Ashton B. Carter*
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El verano pasado, el primer ministro indio, Manmohan Singh, anunció que su país y Estados Unidos habían logrado un acuerdo para una "asociación estratégica" de largo alcance. Como parte del pacto, el presidente George W. Bush rompió con una antigua política de su nación y reconoció abiertamente a India como potencia nuclear legítima, poniendo fin a 30 años de esfuerzos de Nueva Delhi por lograr ese reconocimiento.
Mucho del debate en torno al "trato con India", como se le ha llamado tras su conclusión, en marzo pasado, se ha enfocado en asuntos nucleares. Los opositores afirman que la histórica concesión de Bush al país asiático podría asestar un fuerte golpe al régimen internacional de no proliferación nuclear y sentar un peligroso precedente para Irán, Corea del Norte y otros aspirantes a ser potencias nucleares. También señalan que el gobierno de Bush no obtuvo ningún compromiso significativo de Nueva Delhi: ninguna promesa de limitar su creciente arsenal atómico o de dar nuevos pasos para ayudar a combatir la proliferación nuclear y el terrorismo internacional. ¿Por qué, preguntan los críticos, dio Washington tanto a India por tan poco?
Estos detractores tienen razón y no. La tienen en decir que es un pacto desigual y parece haberse trazado con poca consideración a algunas de sus implicaciones. Pero exageran los daños que causará a la no proliferación -- causa importante, sin duda -- , y su comprensión de los objetivos del pacto es demasiado estrecha. Cuando se entienden los arreglos nucleares del acuerdo en forma correcta, tan sólo como parte de una realineación estratégica global que más adelante podría resultar crítica para los intereses de seguridad de Estados Unidos, el trato con India parece mucho más favorable. Washington cedió algo en el terreno nuclear para ganar mucho más en otros frentes, con la esperanza de ganar el apoyo y la cooperación de India -- país democrático de ubicación estratégica e importancia económica en aumento -- para enfrentar los desafíos que un Irán amenazante, un Pakistán turbulento y una China impredecible podrían plantear en lo futuro. La decisión de Washington de otorgar un reconocimiento nuclear a cambio de una asociación estratégica fue una jugada razonable.
Sin embargo, los críticos subrayan con razón una delicada asimetría en el acuerdo: aunque el trato es claro en lo que una de las partes concede, es vago en lo que la otra dará a cambio. India obtuvo un reconocimiento nuclear inmediato; las ganancias para Estados Unidos son contingentes y se encuentran muy adelante en un futuro incierto. Este desequilibrio deja a Washington a merced de la conducta futura de su contraparte: persiste la posibilidad de que India no cumpla su compromiso en la asociación estratégica, en especial si cooperar con Estados Unidos significa abandonar posturas que alguna vez respaldó como cabeza del Movimiento de los No Alineados (MNA) y alinearse en forma decisiva con Washington en un conjunto de temas de seguridad. Falta por ver, por ejemplo, si India, alguna vez férrea detractora del régimen de no proliferación nuclear, se volverá ahora uno de sus partidarios.
La verdad es que es demasiado pronto para decir si la promesa del trato con India se hará realidad. Muy pronto incluso para decir si en verdad se consumará. Para entrar en vigor, las concesiones de la Casa Blanca a India deben incluirse en la legislación estadounidense. Sólo el Congreso puede hacerlo, y muchos de sus miembros buscan equilibrar el pacto a favor de Estados Unidos. Algunos legisladores ansían hacerlo retirando algunas de las concesiones nucleares, entre ellas el reconocimiento como potencia, retroceso que arrojaría una nube perdurable sobre las relaciones entre las dos naciones. Reconociendo el peligro de este enfoque, otros legisladores, con apoyo de prestigiados expertos en la no proliferación, abogan por imponer nuevas condiciones técnicas a India. Esperan limitar lo que perciben como el peligro que plantea el trato con India al régimen de la no proliferación. Pero es probable que el daño fuera manejable, y es dudoso que el regateo sobre detalles técnicos restaurase la pérdida que haya sufrido la reputación de Estados Unidos como impulsor de la no proliferación. Washington ya la ha padecido; pudiera ser que Nueva Delhi considerase que esas condiciones son punitivas o sólo constituyen una renuente aceptación del pacto, resultado que minaría la buena voluntad que la Casa Blanca buscó construir al lanzar una amplia asociación estratégica.
El trato, por problemáticas que sean sus disposiciones nucleares, no debe reformularse o restringirse. Más bien el Congreso debe apoyarlo en su totalidad y aprobarlo con una redacción que defina con claridad las ventajas geopolíticas concretas que Estados Unidos espera ganar de una asociación estratégica con India.
Reconocimiento al fin
Anteriores gobiernos estadounidenses adoptaron la postura de que el arsenal nuclear de India, que se probó por primera vez en 1974, era ilegítimo y debía ser eliminado o al menos limitado con severidad. Lo hicieron así por dos razones. Primera, temían que legitimar el arsenal indio desencadenara una carrera armamentista en Asia porque Pakistán, el archirrival de India, y China se verían tentados a mantenerse al paso de las actividades indias. Segunda, Washington quería apegarse estrictamente a los principios fundamentales del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP): los estados signatarios podían realizar comercio nuclear pacífico; los no firmantes, como India, no. Los trazadores de políticas de Estados Unidos temían que comprometer esos principios daría a los estados con aspiraciones nucleares razones para creer que podrían eludir el TNP si esperaban lo suficiente y desalentaría a los que apoyaban lealmente el tratado contra los proliferadores.
Sin embargo, una postura no es una política. Y eliminar el arsenal de India se volvió una postura cada vez menos realista cuando Pakistán se nuclearizó, en la década de 1980... y luego se convirtió en fantasía en 1988, cuando India probó cinco bombas bajo tierra y se declaró abiertamente como potencia nuclear. Luego de los ensayos indios, el gobierno de Clinton buscó inclinar a Nueva Delhi en direcciones que limitaran acciones en contrapartida de China y Pakistán y, sobre todo, previnieran una guerra nuclear indo-paquistaní. Durante ese periodo Washington sostuvo con firmeza que faltaba mucho tiempo para reconocer la condición nuclear de India. Luego de los ataques del 11 de septiembre de 2001, que impulsaron a Washington a mirar con nuevos ojos sus políticas en el sur de Asia, el gobierno de Bush se acercó primero a Pakistán para procurar su ayuda contra los terroristas islámicos. Pero luego se volvió también hacia Nueva Delhi, y en el verano de 2005 finalmente le concedió el reconocimiento nuclear de facto. De un golpe, pues, Washington invitó a India a unirse a las filas de China, Francia, Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido -- los vencedores de la Segunda Guerra Mundial -- como legítima poseedora de la influencia que las armas nucleares confieren. Cuando, a principios de este año, el gobierno de Bush negoció los términos específicos de su arreglo nuclear con Nueva Delhi, Washington abandonó, contra el consejo de especialistas en no proliferación, todo esfuerzo por condicionar el trato a restricciones que impidieran a India aumentar su arsenal nuclear.
