Ian O. Lesser
Si las relaciones este-oeste dieron forma en gran medida a la última mitad del siglo XX, ¿se definirán las primeras décadas del siglo XXI sobre líneas norte-sur? Como sociedades, Europa y Estados Unidos se ven cada vez más afectadas por los acontecimientos en sus periferias del sur: los estados mediterráneos de la franja del norte de África y Medio Oriente en el caso de Europa; México, América Central y el Caribe en el de Estados Unidos. Periodistas, analistas y trazadores de políticas señalan analogías entre el Mediterráneo y el río Bravo, y la lista de desafíos políticos -- migración, comercio e inversión, temas de seguridad trasnacional y cuestiones de cultura e identidad -- son similares en su apariencia exterior.
Más allá de amplias analogías, los enfoques estadounidense y europeo respecto de sus vecinos del sur son asimétricos en aspectos clave, impulsados por ideas cambiantes en materia de identidad y seguridad, y por la conducción de la política exterior en ambos lados del Atlántico. Además, tanto Europa como Estados Unidos tienen intereses -- acaso más pronunciados en el caso estadounidense -- en la evolución de un "sur" más distante al otro lado del Atlántico.
Los "extranjeros cercanos" de Occidente
El año 2005 marca el décimo aniversario de la creación de la Sociedad Euro-Mediterránea -- el Proceso de Barcelona -- , que vincula la Unión Europea (UE) con socios de Noráfrica y Medio Oriente. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte que liga a Canadá, México y Estados Unidos entró en vigor en 1994. Así, en sentido amplio, ha habido una década de experiencia formal norte-sur en ambos lados del Atlántico. En las relaciones euro-mediterráneas, al igual que en las norteamericanas, existe ahora un ambiente de reflexión y reevaluación, y una vinculación más estrecha que nunca entre las relaciones norte-sur y los intereses nacionales.
Europa y Estados Unidos parecen enfrentar retos similares en sus relaciones con las sociedades relativamente pobres e inseguras del sur. Se puede decir que el compromiso de la UE con el sur es la zona primordial de participación de la política exterior y de seguridad europea. Los países de Noráfrica y el Levante se encuentran firmemente en la órbita de la UE en lo político y, sobre todo, en lo económico. Europa podrá ser un actor global relativamente débil, pero en el Mediterráneo es un actor en "pleno servicio", capaz de desempeñar un papel activo en una gama de temas, entre ellos la seguridad. La decisión del Consejo Europeo, adoptada en diciembre de 2004, de abrir negociaciones formales de acceso con Turquía en octubre de 2005, por acotada y condicional que sea, sólo agudizará el debate sobre estos asuntos en los años por venir. No es probable que los votos francés y holandés por el "no" a la constitución europea, y el prevaleciente sentimiento de incertidumbre dentro de la UE, alteren la postura europea en asuntos del Mediterráneo, aunque sí podrían alterar el ritmo del involucramiento de Europa con sus vecinos del sur.
El interés estadounidense por los acontecimientos del sur, sobre todo en México, no es menos pronunciado. Pero, en contraste con la situación al otro lado del Atlántico, la preeminencia de los temas norte-sur, sobre todo la migración, no ha producido una política consistente de compromiso con México o con América Latina como un todo. En contraste con el Proceso de Barcelona, el TLCAN y el Tratado de Libre Comercio con América Central (CAFTA, por sus siglas en inglés) son más estrechos en sus miras y se enfocan casi por completo en el comercio y la inversión. Los desafíos transnacionales pueden tener un peso importante en el debate político estadounidense sobre una base regional -- en los estados fronterizos clave de California y Texas, así como en Florida -- , pero el centro de gravedad de la política exterior y de seguridad estadounidense se encuentra en otra parte: en Europa, Medio Oriente y, cada vez, más en Asia.
Diferentes enfoques hacia la integración
Los principales marcos institucionales para las relaciones norte-sur -- el Proceso de Barcelona y el TLCAN -- tienen ahora unos diez años de antigüedad. Representan respuestas patentemente distintas a los desafíos de la integración económica, el desarrollo y las relaciones norte-sur. Sobre ambos existe la difundida opinión de que son valiosos, pero enfrentan ciertos problemas. También han tenido implicaciones regionales muy diferentes, pues el TLCAN ha desatado otros importantes esfuerzos de integración en América Latina, en tanto el Proceso de Barcelona ha tenido pocos efectos similares en Medio Oriente y África (donde la UE tiene ya acuerdos de larga data sobre comercio y diálogo político) o, en una base subregional, en el Magreb y Levante. El TLCAN, como iniciativa norteamericana, tiene una dimensión económica Estados Unidos-Canadá muy importante, más cercana a las metas de mercado único dentro de la propia UE que los esfuerzos de integración hacia el otro lado del Mediterráneo. Sobre todo, Barcelona aspira a un amplio compromiso político, cultural y económico, mientras el TLCAN y las iniciativas relacionadas se enfocan con firmeza en el comercio.
Para Europa, Turquía es una parte esencial de la ecuación, parte del Proceso de Barcelona, pero también del proceso de ampliación formal de la UE. De hecho, en los últimos años las líneas entre el compromiso europeo con los estados no miembros, del sur, y su propio proceso de expansión se han vuelto menos claras. La tendencia es hacia el desarrollo de una estrategia global europea hacia las zonas de la periferia que siguen fuera de los planes actuales de expansión, ya sea en África del Norte o Medio Oriente, o en Eurasia. La evolución de esta política de vecindad más amplia tendrá importantes implicaciones para las relaciones de larga data con los países del sur del Mediterráneo, con la posibilidad de que el marco de Barcelona se subsuma con el tiempo en una estrategia más amplia de compromiso para toda la periferia de la UE. Esta tendencia hacia marcos cada vez más amplios de relaciones económicas y políticas externas no tiene en realidad paralelo en la política estadounidense, más allá del interés por negociar nuevos acuerdos regionales y bilaterales: el CAFTA y la elusiva Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
La economía política de las relaciones norte-sur en los dos hemisferios tiene algunas características generales en común. Pero también existen marcadas diferencias en este relato trasatlántico de acaudalados y desposeídos.
En primer lugar hay una diferencia en escala. El volumen total de comercio entre Estados Unidos y México (más los países del CAFTA) es mucho mayor que el existente entre la UE y sus socios del MEDA. En 2002 las importaciones europeas del sur del Mediterráneo, incluso Turquía, totalizaron 65000 millones de euros; las importaciones europeas del sur del Mediterráneo sumaron unos 80000 millones de euros. En el mismo periodo, las solas exportaciones estadounidenses a México llegaron a 97500 millones de dólares, y las exportaciones mexicanas a Estados Unidos alcanzaron 137000 millones. El comercio de dos vías entre Estados Unidos y el CAFTA en 2002 fueron de unos 32000 millones de dólares. Ambas regiones han experimentado un incremento sustancial en el comercio norte-sur en la década pasada.
