David G. Victor y Sarah Eskreis-Winkler
Aprovechar al máximo las reservas estratégicas de petróleo
Desde el embargo petrolero árabe de principios de la década de los setenta, Estados Unidos ha gastado casi 50 000 millones de dólares (en dólares actuales) para construir y mantener una enorme reserva estratégica de petróleo crudo. Almacenada en domos salíferos subterráneos a lo largo de las costas de Luisiana y Texas, la Reserva Estratégica de Petróleo (REP) de Estados Unidos consta actualmente de más de 700 millones de barriles. Otros grandes importadores de petróleo —especialmente Japón y los países europeos— han hecho fuertes gastos para aumentar sus propias reservas y muchos de ellos están analizando la necesidad de crear reservas aún mayores. En su discurso sobre el Estado de la Unión de enero de 2007, el presidente George W. Bush hizo un llamado para aumentar las reservas del país a 1 500 millones de barriles en el futuro cercano. Como el precio del petróleo crudo probablemente continuará aumentando por encima de los 100 dólares por barril, esta medida podría tener un costo de entre 70 000 y 100 000 millones de dólares. El Congreso ha autorizado el aumento de la REP a 1 000 millones de barriles, pero aún no ha asignado los fondos necesarios. (Además, en mayo, motivado por los altos precios del petróleo y el ambiente político del año electoral, bloqueó temporalmente los esfuerzos del gobierno de Bush por seguir llenando la REP). Después de los recursos militares gastados para mantener el flujo del suministro de petróleo del Golfo Pérsico y de otras importantes regiones productoras de petróleo, la REP es la inversión en seguridad energética más costosa de Estados Unidos.
La teoría que motiva este esfuerzo es que un sistema de reservas petroleras bien coordinado puede proteger al país de las crisis internas y externas del mercado mundial del petróleo. Las reservas estratégicas permiten que los gobiernos mitiguen la presión sobre el suministro de crudo ocasionada por interrupciones inesperadas, al liberar parte de éstas al mercado. Pueden ayudar a los gobiernos de los países importadores de petróleo a atenuar los efectos de las crisis de las regiones exportadoras o de las rutas críticas de suministro, tales como el Estrecho de Hormuz, a través del cual transita un tercio de todas las exportaciones de este energético. Las reservas estratégicas reducen la dependencia de proveedores cruciales, como Irán y Venezuela, que tienden a usar el petróleo como carta de negociación cuando el mercado se ve presionado. Además, podrían reducir (al menos un poco) los enormes ingresos que fluyen a los exportadores de petróleo como Rusia, y ayudar a que sean unos agitadores menos imponentes. Así, en teoría, las reservas de petróleo son una importante herramienta tanto para la política económica como para la exterior.
En la práctica, sin embargo, las reservas estratégicas sólo pueden aumentar la seguridad energética cuando se manejan adecuadamente. Además, en ese frente, el historial de la mayoría de los Estados con grandes reservas es desalentador. La mayoría de los países tiene procedimientos poco transparentes y poco confiables que rigen el momento en el que sus gobiernos pueden llenar sus reservas y en el que pueden liberar el petróleo. Washington, entre otros gobiernos, toma decisiones sobre el almacenamiento y el uso del petróleo con base en una visión obsoleta del mercado petrolero. Cuando Estados Unidos y otros países crearon por primera vez sus reservas de petróleo, varias compañías petroleras importantes y los principales países exportadores de petróleo controlaban la confiabilidad y el precio del energético, porque poseían la mayor parte de la capacidad de producción excedente del mundo. El mercado actual, en cambio, tiene poca capacidad excedente y los precios se establecen en los mercados de materias primas, dominados por volúmenes masivos de intercambios privados para entrega en el presente y en el futuro. Sin embargo, las reservas estratégicas rara vez se manejan con una visión exacta de estos mercados, aun cuando una administración eficaz significaría poder ofrecer un suministro confiable en momentos de escasez, sin afectar los enormes beneficios de la especulación en otros. Contar con reservas más grandes podría ayudar a mejorar la seguridad energética de Estados Unidos, pero hasta que el gobierno de este país administre de manera más adecuada su petróleo estratégico, gastar hasta 100 000 millones de dólares para duplicar la REP —que ya es el sistema de almacenamiento de petróleo más grande y costoso del mundo— sería un enorme desperdicio de dinero.
Un esfuerzo como ése sólo se justificaría si Washington reformara radicalmente el tratamiento que le da a las reservas de Estados Unidos y lo coordinara con el del resto del mundo. Más importante aún, Estados Unidos debe delegar el control de sus reservas de petróleo, actualmente a cargo del Presidente (y de los funcionarios del Departamento de Energía y del Departamento de Estado designados por él), a un consejo independiente para las reservas petroleras. La discreción presidencial, que alguna vez se pensó daba flexibilidad al sistema y hacía de la REP una poderosa herramienta de política exterior, ahora tiene el efecto opuesto. El control presidencial ha politizado las decisiones sobre las reservas, especialmente debido a que la mayoría de los presidentes de Estados Unidos han demostrado ser incapaces de moverse de manera rápida y convincente en los mercados de materias primas.
Asimismo, debido a que el petróleo es una materia prima global intercambiable, Estados Unidos también debe promover una mejor coordinación internacional de las reservas nacionales. El sistema actual de coordinación internacional en general ha funcionado bien durante crisis breves, como después de los huracanes Katrina y Rita, pero tiende a fallar cuando más se le necesita, es decir, cuando las interrupciones al suministro de petróleo son graves y es más probable que los Estados atiendan primero las necesidades propias. El indicador actual para evaluar si los importadores están haciendo su parte para protegerse del suministro incierto de petróleo es la cantidad del energético que almacenan en sus reservas estratégicas. Un mejor sistema se centraría, en cambio, en qué tan bien manejan dichas reservas.
Perros de reserva
Una lección que aprendieron los importadores de petróleo en 1973, después de que los países árabes redujeron sus exportaciones y aumentaron los precios en represalia al apoyo que Occidente le dio a Israel durante la Guerra de Yom Kippur, fue qué tan vulnerables eran a las repercusiones sobre los suministros: el precio del crudo se disparó de aproximadamente tres a alrededor de doce dólares, y permaneció en esos niveles hasta 1979, cuando volvió a dispararse. Para ayudar a limitar la dependencia que Estados Unidos tiene de los volubles proveedores de petróleo, el Congreso aprobó, en 1975, una legislación que autorizaba la construcción de la REP, con el fin de permitir que el gobierno adquiriera y almacenara petróleo y lo liberara cuando fuera necesario.
El modelo original de la REP reflejaba la estructura del mercado petrolero de ese entonces, en el que la predictibilidad dependía de la capacidad que tenían unas cuantas compañías y países productores importantes para entregar suministros adicionales en un santiamén. El estatuto de 1975 se centraba en la ocurrencia de una “interrupción grave del suministro energético” y establecía las condiciones en las que el Presidente podía declarar una crisis para después, mediante el Secretario de Energía, utilizar las reservas de petróleo propiedad del gobierno a partir de un proceso competitivo de venta. Durante los siguientes años, Estados Unidos acumuló reservas de manera sostenida, aunque hizo una pausa entre 1979 y 1980, cuando las consecuencias de la Revolución iraní provocaron que los precios del petróleo se dispararan nuevamente; reinició estas actividades cuando los precios disminuyeron en la década de los ochenta. También comenzó a depender más de las fuerzas del mercado interno, y retiró la mayor parte de los controles de precios y las cuotas.