Conforme a los términos del acuerdo, Estados Unidos se compromete a comportarse como si India fuese un estado con armas nucleares en los términos del TNP, y a instar a otros a obrar en la misma forma, aun cuando India no ha firmado el tratado y no se le obligará a hacerlo. (Incluso si el gobierno de Bush hubiese deseado hacer de India un estado nuclear de jure conforme al TNP, es probable que tal cambio no hubiera sido posible, pues habría requerido la aprobación unánime de los 118 signatarios.) Washington también se ha comprometido a dejar de negar tecnología nuclear civil al país asiático y ha decidido solicitarle aplicar las salvaguardias de la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) sólo a las instalaciones nucleares que designe para propósitos puramente civiles. Ahora también se le autoriza a importar uranio, cuya falta ha detenido largo tiempo el avance de su programa nuclear.
El reconocimiento nuclear atraerá enormes beneficios políticos al gobierno indio. Naturalmente, el acuerdo goza de popularidad entre los electores locales, que de por sí estaban bien dispuestos hacia Estados Unidos. (En 2005, una encuesta del Pew Research Center descubrió que 71% de los indios participantes tenía una visión favorable de Estados Unidos: el mayor porcentaje entre las 15 principales naciones encuestadas.) Los simpatizantes singh del Partido del Congreso Nacional han minimizado la importancia de las pocas obligaciones que India ha adquirido, como es el compromiso de sujetar voluntariamente a inspecciones algunas de sus instalaciones nucleares, práctica de rutina en todos los otros estados nucleares reconocidos, Estados Unidos entre ellos. Las críticas del opositor Partido Janata Bharatiya (PJB) han sido estrechas y técnicas, y probablemente reflejan el malestar de ese partido porque el acuerdo se logró con la intervención del Partido del Congreso en el poder. Si bien algunos miembros del marginal Frente de Izquierda han criticado las condiciones del pacto, sus quejas tienen un eco en las anticuadas políticas del MNA, y es improbable que los detractores puedan obstruir la aprobación del pacto por parte del Parlamento indio. Salvo que el Congreso estadounidense impusiera nuevas condiciones, es probable que el acuerdo se apruebe sin problemas en la legislatura de India.
Los críticos estadounidenses del acuerdo sostienen que la conducta pasada de India no avala esta carta blanca. Alegan que Washington debería al menos demandar que el país asiático deje de producir material fisionable para bombas, como han hecho ya las potencias nucleares reconocidas por el TNP, más que aguardar hasta que exista el Tratado de Suspensión de Material Fisionable que se ha propuesto. Otros arguyen que se debe obligar a India a poner más instalaciones nucleares bajo las salvaguardias de la AIEA, para evitar cualquier desvío de materiales fisionables de su programa de energía nuclear al de armamento nuclear. Y hay otros que quieren que India firme el Tratado Amplio de Prohibición de Armas en vez de permitirle que simplemente se sujete a una moratoria unilateral de nuevos ensayos subterráneos, como ha hecho desde 1998.
El gobierno indio, con apoyo de la opinión pública de su país, ha resistido todo intento de imponer tales restricciones técnicas a su arsenal nuclear. Hasta ahora el gobierno estadounidense ha apoyado con eficacia la postura de Nueva Delhi al insistir en que el acuerdo no es un tratado de control de armamento, sino un acuerdo estratégico más amplio. El gobierno de Bush ha descrito el tema nuclear como el "irritante fundamental" en las relaciones entre ambos países y ha sostenido que, una vez que se deslinde de ese tema, India se volverá participante responsable en el régimen de no proliferación, tirará por la borda los vestigios de sus posturas del MNA, tomará un lugar más normal en el mundo diplomático . . . y se volverá socia estratégica de Estados Unidos.
Daño colateral
La acusación más seria contra el acuerdo es que Washington, al reconocer el estado nuclear de facto a India y recompensar en los hechos la desobediencia, lesiona la integridad del régimen de no proliferación. No hay duda de que al dar marcha atrás con tal brusquedad a la política estadounidense se asestó un golpe a los esfuerzos contra el armamento nuclear, pero el daño es manejable y no afectará los casos más preocupantes en el corto plazo.
Por principio de cuentas, es probable que el efecto del pacto Bush-Singh en los llamados estados villanos sea mínimo. No sería errado suponer que aunque el norcoreano Kim Jong Il calcula hasta dónde puede llegar en su aventura nuclear, apenas si le preocupa la consistencia interna del régimen del TNP (como ocurrió con Saddam Hussein, quien con el tiempo lo ignoró por completo). La ideología imperante en Pyongyang no es tanto el comunismo como una adopción fanática de la autarquía y la autonomía, que parece incluir el desafío abierto a normas internacionales como la no proliferación. La tolerancia de Corea del Norte al ostracismo de la comunidad internacional es legendaria. Detener su programa nuclear -- con medidas que no lleguen a la guerra -- requerirá diplomacia recia y específica, con incentivos y sanciones, en la cual el TNP tendría poca participación.
El impacto del trato con India en Irán, otro país que avanza hacia la condición de potencia nuclear, también será mínimo. El actual juego del gato y el ratón de Irán con la AIEA, Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y Alemania indica que los gobernantes iraníes tienen por lo menos un principio de sensibilidad hacia la opinión internacional. El reconocimiento nuclear de India podría dar a Teherán un nuevo argumento -- si India obtiene carta blanca, ¿por qué Irán no? -- , pero nada más. El programa nuclear iraní, como el de Corea del Norte, tiene raíces profundas en el sentido de inseguridad del país y en su orgullo nacional, y estos factores importan mucho más que el TNP. Además, como Teherán continúa asegurando que sólo busca energía nuclear, no armamento, se resistiría a señalar a India como un precedente relevante.
El impacto del tratado se sentirá sobre todo entre otros dos grupos de países: los estados que no son villanos, pero han coqueteado o continúan haciéndolo con la condición nuclear ("los intermedios"), y los que se apegan con fidelidad a las reglas, sea que cuenten con armas o no ("los fieles"). Sudáfrica, Argentina, Brasil, Ucrania, Kazajstán, Belarús, Corea del Sur, Taiwán y, en fecha más reciente, Libia han sido de los intermedios en un momento u otro. Si bien se alejaron de las armas nucleares por razones específicas de sus circunstancias, todos se vieron en alguna forma influidos por el temor de sufrir un ostracismo internacional duradero si violaban el régimen del TNP. Ahora que el trato benigno hacia India parece indicar que el perdón llega a los proliferadores que esperan lo suficiente, algunos estados podrían verse tentados a desviarse. (Viene a la mente Brasil, que ahora intenta enriquecer uranio.)
