Fernando del Pozo
Entre los comentarios leídos estos días sobre los trágicos– y con potencial para mucha más tragedia– acontecimientos en Georgia, sólo unos pocos comentaristas, aunque felizmente cualificados, han puesto el análisis en el contexto de los debates de abril pasado en la cumbre de la OTAN sobre la invitación a Georgia– junto con Ucrania– para incorporarse al Tratado de Washington. Recordemos que el Presidente Bush llegó a esta Cumbre, laúltima paraél, lleno de ardor combativo en favor de la ampliación, muy en especial para estas dos naciones que, a diferencia de los otros candidatos, Albania, Croacia y Macedonia, no estaban, ni aún están, en el Membership Action Plan (MAP), paso obligado para cualquier miembro del Partnership for Peace (PfP) que contemple el ingreso como miembro de pleno derecho del Tratado.
Es sabido que, al comienzo de la Cumbre de Bucarest, celebrada el 2 y 3 de Abril pasados, el Presidente de EEUU solicitó reuniones restringidas tanto de los Jefes de Estado o de Gobierno como de los Ministros de Asuntos Exteriores, con asistencia sólo de los principales, sin asesores, con el claro designio de forzar una aceptación de las candidaturas de Ucrania y Georgia ante la prevista oposición de varios aliados europeos, notablemente, pero no sólo, Alemania y Francia. El fracaso de su intento fue, con característico estilo OTAN, paliado con una fórmula consensuada en la Declaración formal de la Cumbre que promete el MAP en un futuro indeterminado, y la subsiguiente accesión al Tratado[1].
Los acontecimientos de estosúltimos días han suscitado un debate, presentado apasionadamente por los influyentes filósofos André Glucksman y Bernard–Henri Lévy el 13 de agosto pasado en el periódico El Mundo, acerca de qué hubiera pasado si el Presidente Bush hubiera tenidoéxito en su intento. Los autores no parecen tener dudas de que en tal situación Rusia no se habría atrevido a tanto, y, por consiguiente, que esa era la medida que debería haberse tomado.
Las argumentaciones hipotéticas o contrafactuales basadas en lo que podía haber ocurrido de haberse producido un fenómeno que, como la aceptación de la propuesta del Presidente Bush, no se ha producido, gozan de escaso prestigio en el mundo científico. Elaborar teorías basadas en“qué habría sucedido si...” no suele conducir a resultados muy rigurosos. Pero en este caso la cercanía temporal entre la decisión y los resultados objeto de análisis es tal que, a diferencia de la mayor parte de las historias contra–factuales que hemos leído alrededor de la Segunda Guerra Mundial (período favorito para este ejercicio intelectual) y otros episodios, podemos descartar casi todos los demás factores posibles que afectan al resultado por no haber apenas cambiado en los escasos cuatro meses y medio. Existen además, como veremos, cuestiones objetivas, no sujetas a opinión, que limitan la divergencia entre los dos universos que se separaron el 3 de Abril; uno, virtual, en el que el Consejo Atlántico tomó la decisión de invitar a Ucrania y Georgia, y el otro, el real en el que vivimos. La tentación, pues, de analizar las posibilidades del virtual es lógica.
En primer lugar, es preciso constatar que, incluso en el caso más favorable, la invitación a Ucrania y Georgia nunca podría haber sido inmediata. El intervalo entre la invitación y el depósito en Washington de los instrumentos de accesión ha sido históricamente muy variable: cuatro meses en el caso de Grecia y Turquía, seis meses en el caso de Alemania, cinco en el de España, quince para la República Checa, Hungría y Polonia, dieciséis para Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumanía, pero como se ve siempre creciente y sólo inferior a cinco meses en el ya remoto y políticamente bien diferente 1952. En realidad sólo son representativas, como modelo para futuras incorporaciones, las ocurridas desde diciembre de 1997, es decir, cuando entraron la República Checa, Hungría y Polonia, pues fue la experiencia del período interino de estas naciones la que sirvió para estructurar el citado MAP, que ha pasado a formar parte del proceso formal de adhesión. En otras palabras, incluso en el caso más optimista, hoy podríamos haber tenido a Georgia y Ucrania formando parte del MAP, pero ciertamente sus instrumentos de adhesión estaría aún lejos de ser depositados en Washington, pues no parece concebible una permanencia en el MAP, con las elaboradas fórmulas de reuniones para su seguimiento, de duración inferior a un año.
La importancia de esto es clara: sólo los miembros de pleno derecho pueden invocar el Artículo 5 del Tratado de Washington, y con ello recabar la asistencia de todos los aliados al amparo de la declaración de que el ataque a uno es un ataque a todos. La pertenencia al MAP no genera más derechos que los (escasos) que proporciona la implícita pertenencia al PfP, al que de todos modos Georgia y Ucrania ya pertenecen; es decir, posibilidad de dirigirse al Consejo Atlántico, expresiones de simpatía por parte de Consejo Atlántico, declaraciones de condena del agresor, solidaridad moral y poco más. Cabe argumentar con Glucksman y Lévy que la hipotética admisión en el MAP, con la seguridad que conlleva de convertirse en aliado a corto plazo, habría tenido un cierto efecto de disuasión. Pero obsérvese que la fórmula declarada en Bucarest incluye la promesa específica de que esos países serán un día miembros. Ese presunto efecto de disuasión, si existe– lo que a la luz de lo sucedido es más que dudoso– ya estaría obtenido con lo explicitado.
Muy al contrario, lo que parece es que, lejos de sentirse intimidada por la sombra de la defensa común, Rusia se ha apresurado a actuar precisamente para alejar tal posibilidad. Indudablemente, Georgia ha dado una imagen de inestabilidad, y su Presidente Mikheil Saakashvili de aventurerismo, que no favorecen en absoluto la simpatía de sus futuros aliados de la OTAN. La poco meditada intervención de Georgia en la secesionista Osetia del Sur ha sido un desencadenante hábilmente aprovechado por Moscú[2]– en acertada metáfora, Marco Vicenzino, Director del Global Strategy Project, en su interesante artículo“Una Rusia que se reafirma” dice que este Goliat está siendo más listo que el inexperto David– que incluso ha podido al parecer permitirse el lujo de airear imágenes del Presidente Saakashvili en aparente estado de pánico ante un supuesto ataque de un helicóptero, y cometiendo el imperdonable pecado de conminar a sus acompañantes en ese dramático momento a“salir de allí” ?en inglés! La implicación de que este joven Presidente, que ha cursado estudios en Estados Unidos, no es más que un títere de los americanos, no necesita apenas ser argumentada ante el público ruso, ya predispuesto en esa dirección por su habitual inclinación a creerse víctima de maquinaciones occidentales. No deberían no obstante extraerse exageradas conclusiones de ese espontáneo uso del inglés, pues de sus 40 años de vida apenas ha pasado uno en Estados Unidos.