La primera prueba importante a la que se enfrentó el sistema surgió en 1989, después de que el derrame del Exxon Valdez causó estragos en los embarques de petróleo de Alaska, lo que generó escasez en los mercados locales e incrementó los precios una vez más. El presidente George H. W. Bush no liberó el petróleo de la REP en ese momento, en parte debido a que estaba renuente a hacerlo y en parte, también, porque la ley le daba autoridad para actuar únicamente en caso de presentarse una emergencia de gran escala. Para corregir esto, el Congreso aprobó una ley que le daba al Presidente autorización para vender, prestar e intercambiar el petróleo de la REP, incluso en aquellos casos que no llegaban a ser una “interrupción grave del suministro energético”. La nueva ley reconocía, además, que las interrupciones internas del suministro de petróleo eran tan peligrosas como las ocasionadas por una potencia extranjera.
A pesar de estos esfuerzos, el mal uso de la REP continuó menoscabando el propósito de las reservas. Bush le asestó un revés durante la Guerra del Golfo al no liberar reservas significativas después de anunciar los ataques aéreos de Estados Unidos contra Iraq, en enero de 1991. Seis meses antes, cuando Saddam Hussein invadió Kuwait y se apropió de sus campos petroleros, Bush autorizó una venta de “prueba” de sólo 5 millones de barriles, la cual tuvo efectos mínimos. El Presidente finalmente vendió 17.3 millones de barriles durante la Operación Tormenta del Desierto. Aunque el mercado se calmó, este resultado se debió principalmente a la victoria de las fuerzas de la coalición en el campo de batalla y a la promesa de Arabia Saudita de que aumentaría su producción si era necesario. El daño a la credibilidad de la REP ya estaba hecho.
Las reservas también se administraron mal en tiempos de calma relativa. El abastecimiento de la REP se desaceleró a principios de los noventa, se detuvo en 1994 y, posteriormente, se revirtió cuando el presidente Bill Clinton hizo un trato con los halcones del presupuesto para vender algunas reservas, con el fin de ayudar a equilibrarlo. Con esto, hizo exactamente lo contrario de lo que la situación requería: los precios del petróleo eran bajos en ese momento; era una oportunidad ideal para rellenar las reservas. Diez años después, el presidente George W. Bush cometió el error opuesto. Después de que los ataques del 11-S revivieron la ansiedad sobre la seguridad petrolera global, el Congreso autorizó al gobierno para que aumentara la REP a 1 000 millones de barriles (en ese momento contaba con 545 millones de barriles). Bush redobló los esfuerzos para llevar a la REP a su capacidad actual, 728 millones de barriles, sin dar suficiente consideración a la manera como esa acción afectaría los precios del mercado. Incluso ejerció presión durante parte de la huelga petrolera de diciembre de 2002 en Venezuela, lo cual disparó temporalmente los precios del crudo. Durante las presidencias de Clinton y de George W. Bush, Estados Unidos administró la REP exactamente al revés —vendiendo cuando los precios estaban bajos y comprando cuando estaban altos—, con lo que se dilapidaron alrededor de 1 000 millones de dólares a lo largo de dos décadas.
Mientras tanto, aún no se le ha dado suficiente buen uso a la REP. Los comerciantes de petróleo, a la luz de inventarios bajos y precios volátiles antes de la invasión de Iraq en 2003, esperaban que Bush liberara las reservas petroleras para calmar al mercado. Bush no lo hizo, debido a que su administración había concluido que el gobierno no debía menoscabar la especulación privada y que las reservas de petróleo del país debían seguir al nivel más alto posible por si se necesitaran en el futuro. Ésta fue una mala decisión ya que las reservas privadas fueron insuficientes para mitigar los efectos de un suceso tan importante como una guerra en el Golfo Pérsico. A esto siguieron confusión y críticas, así como precios aún más volátiles. En 2005, el gobierno de Bush vendió o prestó más de 20 millones de barriles de petróleo de la REP después de que los huracanes Katrina y Rita devastaron los sistemas de suministro y refinación de petróleo del Golfo de México. Esta medida ayudó a aliviar la escasez de crudo resultante, pero lo que ayudó más fue la importación de suministros adicionales de productos refinados, como gasolina, y la relajación temporal de las restricciones ambientales, que permitieron a los mercados de combustible operar con mayor flexibilidad.
Debido a lo impredecible de la administración de las reservas petroleras de Estados Unidos, la utilidad de la REP se cuestiona ahora. A diferencia de la década de los setenta, actualmente la seguridad petrolera está en función de los precios que surgen en mercados de materias primas complejos y, con frecuencia, cambiantes; esta circunstancia hace que sea imposible que el Presidente actúe con decisión. Al mismo tiempo, la industria petrolera se ha convertido en un sistema de entrega justo a tiempo, con cadenas de suministro más largas, las cuales son más sensibles a las interrupciones que las cadenas más cortas. Las vulnerabilidades geopolíticas se han multiplicado. Los productores de petróleo que solían tener una gran capacidad de producción adicional ahora cuentan con una capacidad muy reducida, por lo que incluso las interrupciones menores en el suministro pueden tener efectos significativos. El juego para garantizar la seguridad petrolera ha cambiado.
El tanque mundial
Otros países también han acumulado reservas estratégicas de petróleo, aunque rara vez las han usado. Casi todos los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se han unido a la Agencia Internacional de la Energía (AIE), una dependencia de la OCDE creada en 1974 para ayudar a supervisar las políticas energéticas nacionales. La AIE requiere que sus miembros acumulen suficiente petróleo para cubrir noventa días de importaciones. También deben participar en el Programa Internacional de Energía, que coordina la liberación de reservas estratégicas y establece los procedimientos para frenar la demanda de petróleo en momentos de grave escasez. El Programa Internacional de Energía fue diseñado originalmente para ponerse en marcha cuando cualquier país miembro de la AIE sufriera una (alarmante) reducción del 7% en el suministro de petróleo. Pero los miembros de la AIE pronto aprendieron que establecer objetivos numéricos era una forma muy deficiente de administrar los productos del petróleo. Durante la crisis petrolera posterior a la Revolución iraní de 1979, descubrieron que los protocolos de intercambio de petróleo de la AIE eran demasiado engorrosos para ser útiles en una crisis de tan rápida evolución: aunque la escasez era grave, no alcanzó la marca del 7%. Otro problema fue que, al verse presionados, los miembros de la AIE tendían a ver primero por sus propios intereses: en lugar de compartir petróleo, muchos de ellos lo acaparaban, lo que provocaba que la escasez se multiplicara y los precios subieran aún más.
En respuesta a estas fallas, la AIE adoptó en 1984 nuevos procedimientos diseñados para permitir una respuesta más rápida y flexible. En cuatro ocasiones se han elaborado planes de contingencia basados en estos procedimientos —antes de la Guerra del Golfo de 1991, en previsión del problema informático del año 2000, poco después del 11-S y después de los huracanes Katrina y Rita— y se han usado dos veces. Durante la Guerra del Golfo, los miembros de la AIE se comprometieron a liberar colectivamente casi 2 millones de barriles de las reservas de petróleo por día durante al menos diez días; después de los huracanes de 2005, prometieron liberar hasta 2 millones de barriles al día durante treinta días. En ambos casos, la AIE demostró ser un foro útil para la coordinación; el sistema pareció ser valioso, al menos durantes estas crisis contenidas.