Curiosamente, el trato con India ha tenido el mayor efecto en los fieles de la no proliferación, entre ellos los cinco estados que están facultados formalmente a poseer armas nucleares conforme al TNP. Estos países no sólo tienen un papel de importancia en enfrentar a los estados villanos y mantener a raya a los intermedios; también brindan apoyo técnico directo al régimen de no proliferación negando exportaciones críticas a gobiernos que infringen las reglas del tratado. En particular, el Grupo de Proveedores Nucleares (GPN) coordina controles sobre las exportaciones de naciones que poseen tecnología avanzada de energía nuclear. El GPN fue resultado de una iniciativa estadounidense, y Washington ha contribuido durante mucho tiempo a evitar que los miembros del grupo cedan a presiones de sus industrias nucleares para vender tecnología al exterior con mayor liberalidad. Ahora que Washington ha cambiado de pronto su política, los estados del GPN podrían considerarse en libertad de elegir cuándo aplicar las reglas de la no proliferación y cuándo no. Los chinos podrían verse tentados a hacer tratos con Pakistán, los rusos con Irán y los europeos con todos los demás.
Por lo tanto, limitar el daño causado por el trato Bush-Singh podría centrarse en manejar a los estados intermedios y fieles. (Desarrollar un plan para ello debió ser una parte lógica de la iniciativa diplomática estadounidense hacia India en 2005-2006, pero el gobierno de Bush no se dignó idearla.) Ese esfuerzo debe ser posible, y las demoradas consultas de Washington con los gobernantes de esos estados han tenido resultados prometedores. De hecho, la mayoría de los países cuya adhesión al régimen del TNP sigue siendo crítica acabarán apoyando el trato o por lo menos aceptándolo, por tres razones. Primero, tienden a aceptar los argumentos de Washington de que la posesión de armas nucleares por parte de Nueva Delhi es un hecho irreversible y que India ha controlado con responsabilidad la transferencia de tecnología delicada; en apariencia no ha habido en ese país un Abdul Qadeer Khan (conocido como A.Q. Khan, que manejaba una red de venta de suministros nucleares en el mercado negro desde Pakistán). En segundo lugar, India no es un estado villano, sino una democracia estable que probablemente desempeñe un importante papel constructivo en el orden mundial en los años por venir. En tercero, los 30 años que ha estado en el cuarto de castigo, los cuales han cargado un alto precio a Nueva Delhi en términos de prestigio y tecnología, deben ser suficientes para dejar en claro que los adherentes al régimen de la no proliferación se toman en serio sancionar a quienes infringen sus normas. Tales argumentos han convencido a muchos miembros de la comunidad de la no proliferación, en particular a Mohamed El Baradei, director general de la AIEA y Premio Nobel de la Paz. Si bien el pacto Bush-Singh ha provocado alguna oposición dentro del régimen del TNP, no es probable una revuelta de sus miembros ni el colapso del régimen. A final de cuentas, el daño a la no proliferación será limitado.
El verdadero trato
Así como los críticos del trato han exagerado sus costos para el régimen de no proliferación, sus partidarios han exagerado sus beneficios, o los han expresado mal. El gobierno de Bush afirma, por ejemplo, que el acuerdo con India obliga a ésta a mejorar sus leyes y procedimientos para controlar exportaciones o desviaciones de tecnología nuclear delicada. Pero India ya está obligada a ejercer tales controles en acatamiento a la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, patrocinada por Estados Unidos. Además, Washington promueve el mejor cumplimiento como una ventaja adicional del pacto, al tiempo que elogia el historial en apariencia sólido de India en controlar las exportaciones nucleares, con lo cual trata de presentar el argumento en sentidos opuestos.
Los voceros del gobierno de Bush también han sostenido que el pacto es esencial para evitar que el ascenso económico indio represente una amenaza a la seguridad petrolera mundial y al medio ambiente. Tanto Nueva Delhi como Washington quieren que el país asiático sea capaz de satisfacer las acuciantes necesidades energéticas de su enorme población -- para la cual se proyecta un crecimiento de cuatro veces en el curso de 25 años (más aprisa que el incremento previsto de su PIB) -- sin agravar su dependencia del petróleo de Medio Oriente o contribuir en exceso a la contaminación y el calentamiento global. La energía nuclear puede tener su parte en ayudar a India a atender estos problemas, pero no representará una diferencia esencial. Poco puede hacer para mitigar la sed del principal sector consumidor de petróleo del país -- el transporte -- porque los autos y camiones no funcionan mediante la red eléctrica ni lo harán durante mucho tiempo. En el futuro previsible la electricidad en India será producida en su mayor parte por plantas de combustión de carbón; incluso según las proyecciones más extravagantes, las plantas nucleares proporcionarán menos de 10% de la energía. (Hoy generan sólo 3%.) Quemar carbón de manera más barata y limpia beneficiará más a la economía india y al ambiente que expandir la capacidad de energía nuclear del país.
Los verdaderos beneficios del trato con India para Washington radican en las ganancias significativas, sobre todo en términos de seguridad, que una relación estratégica más amplia podría propiciar andando el tiempo. Por principio de cuentas, con Nueva Delhi como aliado informal, Washington podría esperar contar con la ayuda de India para poner coto a las ambiciones nucleares de Irán, aun si el apoyo indio conllevara el riesgo de comprometer sus amistosas relaciones con Teherán. Ha habido algunos signos prometedores. En reuniones con el consejo de gobernadores de la AIEA, el año pasado, India se adhirió a Estados Unidos y a sus socios europeos para descubrir si Irán había violado sus obligaciones para con el TNP y luego turnar el asunto al Consejo de Seguridad de la ONU, dos signos auspiciosos de que India apoya la campaña internacional para contener las ambiciones nucleares de India. Que ésta colabore activamente con Estados Unidos contra Irán o persista en ofrecer apoyo retórico a la expansión de las actividades del ciclo del combustible nuclear (enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio) será la prueba más clara de si el reconocimiento nuclear "pondrá a India en la corriente dominante" de la política de no proliferación, como el gobierno de Bush predice que ocurrirá.
Estados Unidos también deseará la ayuda de India para enfrentar a una serie de peligrosas contingencias referentes a Pakistán. El arsenal nuclear de esta última nación, junto con el de Rusia, está en el centro de una inquietud urgente por el terrorismo nuclear. Sea la que sea la versión de la historia de A.Q. Khan que uno se crea -- que el gobierno y las fuerzas armadas paquistaníes no estaban al tanto de sus actividades, o que las permitían -- , su moraleja es preocupante. Ello deja ver que terroristas podrían comprar o robar a Pakistán los materiales (plutonio o uranio enriquecido) necesarios para construir bombas nucleares gracias a desvíos por elementos radicales de la élite paquistaní o si se derrumbara el régimen de Musharraf. Y si se originara un incidente en Pakistán, Estados Unidos querría responder en concierto con cuantos actores regionales fuera posible, India entre ellos.