Podemos, pues, concluir que una vez desencadenado públicamente el debate sobre la posibilidad de invitar a Ucrania y Georgia a la OTAN, el resultado era, en cuanto a los fines rusos, relativamente irrelevante: un imposible resultado abiertamente negativo (imposible, ya que el proponente era Estados Unidos) habría reforzado la imagen de resignación occidental a una indiscutida autoridad rusa sobre su near abroad; si el resultado hubiera sido francamente positivo, los tiempos necesarios hasta adquirir la cobertura del Artículo 5 habrían permitido a Rusia las acciones que de todos modos ha tomado en afirmación de esa autoridad; y finalmente, la solución de compromiso que se adoptó no difiere en la práctica de una invitación, excepto que además transpira una división en el seno de la Alianza que confirma a ojos rusos la presunta decadencia e inoperancia de la OTAN.
Consecuencias del enfrentamiento entre la OTAN y Rusia
El desencuentro entre la OTAN y Rusia no dejará de tener consecuencias en sus relaciones, especialmente en las más tensas sobre el despliegue de misiles estadounidenses en Europa y sobre la candidatura ucraniana. Las negociaciones del programa de defensa antimisil americano, que incluye una estación de radar en la República Checa y diez silos de misiles interceptores en Polonia, también pendieron sobre el Consejo OTAN–Rusia (NRC) de la Cumbre de Bucarest como una espada de Damocles cuyo hilo felizmente terminó intacto. Ahora, una vez firmado el acuerdo por Polonia el 20 de agosto de 2008, el enfrentamiento ha alcanzado un nuevo punto crítico y le ha dado a Rusia la oportunidad de airear de nuevo sus reclamaciones.éstas, que parecían olvidadas tras fracasar el intento de hacer pasar la iniciativa estadounidense como una amenaza contra Rusia, resurgen ahora en el contexto del enfrentamiento por las zonas de influencia y se reanudan las amenazas militares a quienes como Polonia pasan ahora a ser objetivo de los misiles rusos por cerrar acuerdos con Estados Unidos. De momento, en loúnico que parecen de acuerdo la OTAN y Rusia, según han declarado ambos lados, ha sido en congelar toda colaboración, lo que parece ser incluye la contribución naval rusa a la operación Active Endeavour (francamente prescindible), visitas de autoridades y buques de guerra, la celebración de sesiones del NRC y NRC a nivel de Representantes Militares, y con esto, lo más sensible, la pérdida–esperemos que temporal– del principal foro de discusión de múltiples asuntos: interoperabilidad y transparencia, búsqueda y rescate en la mar, defensa antimisil deárea, acuerdo sobre transporte aéreo, etc. Felizmente la cooperación en Afganistán, incluido el acuerdo de paso por territorio ruso, parece haber sido excluida de momento de esta debacle.
Por su parte Ucrania, que acompaña a Georgia en la aventura de transitar por el camino que lleva desde ser una República Socialista Soviética a convertirse en un Estado miembro de la OTAN, un camino que hasta ahora sólo han completado las tres repúblicas bálticas, en una muestra de compañerismo que le honra, especialmente en vista de la profunda división interna entre pro–rusos y pro–occidentales, anunció restricciones a los movimientos de buques de guerra rusos en la base de Sevastopol, en territorio ucraniano pero en régimen de arrendamiento o cesión temporal a Rusia hasta el 2017. La efectividad de este anuncio, más allá de irritar profundamente a Rusia que ha llegado a calificarlo de gesto hostil, es dudosa, pues se hizo cuando ya se habían anunciado conversaciones de paz, por lo que la limitación no parece relevante. Si el cálculo que presidió el anuncio fue el de galvanizar la dividida opinión pública en apoyo de la posición pro–occidental del Presidente Yushchenko y de la Primera Ministra Timoshenko, quien por cierto tras el anuncio ha guardado un silencio más que significativo, se han arriesgado a obtener el efecto opuesto; además, la amenaza no es creíble, entre otras razones porque Crimea, de donde serían las fuerzas que tendrían que imponer las medidas en la base de Sevastopol, es la parte más rusa de la ya muy pro–rusa mitad oriental de Ucrania. En aparente demostración de lo hueco de la declaración ucraniana, algunos de los buques de guerra rusos desplegados para estas operaciones han regresado a Sevastopol sin oposición.[3]
Aunque algo fuera del contexto de este análisis, que se centra en las relaciones Rusia–OTAN, no podemos dejar de mencionar la existencia del oleoducto Bakú–Tiflis–Ceyhan y el paralelo gasoducto Bakú–Tiflis–Erzurum, cuya vulnerabilidad a inestabilidades en la zona no ha pasado desapercibida para nadie. Significativamente, la razón de que ambos pasen por Georgia es a su vez consecuencia de otra bien enquistada enemistad caucasiana, que ha obligado a alargar ambos trazados para evitar que Turquía y su fiel amiga Azerbaiyán tengan que negociar con la aborrecida y pro–rusa Armenia. Esto es un recordatorio de que, si el“choque de civilizaciones” de los Balcanes ha sido una fuente de problemas durante un siglo, con Kosovo como el más reciente, ojaláúltimo, episodio, el Cáucaso, con su no inferior mezcla de lenguas, etnias y religiones, y el colapso del imperio ruso–soviético habiendo cumplido la función del hundimiento del otomano, puede muy bien ser la causa de una serie de conflictos encadenados, con la complicación añadida de encontrarse a caballo de uno de los más importantes suministros de energía a Europa, una dependencia que limita las opciones europeas para intervenir si una crisis lo aconseja.