En segundo lugar, las balanzas comerciales difieren en forma significativa en ambos escenarios. En tanto la balanza entre Estados Unidos y México favorece al sur (lo mismo ocurre con el CAFTA), la de la UE y el sur del Mediterráneo favorece mucho a la primera, pese a las exportaciones en gran escala de energía de Noráfrica. Esta disparidad puede en alguna medida explicar las persistentes quejas norafricanas y de Medio Oriente sobre las balanzas comerciales, y la naturaleza de centro y periferia del comercio mediterráneo, en la cual Europa es el centro. El TLCAN y el proyecto CAFTA han llegado mucho más allá en cuanto a eliminar barreras comerciales que lo realizado en el contexto europeo-mediterráneo. Barcelona vislumbra la creación de una zona regional de libre comercio hacia 2010, pero se basa en una serie de acuerdos de asociación individual con Bruselas, y ha tenido un progreso muy disparejo hasta la fecha.
En tercer lugar, en el rubro de inversión existen asimetrías muy similares. La política de la UE hacia el sur, en general, ha puesto mucho mayor peso en la inversión y la asistencia en proyectos que en la liberalización comercial. Al igual que con el comercio, existen importantes diferencias de escala. La inversión extranjera directa (IED) estadounidense en México y América Central es mucho mayor que la europea en el sur del Mediterráneo: totalizó unos 75000 millones de dólares en 2000. En contraste, las inversiones europeas en las economías del MEDA llegaron a unos 25000 millones de euros en el mismo año. En ambas zonas el grueso de la IED se concentra en un puñado de naciones del sur. México y Panamá juntos representan un 95% de la IED estadounidense en la región. En el Mediterráneo, Turquía, Israel y Chipre (ahora miembro de la UE) reciben alrededor de 75% de la inversión europea, situación que probablemente se verá reforzada por la perspectiva de pláticas de acceso total entre Ankara y Bruselas.
Los impedimentos hacia una inversión más extensa del norte en el sur son en general similares a ambos lados del Atlántico. Existe una continua percepción de riesgo político y económico, persistente corrupción y limitaciones en infraestructura, entre ellas la esencial infraestructura suave para la IED: un ambiente regulatorio favorable y un estado de derecho predecible. Los problemas son especialmente pronunciados en Noráfrica y Medio Oriente, donde las tasas de inversión extranjera se cuentan entre las más bajas del mundo. México y Turquía también experimentan dificultades de esta especie, pero son economías relativamente desarrolladas y razonablemente bien colocadas para atraer y retener inversión extranjera. Al mirar hacia el hemisferio occidental, una lección de la experiencia turca podría ser que los acuerdos estrechos, enfocados en el comercio, podrían no ser suficientes para estimular la inversión en gran escala, con efectos sustanciales sobre el desarrollo en el sur. Es probable que se necesite un enfoque más incluyente, pero éste a su vez requiere un alto grado de confianza e interés de los socios del sur. En la experiencia del Mediterráneo, Turquía es uno de los pocos casos de éxito. Marruecos y Túnez han llevado a cabo significativas reformas económicas, pero el primero no ha hecho avances de importancia en términos de "desarrollo humano", y el segundo no ha progresado en términos de reforma política.
En cuarto lugar, la asistencia para el desarrollo tiene sustanciales diferencias en los contextos norte y centroamericano y mediterráneo, las cuales reflejan prioridades distintas y, sobre todo, diferentes filosofías sobre el desarrollo. El norte trasatlántico tiene un gran interés en promover la prosperidad del sur para reducir las presiones migratorias, y como contribución a la estabilidad y seguridad. Este motivo está incrustado en los debates estadounidenses sobre liberalización comercial y promoción de la inversión en el hemisferio, y ha sido una parte aún más explícita en la teoría y la estructura del Proceso de Barcelona.
La asistencia oficial al desarrollo, en forma de aportaciones a proyectos, es un componente importante del compromiso europeo en el sur del Mediterráneo. No existe un equivalente real de esto en las relaciones estadounidenses con México y América Central. El programa MEDA de la UE ha asignado con consistencia alrededor de mil millones de euros anuales a la asistencia económica al otro lado del Mediterráneo. Se trata, por supuesto, de una fracción de la asistencia de la UE destinada al desarrollo económico en el centro y el este de Europa en la década pasada. En sus relaciones con México y América Central, como en todas partes, la asistencia estadounidense está dominada por las actividades no gubernamentales y el sector privado. La asistencia de cohesión en gran escala del modelo europeo no es, ni es probable que sea, un rasgo dominante de las relaciones norte-sur del hemisferio occidental.
En asuntos de comercio, inversión y asistencia, existe una tendencia a tratar las relaciones norte-sur en los dos hemisferios como cuestiones separadas, y como zonas separadas de compromiso para Europa y Norteamérica. En realidad existen muchos intereses e interacciones que se cruzan. El interés estadounidense en el compromiso político, económico y, sobre todo, de seguridad en Medio Oriente y el Mediterráneo es un ejemplo obvio. Pero existen también importantes ejemplos de compromiso europeo con el sur de América. Europa dedica más o menos el doble de ayuda económica oficial a Noráfrica y Medio Oriente que a América Latina en conjunto, pero España por sí sola proporciona más de seis veces de ayuda a América Latina que a receptores del Mediterráneo en su vecindad inmediata, y empresas europeas son inversionistas líderes en toda América Latina.
En quinto lugar, las relaciones norte-sur en ambos hemisferios se caracterizan por un comercio energético cada vez más activo. El grueso de las importaciones estadounidenses de energía viene de fuentes del hemisferio occidental, de Canadá, México y Venezuela, hecho que con frecuencia se pasa por alto cuando se habla de seguridad energética. En Europa, en especial el sur del continente, Noráfrica y Medio Oriente son fuentes energéticas de importancia abrumadora. La expansión de las importaciones europeas de gas natural de Noráfrica, y cada vez más de Asia Central a través de Turquía, ha surgido como dependencia estructural, y como un significativo interés de seguridad económica. La interdependencia energética tiene visos de permanecer como un rasgo esencial de las relaciones norte-sur en ambos marcos regionales.
Por último, las remesas a través de las fronteras son un rasgo compartido en la economía política norte-sur, estrechamente ligado tanto a la inmigración como al desarrollo regional. Las estimaciones del Banco Mundial de 2003 colocan el ingreso mexicano por remesas desde Estados Unidos de 13000 a 14000 millones de dólares por año. En países como Marruecos y Túnez, las remesas de trabajadores en Europa han sido desde hace mucho una fuente esencial de ingresos, junto con el turismo y la agricultura. Las reservas tienen gran peso incluso en productores de energía como Argelia y Libia. Turquía, con más de 1.5 millones de nacionales residentes sólo en Alemania, muchos procedentes de las partes menos desarrolladas del país, tiene un interés particularmente alto en el tema de las remesas.