Sin embargo, aún es difícil que Washington y Nueva Delhi reconozcan en público tales riesgos, pues ambos gobiernos tratan de mantener una relación de delicado equilibrio con Islamabad. Estados Unidos necesita el apoyo de Pervez Musharraf para buscar a Osama bin Laden y otros terroristas en territorio paquistaní, prevenir la radicalización de la población de ese país y estabilizar a Afganistán; no se puede dar el lujo de que se le perciba muy inclinado hacia India. El gobierno de ésta, por su parte, también parece interesado en mejorar sus relaciones con Islamabad. Pero aún se recupera del efecto de los bombazos en el Parlamento Indio el año pasado, que han sido atribuidos a terroristas paquistaníes. Asimismo, India podría ser víctima de armas nucleares errabundas en caso de un conflicto en Pakistán.
Andando el tiempo, Estados Unidos podría desear también que India sirva de contrapeso a China. Nadie quiere ver a ésta caer en competencia estratégica con Estados Unidos, pero nadie puede descartar la posibilidad de que así ocurra. La evolución de las relaciones entre ambos países dependerá de las actitudes de la generación más joven de chinos y de sus nuevos gobernantes, de la política que siga cada país, y de sucesos imprevisibles como una posible crisis en torno a Taiwán. Por ahora Estados Unidos e India están en general ansiosos de mejorar el comercio con China y se cuidan de antagonizar con ella; pero es razonable que quieran protegerse de cualquier deterioro en sus relaciones mejorando los vínculos entre una y otra. Ningún gobierno desea hablar en público, mucho menos actuar ahora, para impulsar este interés compartido, pero bien podrían hacerlo en lo futuro.
El trato con India también podría acarrear beneficios más directos a Estados Unidos en términos militares y económicos. Washington prevé la intensificación de contactos entre fuerzas armadas y espera ganar a la larga la cooperación de India en esfuerzos de mitigación de desastres, intervenciones humanitarias, misiones de conservación de la paz y esfuerzos de reconstrucción posterior a conflictos, inclusive operaciones que no se realicen por mandato u orden de la ONU, en las cuales India a lo largo de la historia ha rehusado participar. A juzgar por la evolución de las asociaciones de seguridad de Estados Unidos con naciones de Europa y Asia, la expectativa de tal acción conjunta podría conducir con el tiempo a una planificación y a ejercicios militares conjuntos, compartimiento de inteligencia e incluso capacidades militares conjuntas. Las fuerzas armadas estadounidenses podrían también buscar acceso a ubicaciones estratégicas en territorio indio y tal vez adquirir el derecho de instalar bases allí. A final de cuentas, India podría incluso dotar a las fuerzas estadounidenses bases "más allá del horizonte" para contingencias en Medio Oriente.
En el frente económico, a medida que India expande su capacidad nuclear civil y moderniza sus fuerzas armadas, Estados Unidos se propone ganar tratamiento preferencial para sus industrias. En teoría, el trato con India crea oportunidades económicas en la construcción de reactores nucleares y otra infraestructura de energía en el país asiático. Sin embargo, no hay que exagerarlas. Estados Unidos tendría que lograr preferencias a costa de competidores rusos y europeos y necesitaría convencer a la comunidad científica de India de centrar su expansión en energía nuclear en reactores convencionales y no en tecnologías caras y exóticas (por ejemplo, los reactores reproductores rápidos) como las que ahora prefiere. También se espera que India incremente el tamaño y perfeccione sus fuerzas armadas, en parte mediante la compra de sistemas de armamento extranjeros. Estados Unidos puede contar razonablemente con algún trato preferencial para los vendedores de su país. Las primeras pláticas se han referido a la venta de aviones tácticos f-16 y f-18 y tres aviones p3-c de vigilancia marítima.
La única ruta posible
Por supuesto, no es nada seguro que Estados Unidos se beneficie de la sociedad con India en estos asuntos. Como corresponde a una gran nación en marcha hacia la prominencia mundial, India tendrá sus propias opiniones sobre la mejor manera de cumplir con el pacto -- o no cumplir, como podría suceder -- aunque esté a la procura de sus propios intereses.
Los defensores del trato con India lo han comparado con la apertura del presidente Richard Nixon hacia China en 1971. Es cierto que ambos fueron movimientos audaces, basados en un firme fundamento de interés mutuo, y que ambos fueron saltos de confianza más que astutas negociaciones. Pero existen diferencias tranquilizadoras entre las dos asociaciones incipientes. Nixon y Mao Zedong compartían un enemigo claro y presente -- la Unión Soviética -- , no un conjunto incierto de posibles peligros futuros, como ocurre ahora con Bush y Singh. Más importante: India es hoy, a diferencia de la China de Mao, una democracia. Ningún gobierno de Nueva Delhi puede cambiar el rumbo de una política seguida durante décadas o comprometer de pronto al país en un conjunto amplio de acciones en apoyo a intereses estadounidenses: sólo una evolución profunda y probablemente lenta en las opiniones de las élites indias podría producir cambios semejantes. Los diplomáticos y servidores públicos indios tienen fama de adherirse a posiciones independientes respecto del orden mundial, el desarrollo económico y la seguridad nuclear. Los arquitectos del trato con India han señalado que tales hábitos cederán con rapidez a la vista de las recientes concesiones estadounidenses en el tema nuclear. Pero su expectativa es ingenua: puede que los estadounidenses vean el cambio en la prolongada política de su país como una concesión seria, pero para los indios es un reconocimiento tardío y muy merecido. Washington podría llegar a arrepentirse de jugar tan rápido su carta de triunfo.
Si bien es comprensible la preocupación de los críticos, corren riesgo de expresar su inquietud en términos contraproducentes, sobre todo al buscar reequilibrar el acuerdo Estados Unidos-India imponiendo restricciones adicionales al programa nuclear de esta última. Prevenir una carrera armamentista entre India, China y Pakistán es un objetivo importante, pero se le procura mejor por vías no técnicas. Nueva Delhi ha declarado su intención de buscar un elemento "disuasorio mínimo" -- no una carrera armamentista abierta -- y el gobierno de Bush debe mantenerse fiel a su palabra.
Más que dar marcha atrás, el gobierno de Bush y el Congreso deben avanzar. Un mejor enfoque que restar beneficios del lado indio de la ecuación sería sumarlos al lado estadounidense para asegurar que Washington obtenga lo que tiene derecho a esperar de Nueva Delhi: no sólo restricción nuclear y un nuevo nivel de apoyo en el manejo de potenciales proliferadores como Irán, sino una amplia realineación estratégica. Es muy pronto para decir si los objetivos estadounidenses serán compartidos por India y si se alcanzarán. Pero Estados Unidos no puede hacer nada mejor a favor de sus intereses que expresar sus altas expectativas de esta asociación estratégica y luego darle una verdadera oportunidad de llegar a ser una plena realidad.