Pero, esté el petróleo o no detrás de todo esto, el asunto de Georgia trasciende con mucho los posibles intereses comerciales. El orgullo nacional ruso, que llevaba décadas sufriendo humillaciones, ha encontrado la ocasión de oro de rehabilitarse, y lo ha hecho de la manera más dramática, interviniendo en un país soberano–lo que no se atrevía a hacer desde Afganistán, ni tiene otros precedentes en más de medio siglo que éste, Checoslovaquia y Hungría, ninguno muy adecuado para ser invocado–. La reafirmación rusa de estosúltimos años, perceptible en numerosas declaraciones y actuaciones de Putin en particular, ha dado en Georgia un salto cualitativo. Con ello es previsible un cambio en la actitud rusa en el seno del NRC, que pasará sin duda a ser más agresiva– nunca una cualidad de la que anduvieran escasos los embajadores y ministros rusos, pero por ello mismo su refuerzo es preocupante– con consecuencias seguramente negativas para los diferendos en el Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (CFE), bajo cuyas previsiones, fuertemente disputadas por Rusia,ésta debería ahora dar explicaciones de su despliegue (aunque no parece estén de humor para ello), y para los otros asuntos antes mencionados en el contexto del NRC.
No es tampoco simple coincidencia que este conflicto, nominalmente acerca de la autonomía o independencia de una provincia de un estado soberano, se haya“descongelado” repentinamente a renglón seguido de los desacuerdos sobre Kosovo entre la mayoría de los aliados por una parte, mayoría que felizmente no incluye a España, que han facilitado y hasta aplaudido una independencia que desafía a la lógica, laética y el derecho, y Rusia por otra que, más por solidaridad con el primo serbio que porética o respeto a la ley, se ha negado a reconocerla. Que no se trata deética o derecho lo demuestra la irónica y precisa inversión de papeles: Europa y los EEUU, que atacaron a Serbia sin esperar una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, y que después se constituyeron en garantes y tutores de la secesión de Kosovo en supuesto castigo a Serbia por las acciones genocidas de Miloševic, exigen en Georgia el respeto a las fronteras internacionales admitidas; y Rusia, el defensor de la integridad de Serbia y de la autoridad de la ONU, invoca un supuesto genocidio georgiano sobre los sur–osetios para intervenir en Georgia propiamente dicha sin esa autoridad de la ONU por la que clamaba, y para propiciar la independencia, por supuesto tutelada por Rusia, de Osetia del Sur (y de Abjazia, ya metidos en harina) descalificando a Saakashvili y mencionando una posible petición de procesamiento en La Haya[4]. Esta inversión de papeles debería persuadir a España de tomar los argumentos propuestos por ambos lados para ambos casos cum grano salis, escoger sólo nuestras propias razones, examinar que estén genuinamente de acuerdo con laética y el derecho internacional positivo, desechando toda tentación de realpolitik, y defenderlas con calor en todos los foros, ciertamente incluidos la Unión Europea y la OTAN.
Conclusiones: Los aliados se encuentran ahora en una difícil tesitura. Si se acepta el persuasivo argumento de Glucksman y Lévy no habría otra opción que rectificar y acelerar la inclusión de Ucrania y Georgia en el MAP, para lo que el Consejo Atlántico está autorizado en la Declaración de Bucarest, y enviar toda clase de señales de que la integración de estas naciones como aliados se hará también de manera acelerada, lo que de todos modos no cambiaría mucho lo acordado en la cumbre; en realidad formalmente no cambiaría nada. Pero esto enviaría a Rusia el mensaje simple y desnudo de que agredir no paga dividendos, de que muy al contrario puede ser contraproducente por mucha superioridad militar que se tenga. Ciertamente, los carros de combate rusos, arrasando todo a su paso, se han llevado por delante los dos principales argumentos teóricos en contra de la invitación a Georgia: que está fuera de los confines de Europa, y por tanto violaría la letra del Tratado de Washington, y que sólo se debe invitar a contribuyentes netos de seguridad, no a“consumidores” deésta. Porque la invasión rusa ha puesto el foco sobre un nuevo aspecto de la seguridad europea: un vecino como Rusia, actuando con la deliberada violencia que ha mostrado en su near abroad, que coincide exactamente en este caso con la periferia europea, es un claro riesgo. La extensión de las garantías del Artículo 5 a Georgia y Ucrania contribuiría a limitar este riesgo, con independencia de si la contribución material de estos nuevos aliados a la defensa común es importante o irrelevante. Y si es precisa una prueba objetiva de que ese intervencionismo es peligroso para los vecinos la ha proporcionado Bielorrusia, habitual palmero de Rusia, incluso posible futuro confederado, que guardó durante el conflicto un ensordecedor silencio– hasta que el embajador de Rusia en Minsk manifestó con mal disimulada brutalidad su“perplejidad” por ello, forzando así una tardía y claramente servil declaración bielorrusa de apoyo. La repentina palidez de Alexander Lukashenko– como la de Yulia Timoshenko en Kiev– es perceptible incluso desde aquí.
Sin embargo, el tono de los comentarios leídos estos días no parece indicar que una acelerada inclusión en el Tratado Atlántico sea la opción que se contempla en las capitales europeas, de nuevo divididas por la grieta entre“viejas” y“nuevas” que acuñó Donald Rumsfeld, siendo el tenor de ellos en la“vieja” y más influyente mitad que“esto ha complicado/perjudicado/retrasado varios años– incluso indefinidamente– las expectativas de ingresar pronto de ambos países”. Cuánto de esta actitud se debe al prurito de sostenella y no enmendalla y cuánto al disgusto por la temeraria imprudencia aparentemente exhibida por Saakashvili[5], actitud ciertamente indeseable en un gobernante con quien se estaría atado por lazos tan firmes como el Artículo 5, es imposible decir. Lo que sí podemos afirmar es que esta división no augura una toma de decisión clara sobre una nueva estrategia, y desde luego la decisión de compromiso de la Cumbre pasada no ha sido revisada ni reforzada en el reciente Consejo Atlántico a nivel de MAE convocado urgentemente tras la intervención rusa, aunque sí ha tomado la positiva determinación de crear una Comisión OTAN–Georgia, siguiendo el modelo de la OTAN–Ucrania (NUC), y en parte del Consejo OTAN–Rusia (NRC), naciones estasúltimas entre las del PfP que tenían el singular privilegio de un foro adicional a 26+1. El ingreso de Georgia en este selecto grupo, aunque no tiene directa relevancia respecto al eventual ingreso como aliado (véase Rusia y el NRC), sin duda envía un mensaje en la dirección adecuada.