Sin embargo, queda poco claro si la AIE sería eficaz frente al tipo de grave escasez que, en principio, motivó a los gobiernos de Occidente a crear reservas estratégicas de petróleo. La agencia mide el cumplimiento de los miembros según el número de días de importaciones que cubren las reservas almacenadas en su territorio. Prácticamente no toma en cuenta los factores que rigen la manera como los países administran realmente sus reservas o si éstas estarían en verdad disponibles en tiempos de crisis. Sin embargo, la administración de las reservas varía enormemente. La mayoría de los países, incluido Estados Unidos, concentran la toma de decisiones estratégicas en los niveles más altos del gobierno, lo que quiere decir que, al menos en teoría, pueden actuar rápidamente. Pero en general no es así, y las políticas varían conforme cambian los gobiernos, lo cual socava la credibilidad de estas disposiciones. Otros Estados, en especial los países europeos con una larga tradición de administración corporativista, dependen de una engorrosa toma de decisiones conjunta entre el gobierno y la industria. (Sin embargo, la Unión Europea actualmente está reescribiendo sus reglas con el fin de que el control de las reservas pase de sus miembros a una sola autoridad de la UE, lo que podría hacer que su manejo sea más transparente y predecible). Muchos Estados, como Japón, también mezclan las reservas estratégicas del Estado con las que los comerciantes de petróleo utilizan para protegerse de los cambios en las condiciones del mercado. Esto podría ser un problema porque, en una crisis, los propietarios de reservas públicas y privadas generalmente tienen incentivos divergentes, y es difícil saber si tales arreglos son lo suficientemente flexibles como para permitir que el gobierno aproveche las reservas privadas para propósitos estratégicos de manera confiable. El cumplimiento de las normas de la AIE también varía tanto que la regla de noventa días de la agencia es, en el mejor de los casos, apenas un punto de referencia. Estados Unidos se queda corto, ya que cuenta con reservas apenas suficientes para cubrir sesenta días de importaciones. Japón cumple en exceso: cuenta con 160 días de importaciones, a pesar de la disminución interna de consumo de petróleo y de los altísimos costos de mantener reservas en tanques a prueba de terremotos.
Nadie sabe cómo funcionarían realmente los procedimientos de la AIE en una crisis grave, pero las señales no son alentadoras. Debido a que la capacidad de producción adicional está en el nivel más bajo de su historia, cuando los gobiernos se enfrenten a una nueva crisis petrolera será aún más probable que adopten políticas que favorezcan sus intereses particulares en lugar del bien común que después de la crisis de la década de los setenta. Los sistemas internacionales de coordinación siempre se ven entorpecidos por el hecho de que el poder final de decisión recae en los gobiernos nacionales, pero la AIE se enfrenta a un problema adicional: el hecho de que gobiernos clave mantengan un control ejecutivo sobre las reservas de petróleo de sus países facilita aún más que los políticos interfieran con la administración de las reservas, justo en momentos en los que los participantes del mercado petrolero necesitan confiar en que los gobiernos colaborarán. En comparación con otras instituciones internacionales, la AIE es eficaz, pero no puede hacer más de lo que sus miembros le permiten.
Todos a bordo
Antes de comenzar a gastar hasta 100 000 millones de dólares para duplicar la REP, el gobierno de Estados Unidos debe administrar sus reservas existentes de manera más eficaz, además de alentar a otros países a hacer lo mismo. El primer paso sería crear un nuevo consejo independiente para las reservas petroleras, que asumiría casi todas las responsabilidades sobre la REP actualmente asignadas al Presidente, al Departamento de Energía y al Departamento de Estado. El consejo sería el principal punto de contacto de la AIE en Estados Unidos y decidiría cuándo hacer acopio de petróleo y cuándo liberarlo, con el objetivo de desarrollar la capacidad del gobierno estadounidense para responder de manera eficaz a las grandes crisis geopolíticas en el mercado mundial del petróleo. (Sin embargo, no actuaría para influir sobre los precios del petróleo de manera regular, ya que es mejor que éstos queden a merced de las fuerzas del mercado). Una administración tan independiente aumentaría la utilidad de la REP y permitiría una mejor sincronización con los mercados de materias primas. El consejo tendría poderes amplios para liberar petróleo, si determina que los mercados no pueden generar por sí solos una respuesta sistemática a una crisis. Al utilizar este poder amplio, no sólo liberaría el petróleo cuando fuera necesario, sino que también anunciaría en qué condiciones intervendría antes de que se presente una crisis. Dichas señales ayudarían a reducir parte de la confusión que reina actualmente. El consejo también ajustaría sus medidas a los problemas particulares que necesiten solución. Si una crisis petrolera provocara inquietud acerca de la inflación, por ejemplo, entonces el consejo podría instar a la Reserva Federal para que hiciera ajustes a la política monetaria, lo que, en ese caso, sería más eficaz que liberar las reservas de petróleo.
Este nuevo sistema de administración requeriría que el Congreso aprobara nuevas leyes, incluida una que actualizara el tamaño de la REP. Por ahora, la mejor estrategia a este respecto probablemente sería ampliar la REP para que cubriera noventa días de importaciones (de todas formas, ése es el requerimiento de la AIE), lo que, a los niveles actuales de importación, sería de alrededor de 1 200 millones de barriles. Pero la nueva ley también debería darle la facultad a esta entidad, que podría tomar el nombre de Consejo de la Reserva Petrolera, para ajustar esa cifra, si puede justificar que se requiere una reserva más grande o más reducida.
El éxito del Consejo de la Reserva Petrolera dependería de la forma como responda el mercado. La REP actual es enorme —aunque las estimaciones varían, se cree que es de alrededor de dos veces el total de todas las reservas privadas en suelo estadounidense—, pero se sabe poco sobre la forma como se administran las reservas privadas. El Consejo ayudaría a reunir y a publicar más información sobre las reservas en Estados Unidos y contribuiría a los diferentes esfuerzos internacionales para mejorar los datos sobre producción, comercio y almacenamiento de petróleo. Dicha información es ahora sorprendentemente escasa, sobre todo dadas la importancia del petróleo para las economías modernas, las tensiones del mercado petrolero actual y la necesidad de comprender la relación exacta entre las reservas públicas y privadas. Asimismo, la mala administración de las reservas estratégicas puede desalentar a los inversionistas privados para crear reservas propias. Actualmente, parece haber pocos desplazamientos de este tipo, pero eso simplemente podría reflejar el hecho de que se considera que la REP está inactiva o “muerta”. Pero una REP más eficaz podría aumentar el peligro y, por lo tanto, el Consejo tendría que estar sumamente alerta y asegurarse de establecer reglas claras que permitan el uso de la REP sólo en caso de crisis graves o inesperadas.
El Consejo de la Reserva Petrolera también evaluaría periódicamente si el gobierno de Estados Unidos necesita otros tipos de reservas, como de gasolina, de combustible para aviación y de otros productos refinados. Tales reservas, muy costosas de crear y mantener, no parecen estar garantizadas actualmente. No estuvieron garantizadas después de los huracanes de 2005, porque el relajamiento temporal de las normas ambientales en Estados Unidos permitió que más de esos productos se vendieran en el mercado interno y que extensos suministros adicionales fueran redirigidos desde Europa. La situación podría cambiar, sin embargo, ya que Estados Unidos depende cada vez más de grandes importaciones de productos refinados provenientes de lugares lejanos, que podrían ser más vulnerables a las interrupciones.
No hay modelos perfectos para una reserva eficaz, pero un buen modelo se puede basar en el papel que tiene la Reserva Federal en la política monetaria. De forma muy parecida a lo que hace el Comité de Mercado Abierto de la Reserva Federal, el objetivo de crear un Consejo de la Reserva Petrolera sería el de conferir el poder de tomar decisiones económicas críticas a una autoridad que sea relativamente independiente de las injerencias políticas y que aún así esté sometida a la supervisión política. Durante las crisis, el Consejo de la Reserva Petrolera también tendría la independencia para tomar decisiones difíciles que pudieran causar daños en el futuro cercano —como lo hizo la Reserva Federal cuando decidió tomar las medidas que dieron pie a la recesión que controló la inflación a principios de la década de los ochenta—. Pero también habría diferencias significativas entre ambos organismos. Por ejemplo, el Consejo de la Reserva Petrolera haría muy poco la mayor parte del tiempo, porque su papel sería el de actuar únicamente en crisis geopolíticas importantes que afectaran el mercado del petróleo. Por ende, quizás sería mejor insertar al Consejo de la Reserva Petrolera en el sistema de la Reserva Federal, cuyo amplio y competente personal podría aprovecharse cuando el Consejo, habitualmente inactivo, aumentara su actividad. El Consejo podría ser una rama del Banco de la Reserva Federal de Dallas (que tiene la mayor experiencia en mercados energéticos) o del Banco de la Reserva Federal de Nueva York (que está mejor equipado para interactuar con los mercados de materias primas).