Migración e identidad: el sur en el norte
La calidad central de las relaciones norte-sur en la política internacional en ambos lados del Atlántico debe mucho a las tendencias migratorias, y a los debates sobre identidad y seguridad que traen aparejados. Estas inquietudes no son nuevas en ninguno de los dos escenarios. Pero el clima posterior al 11 de septiembre y los cambios estructurales en las sociedades del norte han arrojado una nueva luz sobre los temas de la inmigración. Como en otras áreas, las analogías generales respecto del movimiento de personas a través del Mediterráneo y el río Bravo no cuentan la historia completa.
En la década pasada, en ambos hemisferios, ha existido un incremento sustancial en el número de inmigrantes económicos del sur que residen en el norte. El envejecimiento de las poblaciones y los cambios estructurales en las economías europea y estadounidense han reforzado los factores tanto de "atracción" como de "empuje" de la ecuación migratoria. Con las debidas diferencias de escala, existen ciertos paralelismos amplios en términos del porcentaje de personas de origen mexicano en Estados Unidos y, por ejemplo, personas de origen norafricano en Francia: alrededor de 10% en cada caso. Casi de seguro los números verdaderos son más altos que las estimaciones notificadas en ambos casos, y la concentración regional -- en el sur de California o en Marsella -- , si bien disminuye a medida que los inmigrantes se dispersan, sigue siendo un factor en la percepción popular.
La migración, y las percepciones sobre ella, están en flujo en ambos lados del Atlántico. Las políticas migratorias más restrictivas y los controles fronterizos más estrechos han conducido a un descenso en la "circularidad" de la migración sur-norte. Tradicionalmente los inmigrantes procedentes de México, así como los del sur del Mediterráneo, se han desplazado con relativa facilidad a través de fronteras terrestres y marítimas. En años recientes esta pauta de circulación se ha vuelto menos común y más riesgosa. Ha estimulado a los inmigrantes y sus familias a permanecer en el norte, lo cual eleva el número total de residentes ilegales o indocumentados. También ha conducido a un marcado incremento en los riesgos físicos de la migración, y la expansión del tráfico criminal de inmigrantes en la frontera México-Estados Unidos y en el mar Mediterráneo.
La emigración desde el sur se ha vuelto más diversa. Los inmigrantes de ambos entornos, y en especial en el Mediterráneo, proceden ahora de lugares más lejanos -- el África subsahariana y Asia por un lado, y América Central por el otro -- y México y Noráfrica sirven de conductos para la emigración hacia las sociedades del norte. Los inmigrantes del sur también amplían los lugares donde se establecen. En el pasado, países como España y Grecia eran puntos de tránsito de los inmigrantes, que se dirigían hacia partes más ricas del norte de Europa. Hoy es igualmente probable que los inmigrantes que cruzan el Mediterráneo consideren como destino el cada vez más próspero sur europeo. En Norteamérica, la inmigración mexicana y centroamericana ya no es un fenómeno limitado al suroeste de Estados Unidos o Florida. La emigración ha perdido mucho de su sabor regional: ahora es un tema de política pública de escala nacional en ambos lados del Atlántico.
En ambos lados del océano, la cuestión migratoria ha adquirido un ángulo cultural más agudo. Esta tendencia es más pronunciada en Europa, donde las relaciones entre el Islam y Occidente forman parte del debate sobre migración. Estas relaciones se han vuelto mucho más contenciosas en años recientes y constituyen una fuerza prominente en la escena política en Europa, con el ascenso de movimientos antiinmigrantes en todo el continente. La inmigración del sur musulmán ha impulsado un debate vigoroso e incisivo en torno a cuestiones de identidad, integración y secularismo. Los efectos son visibles en una amplia gama de políticas nacionales y en el nivel de la UE, desde la legislación sobre prendas para cubrir la cabeza de las mujeres en Francia hasta la cuestión del lugar de Turquía en la Unión Europea.
Sin duda existe una importante y tal vez una creciente dimensión cultural en el debate estadounidense sobre la inmigración, en especial desde México. Pero en su saldo el debate sobre inmigración en Estados Unidos continúa siendo impulsado con mayor fuerza por preocupaciones tradicionales relativas a costos en empleos, educación y bienestar social. En contraste con Europa, la capacidad de la sociedad estadounidense de asimilar e integrar a los inmigrantes del sur aún es aceptada en muchas partes, sobre todo producto de una sociedad más abierta y, tal vez, de una mayor familiaridad mutua entre sociedades del hemisferio occidental.
Estados Unidos y Europa enfrentan el reto de manejar la migración como un componente de las políticas norte-sur. Los diferentes enfoques se han quedado cortos en ambos lados del Atlántico. El Proceso de Barcelona ha apuntado a un diálogo más amplio con los socios del sur, incluso sobre la cuestión migratoria. No es sorprendente que exista poco consenso en cuanto a tratar la migración como tema de la economía, el desarrollo, la cultura o la seguridad: por supuesto, es todas esas cosas y todas resultan difíciles de abordar en términos multilaterales. No se trata sólo de un problema del diálogo norte-sur. La propia UE continúa tratando la política de migración como una cuestión nacional, si bien existe una tendencia en aumento a armonizar los enfoques nacionales. El acuerdo de Schengen en Europa ha tenido el efecto de trasladar la responsabilidad del control fronterizo europeo a los miembros de la periferia sur de la UE. La situación no es diferente de la de Estados Unidos, donde estados como California, Texas y Florida llevan la carga abrumadora del manejo fronterizo nacional.
En el hemisferio occidental, la migración es el tema en las relaciones México-Estados Unidos, y continúa desafiando la coordinación bilateral. México ha presionado en repetidas ocasiones durante años recientes por un diálogo más amplio y estratégico con su vecino del norte, que incluya asuntos migratorios pero no se limite a ellos. En los estados del sur del Mediterráneo hay notablemente menos entusiasmo por negociar temas migratorios. El gobierno de Bush ha vuelto a manifestar su interés por una reforma política inmigratoria, y ha presentado iniciativas destinadas a regularizar la condición de los inmigrantes como asunto de política pública interna. Pero ninguna legislación orientada a ese propósito ha salido adelante, y un enfoque bilateral sobre el tema, ya no se diga multilateral, sigue siendo elusivo.
En ambos lados del Atlántico existe ahora creciente distancia entre la percepción de los desafíos trasnacionales -- económicos, culturales y de seguridad -- que emanan de la migración y la efectividad de la cooperación bilateral y multilateral sobre el tema con los vecinos del sur. La migración se aborda en forma tentativa como asunto de política interna más que exterior, lo cual deja en suspenso una faceta esencial de las relaciones norte-sur, y no permite realizar el potencial de atender una gama de problemas trasnacionales.
