embargo, está por verse si seguirán siendo tan firmes en sus opiniones sobre este tema una vez que empiece la campaña para la elección general y cuando quien resulte el candidato oficial tenga que convencer a aquellos votantes que se muestran escépticos frente a los niveles actuales de migración. La senadora Clinton ha apoyado durante mucho tiempo la reforma migratoria integral y ha construido una impresionante base de apoyo entre los votantes latinos de diversos estados. El senador Obama, hijo de un inmigrante africano y de una ciudadana estadounidense, se ha manifestado a favor de la reforma migratoria, ha auspiciado iniciativas legislativas para reducir los costos de los documentos migratorios y el año pasado asumió un papel activo en las negociaciones para aprobar una reforma migratoria integral. Asimismo, ha construido una importante base de apoyo entre los nuevos líderes latinos, incluyendo a muchos dentro del movimiento obrero. Si bien ambos apoyan claramente los esfuerzos para llevar a cabo la reforma migratoria y los dos tienen importantes vínculos con organizaciones latinas y con el movimiento obrero, aliados que podrían inclinarles a hacerlo, todavía no está claro si le darán prioridad al tema.
Una presidencia de McCain con un Congreso de mayoría demócrata podría permitir que se construyeran alianzas entre los partidos para aprobar la reforma migratoria, al igual que lo haría una victoria demócrata masiva con Obama o Clinton como presidente y una mayoría demócrata amplia en el Congreso. Sin embargo, mucho dependerá, en última instancia, de cómo se trate el tema de la migración en las campañas para el Congreso que están por iniciar en todo el país. Aunque el presidente en Estados Unidos tiene una importante y poderosa plataforma desde la cual puede fijar las prioridades nacionales, tiende a hacerlo dentro de los límites de lo que cree que permitiría su coalición política. Si los grupos pro o antimigración pueden adquirir cierta inercia en este debate durante las elecciones para el Congreso en todo el país, esto enviará una poderosa señal sobre los márgenes que tiene el presidente para actuar. Es poco probable que se tomen decisiones sobre este tema con base en la presión que pueda ejercer la opinión pública en su conjunto, sino que, seguramente, el próximo presidente lo hará con base en su percepción de la política de alianzas de grupos importantes dentro de su base de apoyo. Es improbable que una presidenta Clinton o un presidente Obama o McCain busque restringir aún más la migración que llega a Estados Unidos -- una posibilidad real con alguno de los otros candidatos que ya no están en la contienda -- , pero tampoco es seguro que el próximo presidente haga de la reforma migratoria una prioridad legislativa.
La reforma del sistema migratorio
A pesar de los miedos de los políticos sobre cómo lidiar con la política migratoria, ésta sigue siendo uno de los retos más urgentes del país. En gran medida, el sistema migratorio estadounidense, tal como existe actualmente, se remite a una gran reforma que se llevó a cabo en 1965, durante el movimiento de derechos civiles en ese país. El sistema, que otorga una cuota idéntica de visas a diferentes países en todo el mundo, se consideró como muy progresista entonces porque ayudó a eliminar las restricciones que estaban en vigor y que afectaban los flujos migratorios provenientes de países en desarrollo. No obstante, hoy este sistema es poco congruente, tanto con los flujos migratorios que llegan a Estados Unidos y que son mayormente latinoamericanos, como con las necesidades de la economía estadounidense, que necesita mano de obra tanto de baja como de alta calificación para cubrir las necesidades del mercado laboral. Ya que el sistema de cuotas existente limita el número de visas para los países latinoamericanos muy por debajo de la demanda y, además, reserva casi todas estas visas para la reunificación familiar, casi no hay canales legales para que los latinoamericanos vayan a Estados Unidos a trabajar. Como también hay una demanda significativa en el mercado laboral estadounidense de trabajadores migrantes, el resultado ha sido un vasto flujo de migrantes indocumentados, que, según se estima, ahora equivalen a 12 millones de personas o 3% de la población estadounidense, principalmente procedentes de América Latina. El reto para los legisladores estadounidenses es cómo crear un nuevo sistema migratorio que tome en cuenta las necesidades económicas y demográficas del siglo XXI, resuelva sobre el estatus de aquellos que ya están en Estados Unidos sin documentos y cree mecanismos efectivos de aplicación de la ley para asegurarse de que el nuevo sistema se respete.
En 2006 y en 2007, los esfuerzos para reformar el sistema migratorio estadounidense fracasaron tras extensas negociaciones bipartidistas en el Congreso. La primera vez, se aprobó en el Senado una iniciativa de ley para la reforma integral, pero nunca se sometió a votación en la Cámara de Representantes, en donde no tenía oportunidad alguna de ser aprobada. El año pasado, un grupo bipartidista de senadores, incluidos los senadores McCain y Obama, llegó a un acuerdo sobre una iniciativa de ley que recibió el apoyo de la mayoría, pero no pudieron sobreponerse a un filibuster, una técnica legislativa utilizada en el Senado que permite extender el debate sobre una propuesta con el fin de evitar que se someta a voto. Entretanto, el Congreso estadounidense aprobó una ley para construir un muro a lo largo de la frontera con México. Aunque éste era, originalmente, un intento de quienes están a favor de restringir la migración para endurecer la posición estadounidense sobre los cruces fronterizos, muchos proponentes de la reforma migratoria, incluidos los senadores Obama, Clinton y McCain, apoyaron la iniciativa pensando que les daría el margen de maniobra necesario para aprobar una segunda iniciativa que cambiara por completo el sistema migratorio. A cambio de su apoyo, los reformadores obtuvieron concesiones que redujeron el muro físico de 700 millas (aproximadamente un tercio de la frontera) a 370 millas.