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El verano pasado, el primer ministro indio, Manmohan Singh, anunció que su país y Estados Unidos habían logrado un acuerdo para una "asociación estratégica" de largo alcance. Como parte del pacto, el presidente George W. Bush rompió con una antigua política de su nación y reconoció abiertamente a India como potencia nuclear legítima, poniendo fin a 30 años de esfuerzos de Nueva Delhi por lograr ese reconocimiento.
Mucho del debate en torno al "trato con India", como se le ha llamado tras su conclusión, en marzo pasado, se ha enfocado en asuntos nucleares. Los opositores afirman que la histórica concesión de Bush al país asiático podría asestar un fuerte golpe al régimen internacional de no proliferación nuclear y sentar un peligroso precedente para Irán, Corea del Norte y otros aspirantes a ser potencias nucleares. También señalan que el gobierno de Bush no obtuvo ningún compromiso significativo de Nueva Delhi: ninguna promesa de limitar su creciente arsenal atómico o de dar nuevos pasos para ayudar a combatir la proliferación nuclear y el terrorismo internacional. ¿Por qué, preguntan los críticos, dio Washington tanto a India por tan poco?
Estos detractores tienen razón y no. La tienen en decir que es un pacto desigual y parece haberse trazado con poca consideración a algunas de sus implicaciones. Pero exageran los daños que causará a la no proliferación -- causa importante, sin duda -- , y su comprensión de los objetivos del pacto es demasiado estrecha. Cuando se entienden los arreglos nucleares del acuerdo en forma correcta, tan sólo como parte de una realineación estratégica global que más adelante podría resultar crítica para los intereses de seguridad de Estados Unidos, el trato con India parece mucho más favorable. Washington cedió algo en el terreno nuclear para ganar mucho más en otros frentes, con la esperanza de ganar el apoyo y la cooperación de India -- país democrático de ubicación estratégica e importancia económica en aumento -- para enfrentar los desafíos que un Irán amenazante, un Pakistán turbulento y una China impredecible podrían plantear en lo futuro. La decisión de Washington de otorgar un reconocimiento nuclear a cambio de una asociación estratégica fue una jugada razonable.
Sin embargo, los críticos subrayan con razón una delicada asimetría en el acuerdo: aunque el trato es claro en lo que una de las partes concede, es vago en lo que la otra dará a cambio. India obtuvo un reconocimiento nuclear inmediato; las ganancias para Estados Unidos son contingentes y se encuentran muy adelante en un futuro incierto. Este desequilibrio deja a Washington a merced de la conducta futura de su contraparte: persiste la posibilidad de que India no cumpla su compromiso en la asociación estratégica, en especial si cooperar con Estados Unidos significa abandonar posturas que alguna vez respaldó como cabeza del Movimiento de los No Alineados (MNA) y alinearse en forma decisiva con Washington en un conjunto de temas de seguridad. Falta por ver, por ejemplo, si India, alguna vez férrea detractora del régimen de no proliferación nuclear, se volverá ahora uno de sus partidarios.
La verdad es que es demasiado pronto para decir si la promesa del trato con India se hará realidad. Muy pronto incluso para decir si en verdad se consumará. Para entrar en vigor, las concesiones de la Casa Blanca a India deben incluirse en la legislación estadounidense. Sólo el Congreso puede hacerlo, y muchos de sus miembros buscan equilibrar el pacto a favor de Estados Unidos. Algunos legisladores ansían hacerlo retirando algunas de las concesiones nucleares, entre ellas el reconocimiento como potencia, retroceso que arrojaría una nube perdurable sobre las relaciones entre las dos naciones. Reconociendo el peligro de este enfoque, otros legisladores, con apoyo de prestigiados expertos en la no proliferación, abogan por imponer nuevas condiciones técnicas a India. Esperan limitar lo que perciben como el peligro que plantea el trato con India al régimen de la no proliferación. Pero es probable que el daño fuera manejable, y es dudoso que el regateo sobre detalles técnicos restaurase la pérdida que haya sufrido la reputación de Estados Unidos como impulsor de la no proliferación. Washington ya la ha padecido; pudiera ser que Nueva Delhi considerase que esas condiciones son punitivas o sólo constituyen una renuente aceptación del pacto, resultado que minaría la buena voluntad que la Casa Blanca buscó construir al lanzar una amplia asociación estratégica.
El trato, por problemáticas que sean sus disposiciones nucleares, no debe reformularse o restringirse. Más bien el Congreso debe apoyarlo en su totalidad y aprobarlo con una redacción que defina con claridad las ventajas geopolíticas concretas que Estados Unidos espera ganar de una asociación estratégica con India.
Reconocimiento al fin
Anteriores gobiernos estadounidenses adoptaron la postura de que el arsenal nuclear de India, que se probó por primera vez en 1974, era ilegítimo y debía ser eliminado o al menos limitado con severidad. Lo hicieron así por dos razones. Primera, temían que legitimar el arsenal indio desencadenara una carrera armamentista en Asia porque Pakistán, el archirrival de India, y China se verían tentados a mantenerse al paso de las actividades indias. Segunda, Washington quería apegarse estrictamente a los principios fundamentales del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP): los estados signatarios podían realizar comercio nuclear pacífico; los no firmantes, como India, no. Los trazadores de políticas de Estados Unidos temían que comprometer esos principios daría a los estados con aspiraciones nucleares razones para creer que podrían eludir el TNP si esperaban lo suficiente y desalentaría a los que apoyaban lealmente el tratado contra los proliferadores.
Sin embargo, una postura no es una política. Y eliminar el arsenal de India se volvió una postura cada vez menos realista cuando Pakistán se nuclearizó, en la década de 1980... y luego se convirtió en fantasía en 1988, cuando India probó cinco bombas bajo tierra y se declaró abiertamente como potencia nuclear. Luego de los ensayos indios, el gobierno de Clinton buscó inclinar a Nueva Delhi en direcciones que limitaran acciones en contrapartida de China y Pakistán y, sobre todo, previnieran una guerra nuclear indo-paquistaní. Durante ese periodo Washington sostuvo con firmeza que faltaba mucho tiempo para reconocer la condición nuclear de India. Luego de los ataques del 11 de septiembre de 2001, que impulsaron a Washington a mirar con nuevos ojos sus políticas en el sur de Asia, el gobierno de Bush se acercó primero a Pakistán para procurar su ayuda contra los terroristas islámicos. Pero luego se volvió también hacia Nueva Delhi, y en el verano de 2005 finalmente le concedió el reconocimiento nuclear de facto. De un golpe, pues, Washington invitó a India a unirse a las filas de China, Francia, Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido -- los vencedores de la Segunda Guerra Mundial -- como legítima poseedora de la influencia que las armas nucleares confieren. Cuando, a principios de este año, el gobierno de Bush negoció los términos específicos de su arreglo nuclear con Nueva Delhi, Washington abandonó, contra el consejo de especialistas en no proliferación, todo esfuerzo por condicionar el trato a restricciones que impidieran a India aumentar su arsenal nuclear.