Pero esta posición, consistente con la mantenida en la pasada cumbre, no evita la otra contradicción antes aludida con la posición de las mismas naciones respecto a la independencia de Kosovo. Y aquí es donde la actitud de nuestra patria,éticamente inatacable pues, como queda dicho, España es de los pocos, muy pocos, aliados que no reconoce la independencia de Kosovo– aunque la continuada presencia de nuestras fuerzas allí resta algo de coherencia a nuestra postura–, debe ser la de liderar un firme reproche a Rusia por su propia inconsistencia al propiciar y luego reconocer la independencia de Surosetia, y a nuestros propios aliados conminarlos a ser consecuentes, no con sus timoratas actitudes de la cumbre, levemente mejoradas con la creación de la Comisión OTAN–Georgia, sino con la lógica de la inviolabilidad de las fronteras internacionales, el principio de no intervención, y, en definitiva, los propios intereses colectivos aliados, que estarán mejor servidos a largo plazo por una actitud gallarda ahora, que debe incluir fuertes sanciones, ayuda abierta a Georgia, propuestas de declaraciones en la ONU, en fin el arsenal completo de acciones políticas y diplomáticas, que por lo que Rusia, ciertamente Medvedev y Putin, interpretarán, no haya duda sobre esto, como debilidad y división occidental. Las conclusiones que los dirigentes rusos saquen de este análisis para el planeamiento y ejecución de actuaciones futuras quedan a la imaginación del lector. De momento, y a la hora de cerrar estas líneas, Rusia ya ha reconocido formalmente la independencia de Abjazia y Osetia del Sur, por supuesto garantizada por fuerzas de pacificación rusas. Su posible ingreso como miembros de la Federación Rusa no ha sido aún citado, pero a nadie sorprenderá que sus nuevos dirigentes lo supliquen pronto. Permanezcan atentos a la pantalla, tras una breve pausa veremos nuevos e interesantes movimientos en esta zona, en Armenia y Azerbayán (Nagorno–Karabaj), en Bielorrusia, Moldova (Transdniestria), y en Ucrania.
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[1] NATO welcomes Ukraine?s and Georgia?s Euro–Atlantic aspirations for membership in NATO. We agreed today that these countries will become members of NATO. Both nations have made valuable contributions to Alliance operations.We welcome the democratic reforms in Ukraine and Georgia and look forward to free and fair parliamentary elections in Georgia in May. MAP is the next step for Ukraine and Georgia on their direct way to membership. Today we make clear that we support these countries applications for MAP. Therefore we will now begin a period of intensive engagement with both at a high political level to address the questions still outstanding pertaining to their MAP applications. We have asked Foreign Ministers to make a first assessment of progress at their December 2008 meeting. Foreign Ministers have the authority to decide on the MAP applications of Ukraine and Georgia.(Bucharest Summit Declaration, para 23)
[2] Se han desvelado recientemente indicios, sin embargo, de que las preparaciones rusas estaban muy avanzadas con anterioridad a cualquier movimiento georgiano, por lo que la reconstrucción de los hechos podrá exonerar o al menos atenuar el cargo de imprudencia a Saakashvili.
[3] Según noticias de agencia, el crucero Moskva en vez de regresar a Sevastopol con el resto ha aprovechado esta relajada ocasión para una amistosa visita a Sujumi, capital de Abjazia, sin duda para descanso de la dotación en un puerto de una (nueva) nación amiga.¿Diplomacia de cañonero? No, por supuesto, eso es cosa de imperialistas como los yanquis, que mientras tanto han tenido que renunciar a llevar ayuda a Poti y en lugar de ello atracar en Batumi, para no coincidir con buques anfibios rusos que están allí retirando sus fuerzas a una velocidad no precisamente apresurada.
[4] Pavel Felgenhauer, analista de Novaya–Gazeta, ha recopilado (ARI 125/2007, Tácticas y objetivos de la posición rusa respecto a la independencia de Kosovo) declaraciones rusas que ilustran ahora a la perfección este doble rasero: Cuando comenzaron los ataques aéreos de la OTAN [sobre Serbia][...] Rusia detuvo sus programas de cooperación con la OTAN [...] Igor Ivanov, MAE de Rusia, declaró:“Por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, se ha producido una agresión contra un Estado soberano de Europa. Nunca desde 1945 ha experimentado Europa tan de cerca una situación tan penosa. Sean cuales sean los motivos esgrimidos por los estrategas estadounidenses para justificar sus acciones, sus verdaderos objetivos son claros: imponer una dictadura política, económica y militar estadounidense [....] El embajador ruso ante la ONU, Sergei Lavrov, declaró que el intento de basar la motivación de los ataques aéreos de la OTAN contra Yugoslavia en el deseo de impedir una catástrofe humanitaria en Kosovo“carecía de validez alguna” y que“cualquier intento de aplicar un enfoque diferente del Derecho internacional y de hacer caso omiso de sus normas y principios básicos sientan un peligroso precedente que podría causar una grave desestabilización y un agudo caos a nivel regional y mundial”. De esta forma, Lavrov introdujo el argumento vigente de Rusia de que Kosovo podría sentar un precedente que extendería la inestabilidad y la secesión a otras regiones (ITAR–Tass/Interfax, 25/III/1999). Más recientemente, en noviembre pasado, de nuevo Lavrov, ahora MAE, subrayó que la solución al problema de Kosovo debía basarse exclusivamente en el Derecho internacional y que cualquier resolución del CSNU relativa a Kosovo debía estar supeditada a un acuerdo mutuo previo entre serbios y albanokosovares (RIA–Novosti, 25/IX/2007). Lo de“peligroso precedente” ha resultado una profecía auto–cumplida (N. del A.).