La dimensión de la seguridad
Pese al énfasis que Estados Unidos ha puesto en la seguridad interior y el control fronterizo, es en el ambiente europeo-mediterráneo donde las relaciones norte-sur se basan más en consideraciones de seguridad. La relativa prominencia de los temas de seguridad en el Mediterráneo refleja la severidad de los desafíos internos y externos en Noráfrica y Medio Oriente, y los efectos derivados, reales y potenciales, de los riesgos duros y blandos de seguridad hacia el norte. Los retos de seguridad norte-sur que enfrenta Norteamérica son de naturaleza muy diferente y más difusa. Con más precisión, los retos de seguridad que emanan del sur en el hemisferio occidental, contemplando en ello las drogas, el tráfico de personas, la delincuencia organizada y los riesgos trasnacionales a la salud y el medio ambiente, son también prominentes en el Mediterráneo. Pero en este último estos problemas vienen acompañados de una gama de mayores desafíos en seguridad, desde el terrorismo hasta la proliferación de armas nucleares.
El 11 de septiembre condujo a un amplio replanteamiento de los temas fronterizos y migratorios en términos de seguridad interior. De manera similar, en Europa las políticas migratorias están dictadas cada vez más por temores de seguridad interior. La crisis argelina de la década de 1990 estimuló el crecimiento de redes extremistas trasnacionales en Europa, las cuales se han vuelto un centro de atención especial europea a consecuencia de las explosiones del 11 de marzo de 2004 en Madrid. El resultado ha sido una sutil convergencia de miras en ambos lados del Mediterráneo, donde los trazadores de políticas del norte y del sur se enfocan en primer lugar en la seguridad interior. También las drogas son una parte persistente de esta ecuación de seguridad. Los vecinos del sur son los principales conductos para el tráfico de drogas hacia Europa y Norteamérica, y la economía del narcotráfico es un elemento importante en la economía política de México y América Central por un lado, y de Turquía y Marruecos por el otro. La controvertida asistencia estadounidense en el combate al narcotráfico y la contrainsurgencia en Colombia (Plan Colombia) va mucho más allá de los esfuerzos europeos en Noráfrica, donde los asuntos de soberanía inhiben cualquier involucramiento semejante en el terreno.
Los interlocutores en México y el sur del Mediterráneo, enfocados en la necesidad de reducir las disparidades económicas y sociales entre el norte y el sur, son sensibles a los asuntos de soberanía, y temen los efectos de distorsión de una agenda centrada en la frontera en sus relaciones con sus vecinos del norte. Pero en la medida que el control y la interdicción fronterizos siguen siendo temas clave para el norte, los gobernantes del sur pueden llegar a considerar la seguridad como el único factor de influencia viable para comprometer a los trazadores de políticas europeos y estadounidenses en un diálogo estratégico más amplio.
Desafíos comunes, nuevas oportunidades
Para las sociedades de ambos lados del Atlántico, las relaciones norte-sur están dictadas cada vez más por las interacciones transfronterizas que afectan la política tanto interna como externa. En conjunto, es una cuestión de problemas comunes, respuestas diferentes y nuevas oportunidades.
En primer lugar, el reto de la inmigración desde el sur es similar en escala, si no en números absolutos, a ambos lados del océano. Los factores que impulsan la emigración son similares a grandes rasgos, y el fenómeno ha dado lugar a debates y respuestas sumamente públicos. En términos generales, el debate en Norteamérica sigue enfocándose en primer lugar en la economía, y sólo después en cuestiones de identidad y seguridad. En contraste, el debate cada vez más acalorado en Europa respecto de la inmigración se refiere sobre todo a la región, la cultura y la amenaza de violencia extremista. Pese al 11 de septiembre, la seguridad, inclusive la seguridad de identidad, es un rasgo más prominente de las relaciones norte-sur a ambos lados del Mediterráneo que del río Bravo. El debate estadounidense sobre el "desafío hispánico" sigue siendo una obsesión más intelectual que pública. Las políticas gubernamentales continúan enfocándose sobre todo en los visados y la interdicción, más que en la cuestión cada vez más apremiante de la integración. En todas partes se vuelven más urgentes los aspectos humanitarios y de seguridad de la migración, y con frecuencia estos intereses están en tensión.
En segundo lugar, los enfoques norteamericanos y europeos sobre el diálogo norte-sur y la cooperación han adoptado formas diferentes, y se orientan en direcciones diferentes. En el hemisferio occidental, iniciativas regionales como el TLCAN y el CAFTA se han enfocado casi del todo en la liberalización comercial como vehículo de integración y desarrollo. La UE ha aplicado un enfoque más generalizado, pero no necesariamente más exitoso, a las relaciones con el sur del Mediterráneo. Las relaciones europeo-mediterráneas son más amplias que sus contrapartes del otro lado del Atlántico, más cercanas al enfoque de "enchilada completa" que favorecen los funcionarios mexicanos, pero en consecuencia más complejas y politizadas. Medido en términos de intereses y expectativas mutuos, ningún enfoque está funcionando bien. La única historia de éxito en cualquiera de los dos hemisferios podría ser el compromiso europeo con Turquía, que podría conducir o no a la pertenencia turca a la UE en la próxima década o la siguiente, pero ha estimulado con mucha efectividad la convergencia turca con Europa.
En tercer lugar, Europa y Estados Unidos tienen claros intereses en las relaciones norte-sur fuera de sus respectivas regiones. Lo que Europa hace en su periferia sur, y la posición de los inmigrantes musulmanes en Europa, afectan los intereses estadounidenses en un ámbito global. De modo similar, Europa tiene vínculos históricos e intereses prácticos en el futuro de México y América Central. En un ámbito más amplio, los acontecimientos políticos, financieros, ambientales y energéticos en el "casi extranjero" trasatlántico pueden tener consecuencias globales, y exigirán atención global. Un enfoque más concertado a los problemas que emanan del sur puede y debe ser una faceta clave de una relación trasatlántica revitalizada.
En cuarto lugar, existen zonas específicas donde pueden aprenderse lecciones y adoptarse nuevos enfoques. Europa tiene experiencia sustancial en el uso de fondos de cohesión para impulsar el desarrollo y la integración, tanto dentro de Europa como entre Europa y el sur del Mediterráneo. En la medida en que las relaciones Estados Unidos-México adquieran un carácter más amplio e intensivo, esta experiencia será sumamente relevante para los gobernantes norteamericanos. Las tendencias demográficas en ambos lados del Atlántico orillarán a los trazadores de políticas a confrontar temas similares relativos a la importación de fuerza laboral, la integración de comunidades trasnacionales y necesidades conexas en materia social, de salud y de educación. El interés por las "fronteras inteligentes" es claramente compartido y, por lo menos en el caso del Mediterráneo, Europa y Estados Unidos cuentan con activos disponibles para instaurar nuevas iniciativas de seguridad marítima.
Por último, los desafíos norte-sur en ambos hemisferios se sienten primero y sobre todo en las regiones fronterizas de Europa y Estados Unidos, en los países del sur de Europa y en el oeste y el sur de Estados Unidos. Las ciudades de esas zonas se ven particularmente afectadas, y tienen una función especial en las respuestas políticas. En la próxima década, el aumento de preocupaciones norte-sur debe estimular nuevas líneas de colaboración entre expertos y trazadores de políticas, un diálogo trasatlántico en el cual Lisboa y Los Ángeles, Atenas y Miami puedan tener tanto peso como Washington y Bruselas.