El Consejo de la Reserva Petrolera necesitaría controlar los fondos para sostenerse, para mantener las reservas existentes de petróleo y, especialmente, para comprar más crudo para la REP. A diferencia de la Reserva Federal, que paga la mayoría de sus actividades con los valores e instrumentos financieros que posee, sería mejor que el Consejo de la Reserva Petrolera fuera financiado por autorización directa del Congreso. Si el Congreso se muestra reacio ante esta propuesta, una alternativa menos perfecta sería financiar las actividades del Consejo de la Reserva Petrolera con la canalización al Consejo del crudo enviado al país por los productores, en lugar de pagar regalías federales por ese petróleo a la REP (que actualmente es la estrategia preferida para aumentar las reservas, mientras que el costo real se mantiene oculto). Tales “regalías petroleras en especie” o, quizá, las utilidades de una cuota de importación petrolera podrían asignarse al Consejo y mantenerse en un fideicomiso administrado por el Departamento del Tesoro.
Es un mundo pequeño
Una mejor administración de las reservas petroleras en Estados Unidos podría ayudar a las reservas del resto del mundo, al permitir que Washington predique con el ejemplo y ejerza mayor presión sobre otros miembros de la AIE. Para empezar, se necesitan nuevas normas que reflejen mejor las realidades del comercio petrolero actual. La regla de la AIE que requiere que todos los miembros tengan reservas que cubran noventa días de importaciones es arbitraria e ineficaz: como los mercados internos están integrados a los globales, el volumen exacto de importaciones petroleras de un país no tiene importancia. En cambio, se debería exigir a todos los miembros de la AIE que mantengan reservas proporcionales a la cantidad de petróleo que consumen, y la AIE debería desarrollar indicadores que se podrían usar para ajustar la reserva requerida para los miembros, según su exposición a las interrupciones en el suministro y entrega. Este enfoque, en lugar de centrarse en el mero volumen de las importaciones, le daría a los países incentivos para invertir en proteger sus redes de suministro; en el caso de Estados Unidos, por ejemplo, serían las plataformas petroleras y los puertos a lo largo de las costas del Golfo de México. La AIE también debería evaluar el cumplimiento de sus miembros con base en la administración de sus reservas. Las reservas que estén supervisadas por autoridades profesionales independientes y que estén totalmente integradas al sistema de coordinación de reservas de la AIE —como sucedería con el Consejo de la Reserva Petrolera— serían consideradas las más confiables, porque la AIE podría contar con que estarían disponibles más rápidamente en tiempos de necesidad que las administradas por procesos o instituciones poco transparentes, e impredecibles y vulnerables a la interferencia política.
La AIE también debería animar a los países a contabilizar las reservas que tienen fuera de sus territorios como parte del cumplimiento de sus obligaciones. Esta estrategia alentaría a Japón y a Corea del Sur, por ejemplo, a cubrir los requerimientos de su reserva con el mantenimiento de reservas estratégicas en cualquier punto de la cadena de suministro, desde el Golfo Pérsico hasta sus propias costas, a una fracción del costo actual. (Hoy, Japón depende en gran medida de tanques de acero construidos en terrenos de alto valor para almacenar sus reservas dentro de su territorio). Esta estrategia también contribuiría a lograr una interacción más constructiva de productores y consumidores: animaría a los productores a mantener sus reservas de petróleo en los países que son grandes importadores, lo cual se traduciría en entregas más confiables y también beneficiaría a los consumidores. Corea del Sur ya cuenta con petróleo almacenado por StatoilHydro de Noruega como parte de sus reservas estratégicas, y Arabia Saudita está explorando una opción similar con compañías chinas e indias.
La supervisión de los procedimientos de administración de las reservas estratégicas de petróleo de los miembros de la AIE podría agregarse a las revisiones de las políticas energéticas nacionales que actualmente realiza la agencia. Los equipos de revisión de la AIE deben calificar el sistema de reservas estratégicas de petróleo de cada país según la credibilidad, transparencia e independencia de su administración. Una estrategia como ésa por parte de la AIE permitiría que los Estados integraran más fácilmente las decisiones sobre las reservas estratégicas de petróleo a otros aspectos de sus políticas energéticas. Por ejemplo, al país que pudiera reducir de manera confiable su demanda de petróleo durante una crisis —al hacer uso de otros combustibles o relajando temporalmente las normas ambientales para permitir el uso de crudo con alto contenido de azufre— no se le exigiría tener una reserva tan grande como a otros que no lo pudieran hacer. Con un sistema como éste, la administración internacional de reservas petroleras estaría, con el paso del tiempo, menos dominada por los ministerios de energía y más por el tipo de coordinación que ejercen los bancos centrales y los órganos reguladores de los mercados financieros.
Amortiguadores
Hasta ahora, gran parte de la política energética de Estados Unidos se ha centrado en medidas que tienen buenos resultados en las encuestas, pero que no tienen mucho efecto sobre la seguridad real, como ampliar el mandato para la producción de etanol a partir del maíz (una manera muy costosa de ahorrar petróleo, que, además, provoca estragos ecológicos). Muchos de los elementos de una política energética razonable, como aumentar la eficiencia energética y fomentar la inversión en investigación y desarrollo, son bien conocidos. Pero otros, incluido un mejor sistema de administración de la REP, son, en gran medida, desconocidos.
Esto es desafortunado, ya que además de aumentar la seguridad energética de Estados Unidos, una mejor administración de las reservas petroleras del país crearía una enorme oportunidad para que participaran potencias emergentes como China e India. En años recientes, ambos países se han convertido en importantes consumidores de petróleo; pero, al no estar seguros de cuál es la mejor manera de administrar sus crecientes necesidades, han tratado de promover su seguridad energética por medio de la búsqueda de accesos directos a suministros en el extranjero —una práctica que ha generado inestabilidad en países ya de por sí frágiles y ha menoscabado los pacientes esfuerzos de Occidente para promover una buena gobernanza en esos países—. También han comenzado a crear reservas de petróleo (China está llenando una provisión de 100 millones de barriles), pero no han indicado cómo las administrarán. Un primer paso para ayudar a estos países a entender que la seguridad energética se basa, sobre todo, en mercados que operan correctamente es inscribirlos en la AIE y reformar las normas de la agencia para que premie la administración adecuada e independiente. Un sistema internacional de reservas petroleras (incluidas mayores reservas propias) mejor administrado y coordinado podría ayudar a convencer a China y a la India de que tratar el petróleo como una verdadera materia prima y confiar más en los mercados son formas más adecuadas para mejorar su seguridad energética que continuar con el mercantilismo petrolero.
La mejor administración de las reservas estratégicas en Estados Unidos y en el mundo no eliminará por sí sola la excesiva dependencia del petróleo que tienen Estados Unidos y el resto del mundo. Resolver ese problema requerirá una estrategia integral que limite la demanda general de petróleo, que desarrolle más fuentes de suministro y que promueva el uso de energías alternativas. Pero el sistema actual no cambiará en el corto plazo; además, a una estrategia integral le tomará décadas rendir frutos. Mientras tanto, ciertos amortiguadores, como las reservas estratégicas de petróleo adecuadamente administradas, desempeñarán un papel esencial en la limitación de los efectos de las crisis que convulsionan periódicamente al mercado petrolero mundial.