Entre los comentarios leídos estos días sobre los trágicos– y con potencial para mucha más tragedia– acontecimientos en Georgia, sólo unos pocos comentaristas, aunque felizmente cualificados, han puesto el análisis en el contexto de los debates de abril pasado en la cumbre de la OTAN sobre la invitación a Georgia– junto con Ucrania– para incorporarse al Tratado de Washington. Recordemos que el Presidente Bush llegó a esta Cumbre, laúltima paraél, lleno de ardor combativo en favor de la ampliación, muy en especial para estas dos naciones que, a diferencia de los otros candidatos, Albania, Croacia y Macedonia, no estaban, ni aún están, en el Membership Action Plan (MAP), paso obligado para cualquier miembro del Partnership for Peace (PfP) que contemple el ingreso como miembro de pleno derecho del Tratado.
Es sabido que, al comienzo de la Cumbre de Bucarest, celebrada el 2 y 3 de Abril pasados, el Presidente de EEUU solicitó reuniones restringidas tanto de los Jefes de Estado o de Gobierno como de los Ministros de Asuntos Exteriores, con asistencia sólo de los principales, sin asesores, con el claro designio de forzar una aceptación de las candidaturas de Ucrania y Georgia ante la prevista oposición de varios aliados europeos, notablemente, pero no sólo, Alemania y Francia. El fracaso de su intento fue, con característico estilo OTAN, paliado con una fórmula consensuada en la Declaración formal de la Cumbre que promete el MAP en un futuro indeterminado, y la subsiguiente accesión al Tratado[1].
Los acontecimientos de estosúltimos días han suscitado un debate, presentado apasionadamente por los influyentes filósofos André Glucksman y Bernard–Henri Lévy el 13 de agosto pasado en el periódico El Mundo, acerca de qué hubiera pasado si el Presidente Bush hubiera tenidoéxito en su intento. Los autores no parecen tener dudas de que en tal situación Rusia no se habría atrevido a tanto, y, por consiguiente, que esa era la medida que debería haberse tomado.
Las argumentaciones hipotéticas o contrafactuales basadas en lo que podía haber ocurrido de haberse producido un fenómeno que, como la aceptación de la propuesta del Presidente Bush, no se ha producido, gozan de escaso prestigio en el mundo científico. Elaborar teorías basadas en“qué habría sucedido si...” no suele conducir a resultados muy rigurosos. Pero en este caso la cercanía temporal entre la decisión y los resultados objeto de análisis es tal que, a diferencia de la mayor parte de las historias contra–factuales que hemos leído alrededor de la Segunda Guerra Mundial (período favorito para este ejercicio intelectual) y otros episodios, podemos descartar casi todos los demás factores posibles que afectan al resultado por no haber apenas cambiado en los escasos cuatro meses y medio. Existen además, como veremos, cuestiones objetivas, no sujetas a opinión, que limitan la divergencia entre los dos universos que se separaron el 3 de Abril; uno, virtual, en el que el Consejo Atlántico tomó la decisión de invitar a Ucrania y Georgia, y el otro, el real en el que vivimos. La tentación, pues, de analizar las posibilidades del virtual es lógica.
En primer lugar, es preciso constatar que, incluso en el caso más favorable, la invitación a Ucrania y Georgia nunca podría haber sido inmediata. El intervalo entre la invitación y el depósito en Washington de los instrumentos de accesión ha sido históricamente muy variable: cuatro meses en el caso de Grecia y Turquía, seis meses en el caso de Alemania, cinco en el de España, quince para la República Checa, Hungría y Polonia, dieciséis para Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumanía, pero como se ve siempre creciente y sólo inferior a cinco meses en el ya remoto y políticamente bien diferente 1952. En realidad sólo son representativas, como modelo para futuras incorporaciones, las ocurridas desde diciembre de 1997, es decir, cuando entraron la República Checa, Hungría y Polonia, pues fue la experiencia del período interino de estas naciones la que sirvió para estructurar el citado MAP, que ha pasado a formar parte del proceso formal de adhesión. En otras palabras, incluso en el caso más optimista, hoy podríamos haber tenido a Georgia y Ucrania formando parte del MAP, pero ciertamente sus instrumentos de adhesión estaría aún lejos de ser depositados en Washington, pues no parece concebible una permanencia en el MAP, con las elaboradas fórmulas de reuniones para su seguimiento, de duración inferior a un año.
La importancia de esto es clara: sólo los miembros de pleno derecho pueden invocar el Artículo 5 del Tratado de Washington, y con ello recabar la asistencia de todos los aliados al amparo de la declaración de que el ataque a uno es un ataque a todos. La pertenencia al MAP no genera más derechos que los (escasos) que proporciona la implícita pertenencia al PfP, al que de todos modos Georgia y Ucrania ya pertenecen; es decir, posibilidad de dirigirse al Consejo Atlántico, expresiones de simpatía por parte de Consejo Atlántico, declaraciones de condena del agresor, solidaridad moral y poco más. Cabe argumentar con Glucksman y Lévy que la hipotética admisión en el MAP, con la seguridad que conlleva de convertirse en aliado a corto plazo, habría tenido un cierto efecto de disuasión. Pero obsérvese que la fórmula declarada en Bucarest incluye la promesa específica de que esos países serán un día miembros. Ese presunto efecto de disuasión, si existe– lo que a la luz de lo sucedido es más que dudoso– ya estaría obtenido con lo explicitado.
Muy al contrario, lo que parece es que, lejos de sentirse intimidada por la sombra de la defensa común, Rusia se ha apresurado a actuar precisamente para alejar tal posibilidad. Indudablemente, Georgia ha dado una imagen de inestabilidad, y su Presidente Mikheil Saakashvili de aventurerismo, que no favorecen en absoluto la simpatía de sus futuros aliados de la OTAN. La poco meditada intervención de Georgia en la secesionista Osetia del Sur ha sido un desencadenante hábilmente aprovechado por Moscú[2]– en acertada metáfora, Marco Vicenzino, Director del Global Strategy Project, en su interesante artículo“Una Rusia que se reafirma” dice que este Goliat está siendo más listo que el inexperto David– que incluso ha podido al parecer permitirse el lujo de airear imágenes del Presidente Saakashvili en aparente estado de pánico ante un supuesto ataque de un helicóptero, y cometiendo el imperdonable pecado de conminar a sus acompañantes en ese dramático momento a“salir de allí” ?en inglés! La implicación de que este joven Presidente, que ha cursado estudios en Estados Unidos, no es más que un títere de los americanos, no necesita apenas ser argumentada ante el público ruso, ya predispuesto en esa dirección por su habitual inclinación a creerse víctima de maquinaciones occidentales. No deberían no obstante extraerse exageradas conclusiones de ese espontáneo uso del inglés, pues de sus 40 años de vida apenas ha pasado uno en Estados Unidos.