Conforme a los términos del acuerdo, Estados Unidos se compromete a comportarse como si India fuese un estado con armas nucleares en los términos del TNP, y a instar a otros a obrar en la misma forma, aun cuando India no ha firmado el tratado y no se le obligará a hacerlo. (Incluso si el gobierno de Bush hubiese deseado hacer de India un estado nuclear de jure conforme al TNP, es probable que tal cambio no hubiera sido posible, pues habría requerido la aprobación unánime de los 118 signatarios.) Washington también se ha comprometido a dejar de negar tecnología nuclear civil al país asiático y ha decidido solicitarle aplicar las salvaguardias de la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) sólo a las instalaciones nucleares que designe para propósitos puramente civiles. Ahora también se le autoriza a importar uranio, cuya falta ha detenido largo tiempo el avance de su programa nuclear.
El reconocimiento nuclear atraerá enormes beneficios políticos al gobierno indio. Naturalmente, el acuerdo goza de popularidad entre los electores locales, que de por sí estaban bien dispuestos hacia Estados Unidos. (En 2005, una encuesta del Pew Research Center descubrió que 71% de los indios participantes tenía una visión favorable de Estados Unidos: el mayor porcentaje entre las 15 principales naciones encuestadas.) Los simpatizantes singh del Partido del Congreso Nacional han minimizado la importancia de las pocas obligaciones que India ha adquirido, como es el compromiso de sujetar voluntariamente a inspecciones algunas de sus instalaciones nucleares, práctica de rutina en todos los otros estados nucleares reconocidos, Estados Unidos entre ellos. Las críticas del opositor Partido Janata Bharatiya (PJB) han sido estrechas y técnicas, y probablemente reflejan el malestar de ese partido porque el acuerdo se logró con la intervención del Partido del Congreso en el poder. Si bien algunos miembros del marginal Frente de Izquierda han criticado las condiciones del pacto, sus quejas tienen un eco en las anticuadas políticas del MNA, y es improbable que los detractores puedan obstruir la aprobación del pacto por parte del Parlamento indio. Salvo que el Congreso estadounidense impusiera nuevas condiciones, es probable que el acuerdo se apruebe sin problemas en la legislatura de India.
Los críticos estadounidenses del acuerdo sostienen que la conducta pasada de India no avala esta carta blanca. Alegan que Washington debería al menos demandar que el país asiático deje de producir material fisionable para bombas, como han hecho ya las potencias nucleares reconocidas por el TNP, más que aguardar hasta que exista el Tratado de Suspensión de Material Fisionable que se ha propuesto. Otros arguyen que se debe obligar a India a poner más instalaciones nucleares bajo las salvaguardias de la AIEA, para evitar cualquier desvío de materiales fisionables de su programa de energía nuclear al de armamento nuclear. Y hay otros que quieren que India firme el Tratado Amplio de Prohibición de Armas en vez de permitirle que simplemente se sujete a una moratoria unilateral de nuevos ensayos subterráneos, como ha hecho desde 1998.
El gobierno indio, con apoyo de la opinión pública de su país, ha resistido todo intento de imponer tales restricciones técnicas a su arsenal nuclear. Hasta ahora el gobierno estadounidense ha apoyado con eficacia la postura de Nueva Delhi al insistir en que el acuerdo no es un tratado de control de armamento, sino un acuerdo estratégico más amplio. El gobierno de Bush ha descrito el tema nuclear como el "irritante fundamental" en las relaciones entre ambos países y ha sostenido que, una vez que se deslinde de ese tema, India se volverá participante responsable en el régimen de no proliferación, tirará por la borda los vestigios de sus posturas del MNA, tomará un lugar más normal en el mundo diplomático . . . y se volverá socia estratégica de Estados Unidos.
Daño colateral
La acusación más seria contra el acuerdo es que Washington, al reconocer el estado nuclear de facto a India y recompensar en los hechos la desobediencia, lesiona la integridad del régimen de no proliferación. No hay duda de que al dar marcha atrás con tal brusquedad a la política estadounidense se asestó un golpe a los esfuerzos contra el armamento nuclear, pero el daño es manejable y no afectará los casos más preocupantes en el corto plazo.
Por principio de cuentas, es probable que el efecto del pacto Bush-Singh en los llamados estados villanos sea mínimo. No sería errado suponer que aunque el norcoreano Kim Jong Il calcula hasta dónde puede llegar en su aventura nuclear, apenas si le preocupa la consistencia interna del régimen del TNP (como ocurrió con Saddam Hussein, quien con el tiempo lo ignoró por completo). La ideología imperante en Pyongyang no es tanto el comunismo como una adopción fanática de la autarquía y la autonomía, que parece incluir el desafío abierto a normas internacionales como la no proliferación. La tolerancia de Corea del Norte al ostracismo de la comunidad internacional es legendaria. Detener su programa nuclear -- con medidas que no lleguen a la guerra -- requerirá diplomacia recia y específica, con incentivos y sanciones, en la cual el TNP tendría poca participación.
El impacto del trato con India en Irán, otro país que avanza hacia la condición de potencia nuclear, también será mínimo. El actual juego del gato y el ratón de Irán con la AIEA, Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y Alemania indica que los gobernantes iraníes tienen por lo menos un principio de sensibilidad hacia la opinión internacional. El reconocimiento nuclear de India podría dar a Teherán un nuevo argumento -- si India obtiene carta blanca, ¿por qué Irán no? -- , pero nada más. El programa nuclear iraní, como el de Corea del Norte, tiene raíces profundas en el sentido de inseguridad del país y en su orgullo nacional, y estos factores importan mucho más que el TNP. Además, como Teherán continúa asegurando que sólo busca energía nuclear, no armamento, se resistiría a señalar a India como un precedente relevante.
El impacto del tratado se sentirá sobre todo entre otros dos grupos de países: los estados que no son villanos, pero han coqueteado o continúan haciéndolo con la condición nuclear ("los intermedios"), y los que se apegan con fidelidad a las reglas, sea que cuenten con armas o no ("los fieles"). Sudáfrica, Argentina, Brasil, Ucrania, Kazajstán, Belarús, Corea del Sur, Taiwán y, en fecha más reciente, Libia han sido de los intermedios en un momento u otro. Si bien se alejaron de las armas nucleares por razones específicas de sus circunstancias, todos se vieron en alguna forma influidos por el temor de sufrir un ostracismo internacional duradero si violaban el régimen del TNP. Ahora que el trato benigno hacia India parece indicar que el perdón llega a los proliferadores que esperan lo suficiente, algunos estados podrían verse tentados a desviarse. (Viene a la mente Brasil, que ahora intenta enriquecer uranio.)