Aprovechar al máximo las reservas estratégicas de petróleo
Desde el embargo petrolero árabe de principios de la década de los setenta, Estados Unidos ha gastado casi 50 000 millones de dólares (en dólares actuales) para construir y mantener una enorme reserva estratégica de petróleo crudo. Almacenada en domos salíferos subterráneos a lo largo de las costas de Luisiana y Texas, la Reserva Estratégica de Petróleo (REP) de Estados Unidos consta actualmente de más de 700 millones de barriles. Otros grandes importadores de petróleo —especialmente Japón y los países europeos— han hecho fuertes gastos para aumentar sus propias reservas y muchos de ellos están analizando la necesidad de crear reservas aún mayores. En su discurso sobre el Estado de la Unión de enero de 2007, el presidente George W. Bush hizo un llamado para aumentar las reservas del país a 1 500 millones de barriles en el futuro cercano. Como el precio del petróleo crudo probablemente continuará aumentando por encima de los 100 dólares por barril, esta medida podría tener un costo de entre 70 000 y 100 000 millones de dólares. El Congreso ha autorizado el aumento de la REP a 1 000 millones de barriles, pero aún no ha asignado los fondos necesarios. (Además, en mayo, motivado por los altos precios del petróleo y el ambiente político del año electoral, bloqueó temporalmente los esfuerzos del gobierno de Bush por seguir llenando la REP). Después de los recursos militares gastados para mantener el flujo del suministro de petróleo del Golfo Pérsico y de otras importantes regiones productoras de petróleo, la REP es la inversión en seguridad energética más costosa de Estados Unidos.
La teoría que motiva este esfuerzo es que un sistema de reservas petroleras bien coordinado puede proteger al país de las crisis internas y externas del mercado mundial del petróleo. Las reservas estratégicas permiten que los gobiernos mitiguen la presión sobre el suministro de crudo ocasionada por interrupciones inesperadas, al liberar parte de éstas al mercado. Pueden ayudar a los gobiernos de los países importadores de petróleo a atenuar los efectos de las crisis de las regiones exportadoras o de las rutas críticas de suministro, tales como el Estrecho de Hormuz, a través del cual transita un tercio de todas las exportaciones de este energético. Las reservas estratégicas reducen la dependencia de proveedores cruciales, como Irán y Venezuela, que tienden a usar el petróleo como carta de negociación cuando el mercado se ve presionado. Además, podrían reducir (al menos un poco) los enormes ingresos que fluyen a los exportadores de petróleo como Rusia, y ayudar a que sean unos agitadores menos imponentes. Así, en teoría, las reservas de petróleo son una importante herramienta tanto para la política económica como para la exterior.
En la práctica, sin embargo, las reservas estratégicas sólo pueden aumentar la seguridad energética cuando se manejan adecuadamente. Además, en ese frente, el historial de la mayoría de los Estados con grandes reservas es desalentador. La mayoría de los países tiene procedimientos poco transparentes y poco confiables que rigen el momento en el que sus gobiernos pueden llenar sus reservas y en el que pueden liberar el petróleo. Washington, entre otros gobiernos, toma decisiones sobre el almacenamiento y el uso del petróleo con base en una visión obsoleta del mercado petrolero. Cuando Estados Unidos y otros países crearon por primera vez sus reservas de petróleo, varias compañías petroleras importantes y los principales países exportadores de petróleo controlaban la confiabilidad y el precio del energético, porque poseían la mayor parte de la capacidad de producción excedente del mundo. El mercado actual, en cambio, tiene poca capacidad excedente y los precios se establecen en los mercados de materias primas, dominados por volúmenes masivos de intercambios privados para entrega en el presente y en el futuro. Sin embargo, las reservas estratégicas rara vez se manejan con una visión exacta de estos mercados, aun cuando una administración eficaz significaría poder ofrecer un suministro confiable en momentos de escasez, sin afectar los enormes beneficios de la especulación en otros. Contar con reservas más grandes podría ayudar a mejorar la seguridad energética de Estados Unidos, pero hasta que el gobierno de este país administre de manera más adecuada su petróleo estratégico, gastar hasta 100 000 millones de dólares para duplicar la REP —que ya es el sistema de almacenamiento de petróleo más grande y costoso del mundo— sería un enorme desperdicio de dinero.
Un esfuerzo como ése sólo se justificaría si Washington reformara radicalmente el tratamiento que le da a las reservas de Estados Unidos y lo coordinara con el del resto del mundo. Más importante aún, Estados Unidos debe delegar el control de sus reservas de petróleo, actualmente a cargo del Presidente (y de los funcionarios del Departamento de Energía y del Departamento de Estado designados por él), a un consejo independiente para las reservas petroleras. La discreción presidencial, que alguna vez se pensó daba flexibilidad al sistema y hacía de la REP una poderosa herramienta de política exterior, ahora tiene el efecto opuesto. El control presidencial ha politizado las decisiones sobre las reservas, especialmente debido a que la mayoría de los presidentes de Estados Unidos han demostrado ser incapaces de moverse de manera rápida y convincente en los mercados de materias primas.
Asimismo, debido a que el petróleo es una materia prima global intercambiable, Estados Unidos también debe promover una mejor coordinación internacional de las reservas nacionales. El sistema actual de coordinación internacional en general ha funcionado bien durante crisis breves, como después de los huracanes Katrina y Rita, pero tiende a fallar cuando más se le necesita, es decir, cuando las interrupciones al suministro de petróleo son graves y es más probable que los Estados atiendan primero las necesidades propias. El indicador actual para evaluar si los importadores están haciendo su parte para protegerse del suministro incierto de petróleo es la cantidad del energético que almacenan en sus reservas estratégicas. Un mejor sistema se centraría, en cambio, en qué tan bien manejan dichas reservas.
Perros de reserva
Una lección que aprendieron los importadores de petróleo en 1973, después de que los países árabes redujeron sus exportaciones y aumentaron los precios en represalia al apoyo que Occidente le dio a Israel durante la Guerra de Yom Kippur, fue qué tan vulnerables eran a las repercusiones sobre los suministros: el precio del crudo se disparó de aproximadamente tres a alrededor de doce dólares, y permaneció en esos niveles hasta 1979, cuando volvió a dispararse. Para ayudar a limitar la dependencia que Estados Unidos tiene de los volubles proveedores de petróleo, el Congreso aprobó, en 1975, una legislación que autorizaba la construcción de la REP, con el fin de permitir que el gobierno adquiriera y almacenara petróleo y lo liberara cuando fuera necesario.
El modelo original de la REP reflejaba la estructura del mercado petrolero de ese entonces, en el que la predictibilidad dependía de la capacidad que tenían unas cuantas compañías y países productores importantes para entregar suministros adicionales en un santiamén. El estatuto de 1975 se centraba en la ocurrencia de una “interrupción grave del suministro energético” y establecía las condiciones en las que el Presidente podía declarar una crisis para después, mediante el Secretario de Energía, utilizar las reservas de petróleo propiedad del gobierno a partir de un proceso competitivo de venta. Durante los siguientes años, Estados Unidos acumuló reservas de manera sostenida, aunque hizo una pausa entre 1979 y 1980, cuando las consecuencias de la Revolución iraní provocaron que los precios del petróleo se dispararan nuevamente; reinició estas actividades cuando los precios disminuyeron en la década de los ochenta. También comenzó a depender más de las fuerzas del mercado interno, y retiró la mayor parte de los controles de precios y las cuotas.