Podemos, pues, concluir que una vez desencadenado públicamente el debate sobre la posibilidad de invitar a Ucrania y Georgia a la OTAN, el resultado era, en cuanto a los fines rusos, relativamente irrelevante: un imposible resultado abiertamente negativo (imposible, ya que el proponente era Estados Unidos) habría reforzado la imagen de resignación occidental a una indiscutida autoridad rusa sobre su near abroad; si el resultado hubiera sido francamente positivo, los tiempos necesarios hasta adquirir la cobertura del Artículo 5 habrían permitido a Rusia las acciones que de todos modos ha tomado en afirmación de esa autoridad; y finalmente, la solución de compromiso que se adoptó no difiere en la práctica de una invitación, excepto que además transpira una división en el seno de la Alianza que confirma a ojos rusos la presunta decadencia e inoperancia de la OTAN.
Consecuencias del enfrentamiento entre la OTAN y Rusia
El desencuentro entre la OTAN y Rusia no dejará de tener consecuencias en sus relaciones, especialmente en las más tensas sobre el despliegue de misiles estadounidenses en Europa y sobre la candidatura ucraniana. Las negociaciones del programa de defensa antimisil americano, que incluye una estación de radar en la República Checa y diez silos de misiles interceptores en Polonia, también pendieron sobre el Consejo OTAN–Rusia (NRC) de la Cumbre de Bucarest como una espada de Damocles cuyo hilo felizmente terminó intacto. Ahora, una vez firmado el acuerdo por Polonia el 20 de agosto de 2008, el enfrentamiento ha alcanzado un nuevo punto crítico y le ha dado a Rusia la oportunidad de airear de nuevo sus reclamaciones.éstas, que parecían olvidadas tras fracasar el intento de hacer pasar la iniciativa estadounidense como una amenaza contra Rusia, resurgen ahora en el contexto del enfrentamiento por las zonas de influencia y se reanudan las amenazas militares a quienes como Polonia pasan ahora a ser objetivo de los misiles rusos por cerrar acuerdos con Estados Unidos. De momento, en loúnico que parecen de acuerdo la OTAN y Rusia, según han declarado ambos lados, ha sido en congelar toda colaboración, lo que parece ser incluye la contribución naval rusa a la operación Active Endeavour (francamente prescindible), visitas de autoridades y buques de guerra, la celebración de sesiones del NRC y NRC a nivel de Representantes Militares, y con esto, lo más sensible, la pérdida–esperemos que temporal– del principal foro de discusión de múltiples asuntos: interoperabilidad y transparencia, búsqueda y rescate en la mar, defensa antimisil deárea, acuerdo sobre transporte aéreo, etc. Felizmente la cooperación en Afganistán, incluido el acuerdo de paso por territorio ruso, parece haber sido excluida de momento de esta debacle.
Por su parte Ucrania, que acompaña a Georgia en la aventura de transitar por el camino que lleva desde ser una República Socialista Soviética a convertirse en un Estado miembro de la OTAN, un camino que hasta ahora sólo han completado las tres repúblicas bálticas, en una muestra de compañerismo que le honra, especialmente en vista de la profunda división interna entre pro–rusos y pro–occidentales, anunció restricciones a los movimientos de buques de guerra rusos en la base de Sevastopol, en territorio ucraniano pero en régimen de arrendamiento o cesión temporal a Rusia hasta el 2017. La efectividad de este anuncio, más allá de irritar profundamente a Rusia que ha llegado a calificarlo de gesto hostil, es dudosa, pues se hizo cuando ya se habían anunciado conversaciones de paz, por lo que la limitación no parece relevante. Si el cálculo que presidió el anuncio fue el de galvanizar la dividida opinión pública en apoyo de la posición pro–occidental del Presidente Yushchenko y de la Primera Ministra Timoshenko, quien por cierto tras el anuncio ha guardado un silencio más que significativo, se han arriesgado a obtener el efecto opuesto; además, la amenaza no es creíble, entre otras razones porque Crimea, de donde serían las fuerzas que tendrían que imponer las medidas en la base de Sevastopol, es la parte más rusa de la ya muy pro–rusa mitad oriental de Ucrania. En aparente demostración de lo hueco de la declaración ucraniana, algunos de los buques de guerra rusos desplegados para estas operaciones han regresado a Sevastopol sin oposición.[3]
Aunque algo fuera del contexto de este análisis, que se centra en las relaciones Rusia–OTAN, no podemos dejar de mencionar la existencia del oleoducto Bakú–Tiflis–Ceyhan y el paralelo gasoducto Bakú–Tiflis–Erzurum, cuya vulnerabilidad a inestabilidades en la zona no ha pasado desapercibida para nadie. Significativamente, la razón de que ambos pasen por Georgia es a su vez consecuencia de otra bien enquistada enemistad caucasiana, que ha obligado a alargar ambos trazados para evitar que Turquía y su fiel amiga Azerbaiyán tengan que negociar con la aborrecida y pro–rusa Armenia. Esto es un recordatorio de que, si el“choque de civilizaciones” de los Balcanes ha sido una fuente de problemas durante un siglo, con Kosovo como el más reciente, ojaláúltimo, episodio, el Cáucaso, con su no inferior mezcla de lenguas, etnias y religiones, y el colapso del imperio ruso–soviético habiendo cumplido la función del hundimiento del otomano, puede muy bien ser la causa de una serie de conflictos encadenados, con la complicación añadida de encontrarse a caballo de uno de los más importantes suministros de energía a Europa, una dependencia que limita las opciones europeas para intervenir si una crisis lo aconseja.