Curiosamente, el trato con India ha tenido el mayor efecto en los fieles de la no proliferación, entre ellos los cinco estados que están facultados formalmente a poseer armas nucleares conforme al TNP. Estos países no sólo tienen un papel de importancia en enfrentar a los estados villanos y mantener a raya a los intermedios; también brindan apoyo técnico directo al régimen de no proliferación negando exportaciones críticas a gobiernos que infringen las reglas del tratado. En particular, el Grupo de Proveedores Nucleares (GPN) coordina controles sobre las exportaciones de naciones que poseen tecnología avanzada de energía nuclear. El GPN fue resultado de una iniciativa estadounidense, y Washington ha contribuido durante mucho tiempo a evitar que los miembros del grupo cedan a presiones de sus industrias nucleares para vender tecnología al exterior con mayor liberalidad. Ahora que Washington ha cambiado de pronto su política, los estados del GPN podrían considerarse en libertad de elegir cuándo aplicar las reglas de la no proliferación y cuándo no. Los chinos podrían verse tentados a hacer tratos con Pakistán, los rusos con Irán y los europeos con todos los demás.
Por lo tanto, limitar el daño causado por el trato Bush-Singh podría centrarse en manejar a los estados intermedios y fieles. (Desarrollar un plan para ello debió ser una parte lógica de la iniciativa diplomática estadounidense hacia India en 2005-2006, pero el gobierno de Bush no se dignó idearla.) Ese esfuerzo debe ser posible, y las demoradas consultas de Washington con los gobernantes de esos estados han tenido resultados prometedores. De hecho, la mayoría de los países cuya adhesión al régimen del TNP sigue siendo crítica acabarán apoyando el trato o por lo menos aceptándolo, por tres razones. Primero, tienden a aceptar los argumentos de Washington de que la posesión de armas nucleares por parte de Nueva Delhi es un hecho irreversible y que India ha controlado con responsabilidad la transferencia de tecnología delicada; en apariencia no ha habido en ese país un Abdul Qadeer Khan (conocido como A.Q. Khan, que manejaba una red de venta de suministros nucleares en el mercado negro desde Pakistán). En segundo lugar, India no es un estado villano, sino una democracia estable que probablemente desempeñe un importante papel constructivo en el orden mundial en los años por venir. En tercero, los 30 años que ha estado en el cuarto de castigo, los cuales han cargado un alto precio a Nueva Delhi en términos de prestigio y tecnología, deben ser suficientes para dejar en claro que los adherentes al régimen de la no proliferación se toman en serio sancionar a quienes infringen sus normas. Tales argumentos han convencido a muchos miembros de la comunidad de la no proliferación, en particular a Mohamed El Baradei, director general de la AIEA y Premio Nobel de la Paz. Si bien el pacto Bush-Singh ha provocado alguna oposición dentro del régimen del TNP, no es probable una revuelta de sus miembros ni el colapso del régimen. A final de cuentas, el daño a la no proliferación será limitado.
El verdadero trato
Así como los críticos del trato han exagerado sus costos para el régimen de no proliferación, sus partidarios han exagerado sus beneficios, o los han expresado mal. El gobierno de Bush afirma, por ejemplo, que el acuerdo con India obliga a ésta a mejorar sus leyes y procedimientos para controlar exportaciones o desviaciones de tecnología nuclear delicada. Pero India ya está obligada a ejercer tales controles en acatamiento a la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, patrocinada por Estados Unidos. Además, Washington promueve el mejor cumplimiento como una ventaja adicional del pacto, al tiempo que elogia el historial en apariencia sólido de India en controlar las exportaciones nucleares, con lo cual trata de presentar el argumento en sentidos opuestos.
Los voceros del gobierno de Bush también han sostenido que el pacto es esencial para evitar que el ascenso económico indio represente una amenaza a la seguridad petrolera mundial y al medio ambiente. Tanto Nueva Delhi como Washington quieren que el país asiático sea capaz de satisfacer las acuciantes necesidades energéticas de su enorme población -- para la cual se proyecta un crecimiento de cuatro veces en el curso de 25 años (más aprisa que el incremento previsto de su PIB) -- sin agravar su dependencia del petróleo de Medio Oriente o contribuir en exceso a la contaminación y el calentamiento global. La energía nuclear puede tener su parte en ayudar a India a atender estos problemas, pero no representará una diferencia esencial. Poco puede hacer para mitigar la sed del principal sector consumidor de petróleo del país -- el transporte -- porque los autos y camiones no funcionan mediante la red eléctrica ni lo harán durante mucho tiempo. En el futuro previsible la electricidad en India será producida en su mayor parte por plantas de combustión de carbón; incluso según las proyecciones más extravagantes, las plantas nucleares proporcionarán menos de 10% de la energía. (Hoy generan sólo 3%.) Quemar carbón de manera más barata y limpia beneficiará más a la economía india y al ambiente que expandir la capacidad de energía nuclear del país.
Los verdaderos beneficios del trato con India para Washington radican en las ganancias significativas, sobre todo en términos de seguridad, que una relación estratégica más amplia podría propiciar andando el tiempo. Por principio de cuentas, con Nueva Delhi como aliado informal, Washington podría esperar contar con la ayuda de India para poner coto a las ambiciones nucleares de Irán, aun si el apoyo indio conllevara el riesgo de comprometer sus amistosas relaciones con Teherán. Ha habido algunos signos prometedores. En reuniones con el consejo de gobernadores de la AIEA, el año pasado, India se adhirió a Estados Unidos y a sus socios europeos para descubrir si Irán había violado sus obligaciones para con el TNP y luego turnar el asunto al Consejo de Seguridad de la ONU, dos signos auspiciosos de que India apoya la campaña internacional para contener las ambiciones nucleares de India. Que ésta colabore activamente con Estados Unidos contra Irán o persista en ofrecer apoyo retórico a la expansión de las actividades del ciclo del combustible nuclear (enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio) será la prueba más clara de si el reconocimiento nuclear "pondrá a India en la corriente dominante" de la política de no proliferación, como el gobierno de Bush predice que ocurrirá.
Estados Unidos también deseará la ayuda de India para enfrentar a una serie de peligrosas contingencias referentes a Pakistán. El arsenal nuclear de esta última nación, junto con el de Rusia, está en el centro de una inquietud urgente por el terrorismo nuclear. Sea la que sea la versión de la historia de A.Q. Khan que uno se crea -- que el gobierno y las fuerzas armadas paquistaníes no estaban al tanto de sus actividades, o que las permitían -- , su moraleja es preocupante. Ello deja ver que terroristas podrían comprar o robar a Pakistán los materiales (plutonio o uranio enriquecido) necesarios para construir bombas nucleares gracias a desvíos por elementos radicales de la élite paquistaní o si se derrumbara el régimen de Musharraf. Y si se originara un incidente en Pakistán, Estados Unidos querría responder en concierto con cuantos actores regionales fuera posible, India entre ellos.