La primera prueba importante a la que se enfrentó el sistema surgió en 1989, después de que el derrame del Exxon Valdez causó estragos en los embarques de petróleo de Alaska, lo que generó escasez en los mercados locales e incrementó los precios una vez más. El presidente George H. W. Bush no liberó el petróleo de la REP en ese momento, en parte debido a que estaba renuente a hacerlo y en parte, también, porque la ley le daba autoridad para actuar únicamente en caso de presentarse una emergencia de gran escala. Para corregir esto, el Congreso aprobó una ley que le daba al Presidente autorización para vender, prestar e intercambiar el petróleo de la REP, incluso en aquellos casos que no llegaban a ser una “interrupción grave del suministro energético”. La nueva ley reconocía, además, que las interrupciones internas del suministro de petróleo eran tan peligrosas como las ocasionadas por una potencia extranjera.
A pesar de estos esfuerzos, el mal uso de la REP continuó menoscabando el propósito de las reservas. Bush le asestó un revés durante la Guerra del Golfo al no liberar reservas significativas después de anunciar los ataques aéreos de Estados Unidos contra Iraq, en enero de 1991. Seis meses antes, cuando Saddam Hussein invadió Kuwait y se apropió de sus campos petroleros, Bush autorizó una venta de “prueba” de sólo 5 millones de barriles, la cual tuvo efectos mínimos. El Presidente finalmente vendió 17.3 millones de barriles durante la Operación Tormenta del Desierto. Aunque el mercado se calmó, este resultado se debió principalmente a la victoria de las fuerzas de la coalición en el campo de batalla y a la promesa de Arabia Saudita de que aumentaría su producción si era necesario. El daño a la credibilidad de la REP ya estaba hecho.
Las reservas también se administraron mal en tiempos de calma relativa. El abastecimiento de la REP se desaceleró a principios de los noventa, se detuvo en 1994 y, posteriormente, se revirtió cuando el presidente Bill Clinton hizo un trato con los halcones del presupuesto para vender algunas reservas, con el fin de ayudar a equilibrarlo. Con esto, hizo exactamente lo contrario de lo que la situación requería: los precios del petróleo eran bajos en ese momento; era una oportunidad ideal para rellenar las reservas. Diez años después, el presidente George W. Bush cometió el error opuesto. Después de que los ataques del 11-S revivieron la ansiedad sobre la seguridad petrolera global, el Congreso autorizó al gobierno para que aumentara la REP a 1 000 millones de barriles (en ese momento contaba con 545 millones de barriles). Bush redobló los esfuerzos para llevar a la REP a su capacidad actual, 728 millones de barriles, sin dar suficiente consideración a la manera como esa acción afectaría los precios del mercado. Incluso ejerció presión durante parte de la huelga petrolera de diciembre de 2002 en Venezuela, lo cual disparó temporalmente los precios del crudo. Durante las presidencias de Clinton y de George W. Bush, Estados Unidos administró la REP exactamente al revés —vendiendo cuando los precios estaban bajos y comprando cuando estaban altos—, con lo que se dilapidaron alrededor de 1 000 millones de dólares a lo largo de dos décadas.
Mientras tanto, aún no se le ha dado suficiente buen uso a la REP. Los comerciantes de petróleo, a la luz de inventarios bajos y precios volátiles antes de la invasión de Iraq en 2003, esperaban que Bush liberara las reservas petroleras para calmar al mercado. Bush no lo hizo, debido a que su administración había concluido que el gobierno no debía menoscabar la especulación privada y que las reservas de petróleo del país debían seguir al nivel más alto posible por si se necesitaran en el futuro. Ésta fue una mala decisión ya que las reservas privadas fueron insuficientes para mitigar los efectos de un suceso tan importante como una guerra en el Golfo Pérsico. A esto siguieron confusión y críticas, así como precios aún más volátiles. En 2005, el gobierno de Bush vendió o prestó más de 20 millones de barriles de petróleo de la REP después de que los huracanes Katrina y Rita devastaron los sistemas de suministro y refinación de petróleo del Golfo de México. Esta medida ayudó a aliviar la escasez de crudo resultante, pero lo que ayudó más fue la importación de suministros adicionales de productos refinados, como gasolina, y la relajación temporal de las restricciones ambientales, que permitieron a los mercados de combustible operar con mayor flexibilidad.
Debido a lo impredecible de la administración de las reservas petroleras de Estados Unidos, la utilidad de la REP se cuestiona ahora. A diferencia de la década de los setenta, actualmente la seguridad petrolera está en función de los precios que surgen en mercados de materias primas complejos y, con frecuencia, cambiantes; esta circunstancia hace que sea imposible que el Presidente actúe con decisión. Al mismo tiempo, la industria petrolera se ha convertido en un sistema de entrega justo a tiempo, con cadenas de suministro más largas, las cuales son más sensibles a las interrupciones que las cadenas más cortas. Las vulnerabilidades geopolíticas se han multiplicado. Los productores de petróleo que solían tener una gran capacidad de producción adicional ahora cuentan con una capacidad muy reducida, por lo que incluso las interrupciones menores en el suministro pueden tener efectos significativos. El juego para garantizar la seguridad petrolera ha cambiado.
El tanque mundial
Otros países también han acumulado reservas estratégicas de petróleo, aunque rara vez las han usado. Casi todos los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se han unido a la Agencia Internacional de la Energía (AIE), una dependencia de la OCDE creada en 1974 para ayudar a supervisar las políticas energéticas nacionales. La AIE requiere que sus miembros acumulen suficiente petróleo para cubrir noventa días de importaciones. También deben participar en el Programa Internacional de Energía, que coordina la liberación de reservas estratégicas y establece los procedimientos para frenar la demanda de petróleo en momentos de grave escasez. El Programa Internacional de Energía fue diseñado originalmente para ponerse en marcha cuando cualquier país miembro de la AIE sufriera una (alarmante) reducción del 7% en el suministro de petróleo. Pero los miembros de la AIE pronto aprendieron que establecer objetivos numéricos era una forma muy deficiente de administrar los productos del petróleo. Durante la crisis petrolera posterior a la Revolución iraní de 1979, descubrieron que los protocolos de intercambio de petróleo de la AIE eran demasiado engorrosos para ser útiles en una crisis de tan rápida evolución: aunque la escasez era grave, no alcanzó la marca del 7%. Otro problema fue que, al verse presionados, los miembros de la AIE tendían a ver primero por sus propios intereses: en lugar de compartir petróleo, muchos de ellos lo acaparaban, lo que provocaba que la escasez se multiplicara y los precios subieran aún más.
En respuesta a estas fallas, la AIE adoptó en 1984 nuevos procedimientos diseñados para permitir una respuesta más rápida y flexible. En cuatro ocasiones se han elaborado planes de contingencia basados en estos procedimientos —antes de la Guerra del Golfo de 1991, en previsión del problema informático del año 2000, poco después del 11-S y después de los huracanes Katrina y Rita— y se han usado dos veces. Durante la Guerra del Golfo, los miembros de la AIE se comprometieron a liberar colectivamente casi 2 millones de barriles de las reservas de petróleo por día durante al menos diez días; después de los huracanes de 2005, prometieron liberar hasta 2 millones de barriles al día durante treinta días. En ambos casos, la AIE demostró ser un foro útil para la coordinación; el sistema pareció ser valioso, al menos durantes estas crisis contenidas.