Pero, esté el petróleo o no detrás de todo esto, el asunto de Georgia trasciende con mucho los posibles intereses comerciales. El orgullo nacional ruso, que llevaba décadas sufriendo humillaciones, ha encontrado la ocasión de oro de rehabilitarse, y lo ha hecho de la manera más dramática, interviniendo en un país soberano–lo que no se atrevía a hacer desde Afganistán, ni tiene otros precedentes en más de medio siglo que éste, Checoslovaquia y Hungría, ninguno muy adecuado para ser invocado–. La reafirmación rusa de estosúltimos años, perceptible en numerosas declaraciones y actuaciones de Putin en particular, ha dado en Georgia un salto cualitativo. Con ello es previsible un cambio en la actitud rusa en el seno del NRC, que pasará sin duda a ser más agresiva– nunca una cualidad de la que anduvieran escasos los embajadores y ministros rusos, pero por ello mismo su refuerzo es preocupante– con consecuencias seguramente negativas para los diferendos en el Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (CFE), bajo cuyas previsiones, fuertemente disputadas por Rusia,ésta debería ahora dar explicaciones de su despliegue (aunque no parece estén de humor para ello), y para los otros asuntos antes mencionados en el contexto del NRC.
No es tampoco simple coincidencia que este conflicto, nominalmente acerca de la autonomía o independencia de una provincia de un estado soberano, se haya“descongelado” repentinamente a renglón seguido de los desacuerdos sobre Kosovo entre la mayoría de los aliados por una parte, mayoría que felizmente no incluye a España, que han facilitado y hasta aplaudido una independencia que desafía a la lógica, laética y el derecho, y Rusia por otra que, más por solidaridad con el primo serbio que porética o respeto a la ley, se ha negado a reconocerla. Que no se trata deética o derecho lo demuestra la irónica y precisa inversión de papeles: Europa y los EEUU, que atacaron a Serbia sin esperar una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, y que después se constituyeron en garantes y tutores de la secesión de Kosovo en supuesto castigo a Serbia por las acciones genocidas de Miloševic, exigen en Georgia el respeto a las fronteras internacionales admitidas; y Rusia, el defensor de la integridad de Serbia y de la autoridad de la ONU, invoca un supuesto genocidio georgiano sobre los sur–osetios para intervenir en Georgia propiamente dicha sin esa autoridad de la ONU por la que clamaba, y para propiciar la independencia, por supuesto tutelada por Rusia, de Osetia del Sur (y de Abjazia, ya metidos en harina) descalificando a Saakashvili y mencionando una posible petición de procesamiento en La Haya[4]. Esta inversión de papeles debería persuadir a España de tomar los argumentos propuestos por ambos lados para ambos casos cum grano salis, escoger sólo nuestras propias razones, examinar que estén genuinamente de acuerdo con laética y el derecho internacional positivo, desechando toda tentación de realpolitik, y defenderlas con calor en todos los foros, ciertamente incluidos la Unión Europea y la OTAN.
Conclusiones: Los aliados se encuentran ahora en una difícil tesitura. Si se acepta el persuasivo argumento de Glucksman y Lévy no habría otra opción que rectificar y acelerar la inclusión de Ucrania y Georgia en el MAP, para lo que el Consejo Atlántico está autorizado en la Declaración de Bucarest, y enviar toda clase de señales de que la integración de estas naciones como aliados se hará también de manera acelerada, lo que de todos modos no cambiaría mucho lo acordado en la cumbre; en realidad formalmente no cambiaría nada. Pero esto enviaría a Rusia el mensaje simple y desnudo de que agredir no paga dividendos, de que muy al contrario puede ser contraproducente por mucha superioridad militar que se tenga. Ciertamente, los carros de combate rusos, arrasando todo a su paso, se han llevado por delante los dos principales argumentos teóricos en contra de la invitación a Georgia: que está fuera de los confines de Europa, y por tanto violaría la letra del Tratado de Washington, y que sólo se debe invitar a contribuyentes netos de seguridad, no a“consumidores” deésta. Porque la invasión rusa ha puesto el foco sobre un nuevo aspecto de la seguridad europea: un vecino como Rusia, actuando con la deliberada violencia que ha mostrado en su near abroad, que coincide exactamente en este caso con la periferia europea, es un claro riesgo. La extensión de las garantías del Artículo 5 a Georgia y Ucrania contribuiría a limitar este riesgo, con independencia de si la contribución material de estos nuevos aliados a la defensa común es importante o irrelevante. Y si es precisa una prueba objetiva de que ese intervencionismo es peligroso para los vecinos la ha proporcionado Bielorrusia, habitual palmero de Rusia, incluso posible futuro confederado, que guardó durante el conflicto un ensordecedor silencio– hasta que el embajador de Rusia en Minsk manifestó con mal disimulada brutalidad su“perplejidad” por ello, forzando así una tardía y claramente servil declaración bielorrusa de apoyo. La repentina palidez de Alexander Lukashenko– como la de Yulia Timoshenko en Kiev– es perceptible incluso desde aquí.
Sin embargo, el tono de los comentarios leídos estos días no parece indicar que una acelerada inclusión en el Tratado Atlántico sea la opción que se contempla en las capitales europeas, de nuevo divididas por la grieta entre“viejas” y“nuevas” que acuñó Donald Rumsfeld, siendo el tenor de ellos en la“vieja” y más influyente mitad que“esto ha complicado/perjudicado/retrasado varios años– incluso indefinidamente– las expectativas de ingresar pronto de ambos países”. Cuánto de esta actitud se debe al prurito de sostenella y no enmendalla y cuánto al disgusto por la temeraria imprudencia aparentemente exhibida por Saakashvili[5], actitud ciertamente indeseable en un gobernante con quien se estaría atado por lazos tan firmes como el Artículo 5, es imposible decir. Lo que sí podemos afirmar es que esta división no augura una toma de decisión clara sobre una nueva estrategia, y desde luego la decisión de compromiso de la Cumbre pasada no ha sido revisada ni reforzada en el reciente Consejo Atlántico a nivel de MAE convocado urgentemente tras la intervención rusa, aunque sí ha tomado la positiva determinación de crear una Comisión OTAN–Georgia, siguiendo el modelo de la OTAN–Ucrania (NUC), y en parte del Consejo OTAN–Rusia (NRC), naciones estasúltimas entre las del PfP que tenían el singular privilegio de un foro adicional a 26+1. El ingreso de Georgia en este selecto grupo, aunque no tiene directa relevancia respecto al eventual ingreso como aliado (véase Rusia y el NRC), sin duda envía un mensaje en la dirección adecuada.