Si las relaciones este-oeste dieron forma en gran medida a la última mitad del siglo XX, ¿se definirán las primeras décadas del siglo XXI sobre líneas norte-sur? Como sociedades, Europa y Estados Unidos se ven cada vez más afectadas por los acontecimientos en sus periferias del sur: los estados mediterráneos de la franja del norte de África y Medio Oriente en el caso de Europa; México, América Central y el Caribe en el de Estados Unidos. Periodistas, analistas y trazadores de políticas señalan analogías entre el Mediterráneo y el río Bravo, y la lista de desafíos políticos -- migración, comercio e inversión, temas de seguridad trasnacional y cuestiones de cultura e identidad -- son similares en su apariencia exterior.
Más allá de amplias analogías, los enfoques estadounidense y europeo respecto de sus vecinos del sur son asimétricos en aspectos clave, impulsados por ideas cambiantes en materia de identidad y seguridad, y por la conducción de la política exterior en ambos lados del Atlántico. Además, tanto Europa como Estados Unidos tienen intereses -- acaso más pronunciados en el caso estadounidense -- en la evolución de un "sur" más distante al otro lado del Atlántico.
Los "extranjeros cercanos" de Occidente
El año 2005 marca el décimo aniversario de la creación de la Sociedad Euro-Mediterránea -- el Proceso de Barcelona -- , que vincula la Unión Europea (UE) con socios de Noráfrica y Medio Oriente. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte que liga a Canadá, México y Estados Unidos entró en vigor en 1994. Así, en sentido amplio, ha habido una década de experiencia formal norte-sur en ambos lados del Atlántico. En las relaciones euro-mediterráneas, al igual que en las norteamericanas, existe ahora un ambiente de reflexión y reevaluación, y una vinculación más estrecha que nunca entre las relaciones norte-sur y los intereses nacionales.
Europa y Estados Unidos parecen enfrentar retos similares en sus relaciones con las sociedades relativamente pobres e inseguras del sur. Se puede decir que el compromiso de la UE con el sur es la zona primordial de participación de la política exterior y de seguridad europea. Los países de Noráfrica y el Levante se encuentran firmemente en la órbita de la UE en lo político y, sobre todo, en lo económico. Europa podrá ser un actor global relativamente débil, pero en el Mediterráneo es un actor en "pleno servicio", capaz de desempeñar un papel activo en una gama de temas, entre ellos la seguridad. La decisión del Consejo Europeo, adoptada en diciembre de 2004, de abrir negociaciones formales de acceso con Turquía en octubre de 2005, por acotada y condicional que sea, sólo agudizará el debate sobre estos asuntos en los años por venir. No es probable que los votos francés y holandés por el "no" a la constitución europea, y el prevaleciente sentimiento de incertidumbre dentro de la UE, alteren la postura europea en asuntos del Mediterráneo, aunque sí podrían alterar el ritmo del involucramiento de Europa con sus vecinos del sur.
El interés estadounidense por los acontecimientos del sur, sobre todo en México, no es menos pronunciado. Pero, en contraste con la situación al otro lado del Atlántico, la preeminencia de los temas norte-sur, sobre todo la migración, no ha producido una política consistente de compromiso con México o con América Latina como un todo. En contraste con el Proceso de Barcelona, el TLCAN y el Tratado de Libre Comercio con América Central (CAFTA, por sus siglas en inglés) son más estrechos en sus miras y se enfocan casi por completo en el comercio y la inversión. Los desafíos transnacionales pueden tener un peso importante en el debate político estadounidense sobre una base regional -- en los estados fronterizos clave de California y Texas, así como en Florida -- , pero el centro de gravedad de la política exterior y de seguridad estadounidense se encuentra en otra parte: en Europa, Medio Oriente y, cada vez, más en Asia.
Diferentes enfoques hacia la integración
Los principales marcos institucionales para las relaciones norte-sur -- el Proceso de Barcelona y el TLCAN -- tienen ahora unos diez años de antigüedad. Representan respuestas patentemente distintas a los desafíos de la integración económica, el desarrollo y las relaciones norte-sur. Sobre ambos existe la difundida opinión de que son valiosos, pero enfrentan ciertos problemas. También han tenido implicaciones regionales muy diferentes, pues el TLCAN ha desatado otros importantes esfuerzos de integración en América Latina, en tanto el Proceso de Barcelona ha tenido pocos efectos similares en Medio Oriente y África (donde la UE tiene ya acuerdos de larga data sobre comercio y diálogo político) o, en una base subregional, en el Magreb y Levante. El TLCAN, como iniciativa norteamericana, tiene una dimensión económica Estados Unidos-Canadá muy importante, más cercana a las metas de mercado único dentro de la propia UE que los esfuerzos de integración hacia el otro lado del Mediterráneo. Sobre todo, Barcelona aspira a un amplio compromiso político, cultural y económico, mientras el TLCAN y las iniciativas relacionadas se enfocan con firmeza en el comercio.
Para Europa, Turquía es una parte esencial de la ecuación, parte del Proceso de Barcelona, pero también del proceso de ampliación formal de la UE. De hecho, en los últimos años las líneas entre el compromiso europeo con los estados no miembros, del sur, y su propio proceso de expansión se han vuelto menos claras. La tendencia es hacia el desarrollo de una estrategia global europea hacia las zonas de la periferia que siguen fuera de los planes actuales de expansión, ya sea en África del Norte o Medio Oriente, o en Eurasia. La evolución de esta política de vecindad más amplia tendrá importantes implicaciones para las relaciones de larga data con los países del sur del Mediterráneo, con la posibilidad de que el marco de Barcelona se subsuma con el tiempo en una estrategia más amplia de compromiso para toda la periferia de la UE. Esta tendencia hacia marcos cada vez más amplios de relaciones económicas y políticas externas no tiene en realidad paralelo en la política estadounidense, más allá del interés por negociar nuevos acuerdos regionales y bilaterales: el CAFTA y la elusiva Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
La economía política de las relaciones norte-sur en los dos hemisferios tiene algunas características generales en común. Pero también existen marcadas diferencias en este relato trasatlántico de acaudalados y desposeídos.
En primer lugar hay una diferencia en escala. El volumen total de comercio entre Estados Unidos y México (más los países del CAFTA) es mucho mayor que el existente entre la UE y sus socios del MEDA. En 2002 las importaciones europeas del sur del Mediterráneo, incluso Turquía, totalizaron 65000 millones de euros; las importaciones europeas del sur del Mediterráneo sumaron unos 80000 millones de euros. En el mismo periodo, las solas exportaciones estadounidenses a México llegaron a 97500 millones de dólares, y las exportaciones mexicanas a Estados Unidos alcanzaron 137000 millones. El comercio de dos vías entre Estados Unidos y el CAFTA en 2002 fueron de unos 32000 millones de dólares. Ambas regiones han experimentado un incremento sustancial en el comercio norte-sur en la década pasada.