Sin embargo, queda poco claro si la AIE sería eficaz frente al tipo de grave escasez que, en principio, motivó a los gobiernos de Occidente a crear reservas estratégicas de petróleo. La agencia mide el cumplimiento de los miembros según el número de días de importaciones que cubren las reservas almacenadas en su territorio. Prácticamente no toma en cuenta los factores que rigen la manera como los países administran realmente sus reservas o si éstas estarían en verdad disponibles en tiempos de crisis. Sin embargo, la administración de las reservas varía enormemente. La mayoría de los países, incluido Estados Unidos, concentran la toma de decisiones estratégicas en los niveles más altos del gobierno, lo que quiere decir que, al menos en teoría, pueden actuar rápidamente. Pero en general no es así, y las políticas varían conforme cambian los gobiernos, lo cual socava la credibilidad de estas disposiciones. Otros Estados, en especial los países europeos con una larga tradición de administración corporativista, dependen de una engorrosa toma de decisiones conjunta entre el gobierno y la industria. (Sin embargo, la Unión Europea actualmente está reescribiendo sus reglas con el fin de que el control de las reservas pase de sus miembros a una sola autoridad de la UE, lo que podría hacer que su manejo sea más transparente y predecible). Muchos Estados, como Japón, también mezclan las reservas estratégicas del Estado con las que los comerciantes de petróleo utilizan para protegerse de los cambios en las condiciones del mercado. Esto podría ser un problema porque, en una crisis, los propietarios de reservas públicas y privadas generalmente tienen incentivos divergentes, y es difícil saber si tales arreglos son lo suficientemente flexibles como para permitir que el gobierno aproveche las reservas privadas para propósitos estratégicos de manera confiable. El cumplimiento de las normas de la AIE también varía tanto que la regla de noventa días de la agencia es, en el mejor de los casos, apenas un punto de referencia. Estados Unidos se queda corto, ya que cuenta con reservas apenas suficientes para cubrir sesenta días de importaciones. Japón cumple en exceso: cuenta con 160 días de importaciones, a pesar de la disminución interna de consumo de petróleo y de los altísimos costos de mantener reservas en tanques a prueba de terremotos.
Nadie sabe cómo funcionarían realmente los procedimientos de la AIE en una crisis grave, pero las señales no son alentadoras. Debido a que la capacidad de producción adicional está en el nivel más bajo de su historia, cuando los gobiernos se enfrenten a una nueva crisis petrolera será aún más probable que adopten políticas que favorezcan sus intereses particulares en lugar del bien común que después de la crisis de la década de los setenta. Los sistemas internacionales de coordinación siempre se ven entorpecidos por el hecho de que el poder final de decisión recae en los gobiernos nacionales, pero la AIE se enfrenta a un problema adicional: el hecho de que gobiernos clave mantengan un control ejecutivo sobre las reservas de petróleo de sus países facilita aún más que los políticos interfieran con la administración de las reservas, justo en momentos en los que los participantes del mercado petrolero necesitan confiar en que los gobiernos colaborarán. En comparación con otras instituciones internacionales, la AIE es eficaz, pero no puede hacer más de lo que sus miembros le permiten.
Todos a bordo
Antes de comenzar a gastar hasta 100 000 millones de dólares para duplicar la REP, el gobierno de Estados Unidos debe administrar sus reservas existentes de manera más eficaz, además de alentar a otros países a hacer lo mismo. El primer paso sería crear un nuevo consejo independiente para las reservas petroleras, que asumiría casi todas las responsabilidades sobre la REP actualmente asignadas al Presidente, al Departamento de Energía y al Departamento de Estado. El consejo sería el principal punto de contacto de la AIE en Estados Unidos y decidiría cuándo hacer acopio de petróleo y cuándo liberarlo, con el objetivo de desarrollar la capacidad del gobierno estadounidense para responder de manera eficaz a las grandes crisis geopolíticas en el mercado mundial del petróleo. (Sin embargo, no actuaría para influir sobre los precios del petróleo de manera regular, ya que es mejor que éstos queden a merced de las fuerzas del mercado). Una administración tan independiente aumentaría la utilidad de la REP y permitiría una mejor sincronización con los mercados de materias primas. El consejo tendría poderes amplios para liberar petróleo, si determina que los mercados no pueden generar por sí solos una respuesta sistemática a una crisis. Al utilizar este poder amplio, no sólo liberaría el petróleo cuando fuera necesario, sino que también anunciaría en qué condiciones intervendría antes de que se presente una crisis. Dichas señales ayudarían a reducir parte de la confusión que reina actualmente. El consejo también ajustaría sus medidas a los problemas particulares que necesiten solución. Si una crisis petrolera provocara inquietud acerca de la inflación, por ejemplo, entonces el consejo podría instar a la Reserva Federal para que hiciera ajustes a la política monetaria, lo que, en ese caso, sería más eficaz que liberar las reservas de petróleo.
Este nuevo sistema de administración requeriría que el Congreso aprobara nuevas leyes, incluida una que actualizara el tamaño de la REP. Por ahora, la mejor estrategia a este respecto probablemente sería ampliar la REP para que cubriera noventa días de importaciones (de todas formas, ése es el requerimiento de la AIE), lo que, a los niveles actuales de importación, sería de alrededor de 1 200 millones de barriles. Pero la nueva ley también debería darle la facultad a esta entidad, que podría tomar el nombre de Consejo de la Reserva Petrolera, para ajustar esa cifra, si puede justificar que se requiere una reserva más grande o más reducida.
El éxito del Consejo de la Reserva Petrolera dependería de la forma como responda el mercado. La REP actual es enorme —aunque las estimaciones varían, se cree que es de alrededor de dos veces el total de todas las reservas privadas en suelo estadounidense—, pero se sabe poco sobre la forma como se administran las reservas privadas. El Consejo ayudaría a reunir y a publicar más información sobre las reservas en Estados Unidos y contribuiría a los diferentes esfuerzos internacionales para mejorar los datos sobre producción, comercio y almacenamiento de petróleo. Dicha información es ahora sorprendentemente escasa, sobre todo dadas la importancia del petróleo para las economías modernas, las tensiones del mercado petrolero actual y la necesidad de comprender la relación exacta entre las reservas públicas y privadas. Asimismo, la mala administración de las reservas estratégicas puede desalentar a los inversionistas privados para crear reservas propias. Actualmente, parece haber pocos desplazamientos de este tipo, pero eso simplemente podría reflejar el hecho de que se considera que la REP está inactiva o “muerta”. Pero una REP más eficaz podría aumentar el peligro y, por lo tanto, el Consejo tendría que estar sumamente alerta y asegurarse de establecer reglas claras que permitan el uso de la REP sólo en caso de crisis graves o inesperadas.
El Consejo de la Reserva Petrolera también evaluaría periódicamente si el gobierno de Estados Unidos necesita otros tipos de reservas, como de gasolina, de combustible para aviación y de otros productos refinados. Tales reservas, muy costosas de crear y mantener, no parecen estar garantizadas actualmente. No estuvieron garantizadas después de los huracanes de 2005, porque el relajamiento temporal de las normas ambientales en Estados Unidos permitió que más de esos productos se vendieran en el mercado interno y que extensos suministros adicionales fueran redirigidos desde Europa. La situación podría cambiar, sin embargo, ya que Estados Unidos depende cada vez más de grandes importaciones de productos refinados provenientes de lugares lejanos, que podrían ser más vulnerables a las interrupciones.
No hay modelos perfectos para una reserva eficaz, pero un buen modelo se puede basar en el papel que tiene la Reserva Federal en la política monetaria. De forma muy parecida a lo que hace el Comité de Mercado Abierto de la Reserva Federal, el objetivo de crear un Consejo de la Reserva Petrolera sería el de conferir el poder de tomar decisiones económicas críticas a una autoridad que sea relativamente independiente de las injerencias políticas y que aún así esté sometida a la supervisión política. Durante las crisis, el Consejo de la Reserva Petrolera también tendría la independencia para tomar decisiones difíciles que pudieran causar daños en el futuro cercano —como lo hizo la Reserva Federal cuando decidió tomar las medidas que dieron pie a la recesión que controló la inflación a principios de la década de los ochenta—. Pero también habría diferencias significativas entre ambos organismos. Por ejemplo, el Consejo de la Reserva Petrolera haría muy poco la mayor parte del tiempo, porque su papel sería el de actuar únicamente en crisis geopolíticas importantes que afectaran el mercado del petróleo. Por ende, quizás sería mejor insertar al Consejo de la Reserva Petrolera en el sistema de la Reserva Federal, cuyo amplio y competente personal podría aprovecharse cuando el Consejo, habitualmente inactivo, aumentara su actividad. El Consejo podría ser una rama del Banco de la Reserva Federal de Dallas (que tiene la mayor experiencia en mercados energéticos) o del Banco de la Reserva Federal de Nueva York (que está mejor equipado para interactuar con los mercados de materias primas).