Pero esta posición, consistente con la mantenida en la pasada cumbre, no evita la otra contradicción antes aludida con la posición de las mismas naciones respecto a la independencia de Kosovo. Y aquí es donde la actitud de nuestra patria,éticamente inatacable pues, como queda dicho, España es de los pocos, muy pocos, aliados que no reconoce la independencia de Kosovo– aunque la continuada presencia de nuestras fuerzas allí resta algo de coherencia a nuestra postura–, debe ser la de liderar un firme reproche a Rusia por su propia inconsistencia al propiciar y luego reconocer la independencia de Surosetia, y a nuestros propios aliados conminarlos a ser consecuentes, no con sus timoratas actitudes de la cumbre, levemente mejoradas con la creación de la Comisión OTAN–Georgia, sino con la lógica de la inviolabilidad de las fronteras internacionales, el principio de no intervención, y, en definitiva, los propios intereses colectivos aliados, que estarán mejor servidos a largo plazo por una actitud gallarda ahora, que debe incluir fuertes sanciones, ayuda abierta a Georgia, propuestas de declaraciones en la ONU, en fin el arsenal completo de acciones políticas y diplomáticas, que por lo que Rusia, ciertamente Medvedev y Putin, interpretarán, no haya duda sobre esto, como debilidad y división occidental. Las conclusiones que los dirigentes rusos saquen de este análisis para el planeamiento y ejecución de actuaciones futuras quedan a la imaginación del lector. De momento, y a la hora de cerrar estas líneas, Rusia ya ha reconocido formalmente la independencia de Abjazia y Osetia del Sur, por supuesto garantizada por fuerzas de pacificación rusas. Su posible ingreso como miembros de la Federación Rusa no ha sido aún citado, pero a nadie sorprenderá que sus nuevos dirigentes lo supliquen pronto. Permanezcan atentos a la pantalla, tras una breve pausa veremos nuevos e interesantes movimientos en esta zona, en Armenia y Azerbayán (Nagorno–Karabaj), en Bielorrusia, Moldova (Transdniestria), y en Ucrania.
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[1] NATO welcomes Ukraine?s and Georgia?s Euro–Atlantic aspirations for membership in NATO. We agreed today that these countries will become members of NATO. Both nations have made valuable contributions to Alliance operations.We welcome the democratic reforms in Ukraine and Georgia and look forward to free and fair parliamentary elections in Georgia in May. MAP is the next step for Ukraine and Georgia on their direct way to membership. Today we make clear that we support these countries applications for MAP. Therefore we will now begin a period of intensive engagement with both at a high political level to address the questions still outstanding pertaining to their MAP applications. We have asked Foreign Ministers to make a first assessment of progress at their December 2008 meeting. Foreign Ministers have the authority to decide on the MAP applications of Ukraine and Georgia.(Bucharest Summit Declaration, para 23)
[2] Se han desvelado recientemente indicios, sin embargo, de que las preparaciones rusas estaban muy avanzadas con anterioridad a cualquier movimiento georgiano, por lo que la reconstrucción de los hechos podrá exonerar o al menos atenuar el cargo de imprudencia a Saakashvili.
[3] Según noticias de agencia, el crucero Moskva en vez de regresar a Sevastopol con el resto ha aprovechado esta relajada ocasión para una amistosa visita a Sujumi, capital de Abjazia, sin duda para descanso de la dotación en un puerto de una (nueva) nación amiga.¿Diplomacia de cañonero? No, por supuesto, eso es cosa de imperialistas como los yanquis, que mientras tanto han tenido que renunciar a llevar ayuda a Poti y en lugar de ello atracar en Batumi, para no coincidir con buques anfibios rusos que están allí retirando sus fuerzas a una velocidad no precisamente apresurada.
[4] Pavel Felgenhauer, analista de Novaya–Gazeta, ha recopilado (ARI 125/2007, Tácticas y objetivos de la posición rusa respecto a la independencia de Kosovo) declaraciones rusas que ilustran ahora a la perfección este doble rasero: Cuando comenzaron los ataques aéreos de la OTAN [sobre Serbia][...] Rusia detuvo sus programas de cooperación con la OTAN [...] Igor Ivanov, MAE de Rusia, declaró:“Por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, se ha producido una agresión contra un Estado soberano de Europa. Nunca desde 1945 ha experimentado Europa tan de cerca una situación tan penosa. Sean cuales sean los motivos esgrimidos por los estrategas estadounidenses para justificar sus acciones, sus verdaderos objetivos son claros: imponer una dictadura política, económica y militar estadounidense [....] El embajador ruso ante la ONU, Sergei Lavrov, declaró que el intento de basar la motivación de los ataques aéreos de la OTAN contra Yugoslavia en el deseo de impedir una catástrofe humanitaria en Kosovo“carecía de validez alguna” y que“cualquier intento de aplicar un enfoque diferente del Derecho internacional y de hacer caso omiso de sus normas y principios básicos sientan un peligroso precedente que podría causar una grave desestabilización y un agudo caos a nivel regional y mundial”. De esta forma, Lavrov introdujo el argumento vigente de Rusia de que Kosovo podría sentar un precedente que extendería la inestabilidad y la secesión a otras regiones (ITAR–Tass/Interfax, 25/III/1999). Más recientemente, en noviembre pasado, de nuevo Lavrov, ahora MAE, subrayó que la solución al problema de Kosovo debía basarse exclusivamente en el Derecho internacional y que cualquier resolución del CSNU relativa a Kosovo debía estar supeditada a un acuerdo mutuo previo entre serbios y albanokosovares (RIA–Novosti, 25/IX/2007). Lo de“peligroso precedente” ha resultado una profecía auto–cumplida (N. del A.).
[5] De nuevo es preciso puntualizar aquí que este juicio negativo tal vez tenga que ser revisado.
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