Es probable que haya un nuevo intento por aprobar una reforma migratoria integral en 2009, una vez que el nuevo presidente y el Congreso tomen posesión de sus cargos. Pero el alcance de las propuestas y sus posibilidades de éxito dependerán, en gran medida, de cómo se trate este tema en las campañas para el Congreso en este año. Esto también influirá en los detalles de cualquier propuesta, lo cual es de suma importancia. La iniciativa de ley que casi se aprobó en el Senado el año pasado se enmendó para incluir sólo 200 000 visas de trabajo nuevas, una fracción mínima del número de personas que llega a Estados Unidos sin documentos cada año y, por lo tanto, difícilmente hubiera tenido grandes consecuencias sobre el flujo futuro de trabajadores indocumentados. La iniciativa también buscaba crear un sistema de preferencias para aquellos que hablan bien inglés y tienen niveles de educación más altos, lo que, de hecho, hubiera excluido a muchos migrantes latinoamericanos para favorecer a los provenientes de Europa, África y Asia, según un estudio que llevó a cabo el Migration Policy Institute. Por lo tanto, aun si la reforma migratoria avanza, su naturaleza será muy importante y estará influenciada por la política de coaliciones que surja del ciclo electoral actual.
Con la continua falta de acción del gobierno federal para reformar un sistema migratorio ya caduco, los gobiernos estatales y locales en Estados Unidos seguirán diseñando y aplicando sus propias políticas migratorias dentro de su limitado rango de opciones. Algunos estados han buscado privar a los migrantes indocumentados del acceso a los servicios públicos, incluidos los servicios de salud y las licencias de conducir, mientras que otros han buscado asegurarse de que éstos puedan tener acceso a dichos servicios, incluida la educación superior, sin importar su estatus legal. Algunas ciudades y pueblos han penalizado que se alquilen departamentos y casas a los migrantes indocumentados, mientras que otros han otorgado el voto a todos sus residentes sin importar su estatus legal. Mientras el presidente y el Congreso no lleguen a un acuerdo sobre la legislación migratoria, los gobiernos estatales y locales responderán a las presiones de coaliciones locales con la creación de una amalgama de leyes sobre migración con consecuencias desafortunadas para la economía estadounidense, para el bienestar de los migrantes y para la imagen de Estados Unidos en el exterior.
De igual forma, el gobierno federal seguirá aplicando un conjunto de políticas diseñadas para endurecer la aplicación de la ley en los lugares de trabajo y en la frontera. Irónicamente, muchas de estas medidas, incluidas las redadas frecuentes contra empleadores que contratan trabajadores migrantes, las instrumentó el gobierno del presidente Bush con la esperanza de conseguir apoyos para la reforma integral. Al final, sin embargo, la reforma fracasó y estas medidas se han mantenido, tratando de hacer cumplir una ley migratoria que ya no funciona y complicando la vida de los migrantes indocumentados y, en muchos casos, también la de los documentados, a quienes las autoridades tratan como sospechosos sin importar su estatus migratorio real.
Migrantes y reforma migratoria
Uno de los cambios recientes que se ha discutido poco en Estados Unidos es el surgimiento de nuevos líderes migrantes, quienes buscan desempeñar un papel más amplio en los debates públicos sobre migración. Aunque las manifestaciones de migrantes, que movilizaron entre 3 y 5 millones de personas en la primavera de 2006, tuvieron poco impacto en el cambio de las leyes, fueron una muestra del amplio tejido de organizaciones y liderazgos nuevos que están surgiendo en las comunidades migrantes y sirvieron para politizar a muchos grupos que aún no habían participado en el debate. Las organizaciones de migrantes latinoamericanos, que muchas veces son distintas de las organizaciones latinas tradicionales, aunque a veces tienen alianzas estrechas con ellas, están empezando a ser una voz importante en la política local en muchos lugares a lo largo y ancho de Estados Unidos, y pueden tener un papel crucial a la hora de ejercer presión para que cambien las leyes migratorias. También hay liderazgos migrantes fuertes en las organizaciones latinas tradicionales, las iglesias, las cámaras de comercio locales y algunos de los sindicatos. Cada vez hay más migrantes con estatus de ciudadanos y ambos partidos ansían contar con su voto.
Es irónico que uno de los temas más importantes que vincula a los países latinoamericanos con Estados Unidos -- la migración -- no se preste fácilmente a ser parte de las conversaciones de política exterior, ya que se rige casi exclusivamente por la política de coaliciones en el plano interno. Pero el que esos migrantes que llegaron de América Latina pudieran quizás llegar a inclinar la balanza a favor de la reforma migratoria, como bien lo han hecho otros grupos de migrantes en la historia de ese país, es una prueba de cómo la migración está reconfigurando a Estados Unidos.
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