En segundo lugar, las balanzas comerciales difieren en forma significativa en ambos escenarios. En tanto la balanza entre Estados Unidos y México favorece al sur (lo mismo ocurre con el CAFTA), la de la UE y el sur del Mediterráneo favorece mucho a la primera, pese a las exportaciones en gran escala de energía de Noráfrica. Esta disparidad puede en alguna medida explicar las persistentes quejas norafricanas y de Medio Oriente sobre las balanzas comerciales, y la naturaleza de centro y periferia del comercio mediterráneo, en la cual Europa es el centro. El TLCAN y el proyecto CAFTA han llegado mucho más allá en cuanto a eliminar barreras comerciales que lo realizado en el contexto europeo-mediterráneo. Barcelona vislumbra la creación de una zona regional de libre comercio hacia 2010, pero se basa en una serie de acuerdos de asociación individual con Bruselas, y ha tenido un progreso muy disparejo hasta la fecha.
En tercer lugar, en el rubro de inversión existen asimetrías muy similares. La política de la UE hacia el sur, en general, ha puesto mucho mayor peso en la inversión y la asistencia en proyectos que en la liberalización comercial. Al igual que con el comercio, existen importantes diferencias de escala. La inversión extranjera directa (IED) estadounidense en México y América Central es mucho mayor que la europea en el sur del Mediterráneo: totalizó unos 75000 millones de dólares en 2000. En contraste, las inversiones europeas en las economías del MEDA llegaron a unos 25000 millones de euros en el mismo año. En ambas zonas el grueso de la IED se concentra en un puñado de naciones del sur. México y Panamá juntos representan un 95% de la IED estadounidense en la región. En el Mediterráneo, Turquía, Israel y Chipre (ahora miembro de la UE) reciben alrededor de 75% de la inversión europea, situación que probablemente se verá reforzada por la perspectiva de pláticas de acceso total entre Ankara y Bruselas.
Los impedimentos hacia una inversión más extensa del norte en el sur son en general similares a ambos lados del Atlántico. Existe una continua percepción de riesgo político y económico, persistente corrupción y limitaciones en infraestructura, entre ellas la esencial infraestructura suave para la IED: un ambiente regulatorio favorable y un estado de derecho predecible. Los problemas son especialmente pronunciados en Noráfrica y Medio Oriente, donde las tasas de inversión extranjera se cuentan entre las más bajas del mundo. México y Turquía también experimentan dificultades de esta especie, pero son economías relativamente desarrolladas y razonablemente bien colocadas para atraer y retener inversión extranjera. Al mirar hacia el hemisferio occidental, una lección de la experiencia turca podría ser que los acuerdos estrechos, enfocados en el comercio, podrían no ser suficientes para estimular la inversión en gran escala, con efectos sustanciales sobre el desarrollo en el sur. Es probable que se necesite un enfoque más incluyente, pero éste a su vez requiere un alto grado de confianza e interés de los socios del sur. En la experiencia del Mediterráneo, Turquía es uno de los pocos casos de éxito. Marruecos y Túnez han llevado a cabo significativas reformas económicas, pero el primero no ha hecho avances de importancia en términos de "desarrollo humano", y el segundo no ha progresado en términos de reforma política.
En cuarto lugar, la asistencia para el desarrollo tiene sustanciales diferencias en los contextos norte y centroamericano y mediterráneo, las cuales reflejan prioridades distintas y, sobre todo, diferentes filosofías sobre el desarrollo. El norte trasatlántico tiene un gran interés en promover la prosperidad del sur para reducir las presiones migratorias, y como contribución a la estabilidad y seguridad. Este motivo está incrustado en los debates estadounidenses sobre liberalización comercial y promoción de la inversión en el hemisferio, y ha sido una parte aún más explícita en la teoría y la estructura del Proceso de Barcelona.
La asistencia oficial al desarrollo, en forma de aportaciones a proyectos, es un componente importante del compromiso europeo en el sur del Mediterráneo. No existe un equivalente real de esto en las relaciones estadounidenses con México y América Central. El programa MEDA de la UE ha asignado con consistencia alrededor de mil millones de euros anuales a la asistencia económica al otro lado del Mediterráneo. Se trata, por supuesto, de una fracción de la asistencia de la UE destinada al desarrollo económico en el centro y el este de Europa en la década pasada. En sus relaciones con México y América Central, como en todas partes, la asistencia estadounidense está dominada por las actividades no gubernamentales y el sector privado. La asistencia de cohesión en gran escala del modelo europeo no es, ni es probable que sea, un rasgo dominante de las relaciones norte-sur del hemisferio occidental.
En asuntos de comercio, inversión y asistencia, existe una tendencia a tratar las relaciones norte-sur en los dos hemisferios como cuestiones separadas, y como zonas separadas de compromiso para Europa y Norteamérica. En realidad existen muchos intereses e interacciones que se cruzan. El interés estadounidense en el compromiso político, económico y, sobre todo, de seguridad en Medio Oriente y el Mediterráneo es un ejemplo obvio. Pero existen también importantes ejemplos de compromiso europeo con el sur de América. Europa dedica más o menos el doble de ayuda económica oficial a Noráfrica y Medio Oriente que a América Latina en conjunto, pero España por sí sola proporciona más de seis veces de ayuda a América Latina que a receptores del Mediterráneo en su vecindad inmediata, y empresas europeas son inversionistas líderes en toda América Latina.
En quinto lugar, las relaciones norte-sur en ambos hemisferios se caracterizan por un comercio energético cada vez más activo. El grueso de las importaciones estadounidenses de energía viene de fuentes del hemisferio occidental, de Canadá, México y Venezuela, hecho que con frecuencia se pasa por alto cuando se habla de seguridad energética. En Europa, en especial el sur del continente, Noráfrica y Medio Oriente son fuentes energéticas de importancia abrumadora. La expansión de las importaciones europeas de gas natural de Noráfrica, y cada vez más de Asia Central a través de Turquía, ha surgido como dependencia estructural, y como un significativo interés de seguridad económica. La interdependencia energética tiene visos de permanecer como un rasgo esencial de las relaciones norte-sur en ambos marcos regionales.
Por último, las remesas a través de las fronteras son un rasgo compartido en la economía política norte-sur, estrechamente ligado tanto a la inmigración como al desarrollo regional. Las estimaciones del Banco Mundial de 2003 colocan el ingreso mexicano por remesas desde Estados Unidos de 13000 a 14000 millones de dólares por año. En países como Marruecos y Túnez, las remesas de trabajadores en Europa han sido desde hace mucho una fuente esencial de ingresos, junto con el turismo y la agricultura. Las reservas tienen gran peso incluso en productores de energía como Argelia y Libia. Turquía, con más de 1.5 millones de nacionales residentes sólo en Alemania, muchos procedentes de las partes menos desarrolladas del país, tiene un interés particularmente alto en el tema de las remesas.