El Consejo de la Reserva Petrolera necesitaría controlar los fondos para sostenerse, para mantener las reservas existentes de petróleo y, especialmente, para comprar más crudo para la REP. A diferencia de la Reserva Federal, que paga la mayoría de sus actividades con los valores e instrumentos financieros que posee, sería mejor que el Consejo de la Reserva Petrolera fuera financiado por autorización directa del Congreso. Si el Congreso se muestra reacio ante esta propuesta, una alternativa menos perfecta sería financiar las actividades del Consejo de la Reserva Petrolera con la canalización al Consejo del crudo enviado al país por los productores, en lugar de pagar regalías federales por ese petróleo a la REP (que actualmente es la estrategia preferida para aumentar las reservas, mientras que el costo real se mantiene oculto). Tales “regalías petroleras en especie” o, quizá, las utilidades de una cuota de importación petrolera podrían asignarse al Consejo y mantenerse en un fideicomiso administrado por el Departamento del Tesoro.
Es un mundo pequeño
Una mejor administración de las reservas petroleras en Estados Unidos podría ayudar a las reservas del resto del mundo, al permitir que Washington predique con el ejemplo y ejerza mayor presión sobre otros miembros de la AIE. Para empezar, se necesitan nuevas normas que reflejen mejor las realidades del comercio petrolero actual. La regla de la AIE que requiere que todos los miembros tengan reservas que cubran noventa días de importaciones es arbitraria e ineficaz: como los mercados internos están integrados a los globales, el volumen exacto de importaciones petroleras de un país no tiene importancia. En cambio, se debería exigir a todos los miembros de la AIE que mantengan reservas proporcionales a la cantidad de petróleo que consumen, y la AIE debería desarrollar indicadores que se podrían usar para ajustar la reserva requerida para los miembros, según su exposición a las interrupciones en el suministro y entrega. Este enfoque, en lugar de centrarse en el mero volumen de las importaciones, le daría a los países incentivos para invertir en proteger sus redes de suministro; en el caso de Estados Unidos, por ejemplo, serían las plataformas petroleras y los puertos a lo largo de las costas del Golfo de México. La AIE también debería evaluar el cumplimiento de sus miembros con base en la administración de sus reservas. Las reservas que estén supervisadas por autoridades profesionales independientes y que estén totalmente integradas al sistema de coordinación de reservas de la AIE —como sucedería con el Consejo de la Reserva Petrolera— serían consideradas las más confiables, porque la AIE podría contar con que estarían disponibles más rápidamente en tiempos de necesidad que las administradas por procesos o instituciones poco transparentes, e impredecibles y vulnerables a la interferencia política.
La AIE también debería animar a los países a contabilizar las reservas que tienen fuera de sus territorios como parte del cumplimiento de sus obligaciones. Esta estrategia alentaría a Japón y a Corea del Sur, por ejemplo, a cubrir los requerimientos de su reserva con el mantenimiento de reservas estratégicas en cualquier punto de la cadena de suministro, desde el Golfo Pérsico hasta sus propias costas, a una fracción del costo actual. (Hoy, Japón depende en gran medida de tanques de acero construidos en terrenos de alto valor para almacenar sus reservas dentro de su territorio). Esta estrategia también contribuiría a lograr una interacción más constructiva de productores y consumidores: animaría a los productores a mantener sus reservas de petróleo en los países que son grandes importadores, lo cual se traduciría en entregas más confiables y también beneficiaría a los consumidores. Corea del Sur ya cuenta con petróleo almacenado por StatoilHydro de Noruega como parte de sus reservas estratégicas, y Arabia Saudita está explorando una opción similar con compañías chinas e indias.
La supervisión de los procedimientos de administración de las reservas estratégicas de petróleo de los miembros de la AIE podría agregarse a las revisiones de las políticas energéticas nacionales que actualmente realiza la agencia. Los equipos de revisión de la AIE deben calificar el sistema de reservas estratégicas de petróleo de cada país según la credibilidad, transparencia e independencia de su administración. Una estrategia como ésa por parte de la AIE permitiría que los Estados integraran más fácilmente las decisiones sobre las reservas estratégicas de petróleo a otros aspectos de sus políticas energéticas. Por ejemplo, al país que pudiera reducir de manera confiable su demanda de petróleo durante una crisis —al hacer uso de otros combustibles o relajando temporalmente las normas ambientales para permitir el uso de crudo con alto contenido de azufre— no se le exigiría tener una reserva tan grande como a otros que no lo pudieran hacer. Con un sistema como éste, la administración internacional de reservas petroleras estaría, con el paso del tiempo, menos dominada por los ministerios de energía y más por el tipo de coordinación que ejercen los bancos centrales y los órganos reguladores de los mercados financieros.
Amortiguadores
Hasta ahora, gran parte de la política energética de Estados Unidos se ha centrado en medidas que tienen buenos resultados en las encuestas, pero que no tienen mucho efecto sobre la seguridad real, como ampliar el mandato para la producción de etanol a partir del maíz (una manera muy costosa de ahorrar petróleo, que, además, provoca estragos ecológicos). Muchos de los elementos de una política energética razonable, como aumentar la eficiencia energética y fomentar la inversión en investigación y desarrollo, son bien conocidos. Pero otros, incluido un mejor sistema de administración de la REP, son, en gran medida, desconocidos.
Esto es desafortunado, ya que además de aumentar la seguridad energética de Estados Unidos, una mejor administración de las reservas petroleras del país crearía una enorme oportunidad para que participaran potencias emergentes como China e India. En años recientes, ambos países se han convertido en importantes consumidores de petróleo; pero, al no estar seguros de cuál es la mejor manera de administrar sus crecientes necesidades, han tratado de promover su seguridad energética por medio de la búsqueda de accesos directos a suministros en el extranjero —una práctica que ha generado inestabilidad en países ya de por sí frágiles y ha menoscabado los pacientes esfuerzos de Occidente para promover una buena gobernanza en esos países—. También han comenzado a crear reservas de petróleo (China está llenando una provisión de 100 millones de barriles), pero no han indicado cómo las administrarán. Un primer paso para ayudar a estos países a entender que la seguridad energética se basa, sobre todo, en mercados que operan correctamente es inscribirlos en la AIE y reformar las normas de la agencia para que premie la administración adecuada e independiente. Un sistema internacional de reservas petroleras (incluidas mayores reservas propias) mejor administrado y coordinado podría ayudar a convencer a China y a la India de que tratar el petróleo como una verdadera materia prima y confiar más en los mercados son formas más adecuadas para mejorar su seguridad energética que continuar con el mercantilismo petrolero.
La mejor administración de las reservas estratégicas en Estados Unidos y en el mundo no eliminará por sí sola la excesiva dependencia del petróleo que tienen Estados Unidos y el resto del mundo. Resolver ese problema requerirá una estrategia integral que limite la demanda general de petróleo, que desarrolle más fuentes de suministro y que promueva el uso de energías alternativas. Pero el sistema actual no cambiará en el corto plazo; además, a una estrategia integral le tomará décadas rendir frutos. Mientras tanto, ciertos amortiguadores, como las reservas estratégicas de petróleo adecuadamente administradas, desempeñarán un papel esencial en la limitación de los efectos de las crisis que convulsionan periódicamente al mercado petrolero mundial.
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