Sin embargo, aún es difícil que Washington y Nueva Delhi reconozcan en público tales riesgos, pues ambos gobiernos tratan de mantener una relación de delicado equilibrio con Islamabad. Estados Unidos necesita el apoyo de Pervez Musharraf para buscar a Osama bin Laden y otros terroristas en territorio paquistaní, prevenir la radicalización de la población de ese país y estabilizar a Afganistán; no se puede dar el lujo de que se le perciba muy inclinado hacia India. El gobierno de ésta, por su parte, también parece interesado en mejorar sus relaciones con Islamabad. Pero aún se recupera del efecto de los bombazos en el Parlamento Indio el año pasado, que han sido atribuidos a terroristas paquistaníes. Asimismo, India podría ser víctima de armas nucleares errabundas en caso de un conflicto en Pakistán.
Andando el tiempo, Estados Unidos podría desear también que India sirva de contrapeso a China. Nadie quiere ver a ésta caer en competencia estratégica con Estados Unidos, pero nadie puede descartar la posibilidad de que así ocurra. La evolución de las relaciones entre ambos países dependerá de las actitudes de la generación más joven de chinos y de sus nuevos gobernantes, de la política que siga cada país, y de sucesos imprevisibles como una posible crisis en torno a Taiwán. Por ahora Estados Unidos e India están en general ansiosos de mejorar el comercio con China y se cuidan de antagonizar con ella; pero es razonable que quieran protegerse de cualquier deterioro en sus relaciones mejorando los vínculos entre una y otra. Ningún gobierno desea hablar en público, mucho menos actuar ahora, para impulsar este interés compartido, pero bien podrían hacerlo en lo futuro.
El trato con India también podría acarrear beneficios más directos a Estados Unidos en términos militares y económicos. Washington prevé la intensificación de contactos entre fuerzas armadas y espera ganar a la larga la cooperación de India en esfuerzos de mitigación de desastres, intervenciones humanitarias, misiones de conservación de la paz y esfuerzos de reconstrucción posterior a conflictos, inclusive operaciones que no se realicen por mandato u orden de la ONU, en las cuales India a lo largo de la historia ha rehusado participar. A juzgar por la evolución de las asociaciones de seguridad de Estados Unidos con naciones de Europa y Asia, la expectativa de tal acción conjunta podría conducir con el tiempo a una planificación y a ejercicios militares conjuntos, compartimiento de inteligencia e incluso capacidades militares conjuntas. Las fuerzas armadas estadounidenses podrían también buscar acceso a ubicaciones estratégicas en territorio indio y tal vez adquirir el derecho de instalar bases allí. A final de cuentas, India podría incluso dotar a las fuerzas estadounidenses bases "más allá del horizonte" para contingencias en Medio Oriente.
En el frente económico, a medida que India expande su capacidad nuclear civil y moderniza sus fuerzas armadas, Estados Unidos se propone ganar tratamiento preferencial para sus industrias. En teoría, el trato con India crea oportunidades económicas en la construcción de reactores nucleares y otra infraestructura de energía en el país asiático. Sin embargo, no hay que exagerarlas. Estados Unidos tendría que lograr preferencias a costa de competidores rusos y europeos y necesitaría convencer a la comunidad científica de India de centrar su expansión en energía nuclear en reactores convencionales y no en tecnologías caras y exóticas (por ejemplo, los reactores reproductores rápidos) como las que ahora prefiere. También se espera que India incremente el tamaño y perfeccione sus fuerzas armadas, en parte mediante la compra de sistemas de armamento extranjeros. Estados Unidos puede contar razonablemente con algún trato preferencial para los vendedores de su país. Las primeras pláticas se han referido a la venta de aviones tácticos f-16 y f-18 y tres aviones p3-c de vigilancia marítima.
La única ruta posible
Por supuesto, no es nada seguro que Estados Unidos se beneficie de la sociedad con India en estos asuntos. Como corresponde a una gran nación en marcha hacia la prominencia mundial, India tendrá sus propias opiniones sobre la mejor manera de cumplir con el pacto -- o no cumplir, como podría suceder -- aunque esté a la procura de sus propios intereses.
Los defensores del trato con India lo han comparado con la apertura del presidente Richard Nixon hacia China en 1971. Es cierto que ambos fueron movimientos audaces, basados en un firme fundamento de interés mutuo, y que ambos fueron saltos de confianza más que astutas negociaciones. Pero existen diferencias tranquilizadoras entre las dos asociaciones incipientes. Nixon y Mao Zedong compartían un enemigo claro y presente -- la Unión Soviética -- , no un conjunto incierto de posibles peligros futuros, como ocurre ahora con Bush y Singh. Más importante: India es hoy, a diferencia de la China de Mao, una democracia. Ningún gobierno de Nueva Delhi puede cambiar el rumbo de una política seguida durante décadas o comprometer de pronto al país en un conjunto amplio de acciones en apoyo a intereses estadounidenses: sólo una evolución profunda y probablemente lenta en las opiniones de las élites indias podría producir cambios semejantes. Los diplomáticos y servidores públicos indios tienen fama de adherirse a posiciones independientes respecto del orden mundial, el desarrollo económico y la seguridad nuclear. Los arquitectos del trato con India han señalado que tales hábitos cederán con rapidez a la vista de las recientes concesiones estadounidenses en el tema nuclear. Pero su expectativa es ingenua: puede que los estadounidenses vean el cambio en la prolongada política de su país como una concesión seria, pero para los indios es un reconocimiento tardío y muy merecido. Washington podría llegar a arrepentirse de jugar tan rápido su carta de triunfo.
Si bien es comprensible la preocupación de los críticos, corren riesgo de expresar su inquietud en términos contraproducentes, sobre todo al buscar reequilibrar el acuerdo Estados Unidos-India imponiendo restricciones adicionales al programa nuclear de esta última. Prevenir una carrera armamentista entre India, China y Pakistán es un objetivo importante, pero se le procura mejor por vías no técnicas. Nueva Delhi ha declarado su intención de buscar un elemento "disuasorio mínimo" -- no una carrera armamentista abierta -- y el gobierno de Bush debe mantenerse fiel a su palabra.
Más que dar marcha atrás, el gobierno de Bush y el Congreso deben avanzar. Un mejor enfoque que restar beneficios del lado indio de la ecuación sería sumarlos al lado estadounidense para asegurar que Washington obtenga lo que tiene derecho a esperar de Nueva Delhi: no sólo restricción nuclear y un nuevo nivel de apoyo en el manejo de potenciales proliferadores como Irán, sino una amplia realineación estratégica. Es muy pronto para decir si los objetivos estadounidenses serán compartidos por India y si se alcanzarán. Pero Estados Unidos no puede hacer nada mejor a favor de sus intereses que expresar sus altas expectativas de esta asociación estratégica y luego darle una verdadera oportunidad de llegar a ser una plena realidad.
* Ashton B. Carter es profesor de Ciencia y Asuntos Internacionales en la Kennedy School of Government de Harvard, y fue subsecretario de Defensa en el primer gobierno de Clinton
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