Migración e identidad: el sur en el norte
La calidad central de las relaciones norte-sur en la política internacional en ambos lados del Atlántico debe mucho a las tendencias migratorias, y a los debates sobre identidad y seguridad que traen aparejados. Estas inquietudes no son nuevas en ninguno de los dos escenarios. Pero el clima posterior al 11 de septiembre y los cambios estructurales en las sociedades del norte han arrojado una nueva luz sobre los temas de la inmigración. Como en otras áreas, las analogías generales respecto del movimiento de personas a través del Mediterráneo y el río Bravo no cuentan la historia completa.
En la década pasada, en ambos hemisferios, ha existido un incremento sustancial en el número de inmigrantes económicos del sur que residen en el norte. El envejecimiento de las poblaciones y los cambios estructurales en las economías europea y estadounidense han reforzado los factores tanto de "atracción" como de "empuje" de la ecuación migratoria. Con las debidas diferencias de escala, existen ciertos paralelismos amplios en términos del porcentaje de personas de origen mexicano en Estados Unidos y, por ejemplo, personas de origen norafricano en Francia: alrededor de 10% en cada caso. Casi de seguro los números verdaderos son más altos que las estimaciones notificadas en ambos casos, y la concentración regional -- en el sur de California o en Marsella -- , si bien disminuye a medida que los inmigrantes se dispersan, sigue siendo un factor en la percepción popular.
La migración, y las percepciones sobre ella, están en flujo en ambos lados del Atlántico. Las políticas migratorias más restrictivas y los controles fronterizos más estrechos han conducido a un descenso en la "circularidad" de la migración sur-norte. Tradicionalmente los inmigrantes procedentes de México, así como los del sur del Mediterráneo, se han desplazado con relativa facilidad a través de fronteras terrestres y marítimas. En años recientes esta pauta de circulación se ha vuelto menos común y más riesgosa. Ha estimulado a los inmigrantes y sus familias a permanecer en el norte, lo cual eleva el número total de residentes ilegales o indocumentados. También ha conducido a un marcado incremento en los riesgos físicos de la migración, y la expansión del tráfico criminal de inmigrantes en la frontera México-Estados Unidos y en el mar Mediterráneo.
La emigración desde el sur se ha vuelto más diversa. Los inmigrantes de ambos entornos, y en especial en el Mediterráneo, proceden ahora de lugares más lejanos -- el África subsahariana y Asia por un lado, y América Central por el otro -- y México y Noráfrica sirven de conductos para la emigración hacia las sociedades del norte. Los inmigrantes del sur también amplían los lugares donde se establecen. En el pasado, países como España y Grecia eran puntos de tránsito de los inmigrantes, que se dirigían hacia partes más ricas del norte de Europa. Hoy es igualmente probable que los inmigrantes que cruzan el Mediterráneo consideren como destino el cada vez más próspero sur europeo. En Norteamérica, la inmigración mexicana y centroamericana ya no es un fenómeno limitado al suroeste de Estados Unidos o Florida. La emigración ha perdido mucho de su sabor regional: ahora es un tema de política pública de escala nacional en ambos lados del Atlántico.
En ambos lados del océano, la cuestión migratoria ha adquirido un ángulo cultural más agudo. Esta tendencia es más pronunciada en Europa, donde las relaciones entre el Islam y Occidente forman parte del debate sobre migración. Estas relaciones se han vuelto mucho más contenciosas en años recientes y constituyen una fuerza prominente en la escena política en Europa, con el ascenso de movimientos antiinmigrantes en todo el continente. La inmigración del sur musulmán ha impulsado un debate vigoroso e incisivo en torno a cuestiones de identidad, integración y secularismo. Los efectos son visibles en una amplia gama de políticas nacionales y en el nivel de la UE, desde la legislación sobre prendas para cubrir la cabeza de las mujeres en Francia hasta la cuestión del lugar de Turquía en la Unión Europea.
Sin duda existe una importante y tal vez una creciente dimensión cultural en el debate estadounidense sobre la inmigración, en especial desde México. Pero en su saldo el debate sobre inmigración en Estados Unidos continúa siendo impulsado con mayor fuerza por preocupaciones tradicionales relativas a costos en empleos, educación y bienestar social. En contraste con Europa, la capacidad de la sociedad estadounidense de asimilar e integrar a los inmigrantes del sur aún es aceptada en muchas partes, sobre todo producto de una sociedad más abierta y, tal vez, de una mayor familiaridad mutua entre sociedades del hemisferio occidental.
Estados Unidos y Europa enfrentan el reto de manejar la migración como un componente de las políticas norte-sur. Los diferentes enfoques se han quedado cortos en ambos lados del Atlántico. El Proceso de Barcelona ha apuntado a un diálogo más amplio con los socios del sur, incluso sobre la cuestión migratoria. No es sorprendente que exista poco consenso en cuanto a tratar la migración como tema de la economía, el desarrollo, la cultura o la seguridad: por supuesto, es todas esas cosas y todas resultan difíciles de abordar en términos multilaterales. No se trata sólo de un problema del diálogo norte-sur. La propia UE continúa tratando la política de migración como una cuestión nacional, si bien existe una tendencia en aumento a armonizar los enfoques nacionales. El acuerdo de Schengen en Europa ha tenido el efecto de trasladar la responsabilidad del control fronterizo europeo a los miembros de la periferia sur de la UE. La situación no es diferente de la de Estados Unidos, donde estados como California, Texas y Florida llevan la carga abrumadora del manejo fronterizo nacional.
En el hemisferio occidental, la migración es el tema en las relaciones México-Estados Unidos, y continúa desafiando la coordinación bilateral. México ha presionado en repetidas ocasiones durante años recientes por un diálogo más amplio y estratégico con su vecino del norte, que incluya asuntos migratorios pero no se limite a ellos. En los estados del sur del Mediterráneo hay notablemente menos entusiasmo por negociar temas migratorios. El gobierno de Bush ha vuelto a manifestar su interés por una reforma política inmigratoria, y ha presentado iniciativas destinadas a regularizar la condición de los inmigrantes como asunto de política pública interna. Pero ninguna legislación orientada a ese propósito ha salido adelante, y un enfoque bilateral sobre el tema, ya no se diga multilateral, sigue siendo elusivo.
En ambos lados del Atlántico existe ahora creciente distancia entre la percepción de los desafíos trasnacionales -- económicos, culturales y de seguridad -- que emanan de la migración y la efectividad de la cooperación bilateral y multilateral sobre el tema con los vecinos del sur. La migración se aborda en forma tentativa como asunto de política interna más que exterior, lo cual deja en suspenso una faceta esencial de las relaciones norte-sur, y no permite realizar el potencial de atender una gama de problemas trasnacionales.
La dimensión de la seguridad
Pese al énfasis que Estados Unidos ha puesto en la seguridad interior y el control fronterizo, es en el ambiente europeo-mediterráneo donde las relaciones norte-sur se basan más en consideraciones de seguridad. La relativa prominencia de los temas de seguridad en el Mediterráneo refleja la severidad de los desafíos internos y externos en Noráfrica y Medio Oriente, y los efectos derivados, reales y potenciales, de los riesgos duros y blandos de seguridad hacia el norte. Los retos de seguridad norte-sur que enfrenta Norteamérica son de naturaleza muy diferente y más difusa. Con más precisión, los retos de seguridad que emanan del sur en el hemisferio occidental, contemplando en ello las drogas, el tráfico de personas, la delincuencia organizada y los riesgos trasnacionales a la salud y el medio ambiente, son también prominentes en el Mediterráneo. Pero en este último estos problemas vienen acompañados de una gama de mayores desafíos en seguridad, desde el terrorismo hasta la proliferación de armas nucleares.
El 11 de septiembre condujo a un amplio replanteamiento de los temas fronterizos y migratorios en términos de seguridad interior. De manera similar, en Europa las políticas migratorias están dictadas cada vez más por temores de seguridad interior. La crisis argelina de la década de 1990 estimuló el crecimiento de redes extremistas trasnacionales en Europa, las cuales se han vuelto un centro de atención especial europea a consecuencia de las explosiones del 11 de marzo de 2004 en Madrid. El resultado ha sido una sutil convergencia de miras en ambos lados del Mediterráneo, donde los trazadores de políticas del norte y del sur se enfocan en primer lugar en la seguridad interior. También las drogas son una parte persistente de esta ecuación de seguridad. Los vecinos del sur son los principales conductos para el tráfico de drogas hacia Europa y Norteamérica, y la economía del narcotráfico es un elemento importante en la economía política de México y América Central por un lado, y de Turquía y Marruecos por el otro. La controvertida asistencia estadounidense en el combate al narcotráfico y la contrainsurgencia en Colombia (Plan Colombia) va mucho más allá de los esfuerzos europeos en Noráfrica, donde los asuntos de soberanía inhiben cualquier involucramiento semejante en el terreno.
Los interlocutores en México y el sur del Mediterráneo, enfocados en la necesidad de reducir las disparidades económicas y sociales entre el norte y el sur, son sensibles a los asuntos de soberanía, y temen los efectos de distorsión de una agenda centrada en la frontera en sus relaciones con sus vecinos del norte. Pero en la medida que el control y la interdicción fronterizos siguen siendo temas clave para el norte, los gobernantes del sur pueden llegar a considerar la seguridad como el único factor de influencia viable para comprometer a los trazadores de políticas europeos y estadounidenses en un diálogo estratégico más amplio.
Desafíos comunes, nuevas oportunidades
Para las sociedades de ambos lados del Atlántico, las relaciones norte-sur están dictadas cada vez más por las interacciones transfronterizas que afectan la política tanto interna como externa. En conjunto, es una cuestión de problemas comunes, respuestas diferentes y nuevas oportunidades.
En primer lugar, el reto de la inmigración desde el sur es similar en escala, si no en números absolutos, a ambos lados del océano. Los factores que impulsan la emigración son similares a grandes rasgos, y el fenómeno ha dado lugar a debates y respuestas sumamente públicos. En términos generales, el debate en Norteamérica sigue enfocándose en primer lugar en la economía, y sólo después en cuestiones de identidad y seguridad. En contraste, el debate cada vez más acalorado en Europa respecto de la inmigración se refiere sobre todo a la región, la cultura y la amenaza de violencia extremista. Pese al 11 de septiembre, la seguridad, inclusive la seguridad de identidad, es un rasgo más prominente de las relaciones norte-sur a ambos lados del Mediterráneo que del río Bravo. El debate estadounidense sobre el "desafío hispánico" sigue siendo una obsesión más intelectual que pública. Las políticas gubernamentales continúan enfocándose sobre todo en los visados y la interdicción, más que en la cuestión cada vez más apremiante de la integración. En todas partes se vuelven más urgentes los aspectos humanitarios y de seguridad de la migración, y con frecuencia estos intereses están en tensión.
En segundo lugar, los enfoques norteamericanos y europeos sobre el diálogo norte-sur y la cooperación han adoptado formas diferentes, y se orientan en direcciones diferentes. En el hemisferio occidental, iniciativas regionales como el TLCAN y el CAFTA se han enfocado casi del todo en la liberalización comercial como vehículo de integración y desarrollo. La UE ha aplicado un enfoque más generalizado, pero no necesariamente más exitoso, a las relaciones con el sur del Mediterráneo. Las relaciones europeo-mediterráneas son más amplias que sus contrapartes del otro lado del Atlántico, más cercanas al enfoque de "enchilada completa" que favorecen los funcionarios mexicanos, pero en consecuencia más complejas y politizadas. Medido en términos de intereses y expectativas mutuos, ningún enfoque está funcionando bien. La única historia de éxito en cualquiera de los dos hemisferios podría ser el compromiso europeo con Turquía, que podría conducir o no a la pertenencia turca a la UE en la próxima década o la siguiente, pero ha estimulado con mucha efectividad la convergencia turca con Europa.
En tercer lugar, Europa y Estados Unidos tienen claros intereses en las relaciones norte-sur fuera de sus respectivas regiones. Lo que Europa hace en su periferia sur, y la posición de los inmigrantes musulmanes en Europa, afectan los intereses estadounidenses en un ámbito global. De modo similar, Europa tiene vínculos históricos e intereses prácticos en el futuro de México y América Central. En un ámbito más amplio, los acontecimientos políticos, financieros, ambientales y energéticos en el "casi extranjero" trasatlántico pueden tener consecuencias globales, y exigirán atención global. Un enfoque más concertado a los problemas que emanan del sur puede y debe ser una faceta clave de una relación trasatlántica revitalizada.
En cuarto lugar, existen zonas específicas donde pueden aprenderse lecciones y adoptarse nuevos enfoques. Europa tiene experiencia sustancial en el uso de fondos de cohesión para impulsar el desarrollo y la integración, tanto dentro de Europa como entre Europa y el sur del Mediterráneo. En la medida en que las relaciones Estados Unidos-México adquieran un carácter más amplio e intensivo, esta experiencia será sumamente relevante para los gobernantes norteamericanos. Las tendencias demográficas en ambos lados del Atlántico orillarán a los trazadores de políticas a confrontar temas similares relativos a la importación de fuerza laboral, la integración de comunidades trasnacionales y necesidades conexas en materia social, de salud y de educación. El interés por las "fronteras inteligentes" es claramente compartido y, por lo menos en el caso del Mediterráneo, Europa y Estados Unidos cuentan con activos disponibles para instaurar nuevas iniciativas de seguridad marítima.
Por último, los desafíos norte-sur en ambos hemisferios se sienten primero y sobre todo en las regiones fronterizas de Europa y Estados Unidos, en los países del sur de Europa y en el oeste y el sur de Estados Unidos. Las ciudades de esas zonas se ven particularmente afectadas, y tienen una función especial en las respuestas políticas. En la próxima década, el aumento de preocupaciones norte-sur debe estimular nuevas líneas de colaboración entre expertos y trazadores de políticas, un diálogo trasatlántico en el cual Lisboa y Los Ángeles, Atenas y Miami puedan tener tanto peso como Washington y Bruselas.
Entradas
